区块链政务服务赋能地方治理的价值逻辑与实践路径

2022-11-30肖欣悦

湖北科技学院学报 2022年1期

肖欣悦

(中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088)

信息通信技术的发展使得地方治理及其政务服务形态发生诸多变化，如何构建以服务为导向的现代电子政务，以及如何结束区块链技术赋能实现地方治理的组织变革，无疑成为区块链技术与地方治理整合模式不断探索的问题。从制度逻辑与具体实践上看，我国地方治理各级智能部门均在积极推行“区块链+政务服务”治理模式，均力图通过智能化与信息化的手段，精准响应政务服务主动供给，继而通过技术创新全面提升地方治理政务服务质量与水平。[1]

从概念上看，区块链技术本质上是基于多方共同维护的分布式数据库，其特点优势体现为任何需要点对点进行记录的场景，均可以应用区块链技术的信息全网公开、永久可追溯以及难以篡改等赋能特征加以记账。其主要类型包括公有链、私有链以及联盟链，三种区块链技术类型适应场景各有所长，所涉及的核心技术要素，主要包括：共识机制、智能合约、非对称加密以及分布式账本技术。[2]

其中，公有链是面向所有参与者公开的完全去中心化的结构，其基本特征在于以牺牲效率换取公平与信任。而私有链则是完全不公开的组织内部封闭网络，且由组织指定参与成员的读写权数与记账权，因而在效率上较为高效。而联盟链作为介于私有链与公有链之间的且具有部分去中心化的结构，其主要特点在于链上成员身份透明且总数有限，因而更为适应于政务服务场景。[3]

简言之，区块链政务服务的多维价值特征，与地方治理的行政目标高度契合，因而能够为地方治理体系进行赋能。然而需要认识到的，技术理性前行的力量既能为地方治理提供有效手段，但新技术介入造成社会风险也可能超越自身能力的边界。[4]因此，梳理区块链政务服务赋能地方治理的价值逻辑，并实践验证治理工具的驱动策略以及约束边界，均是新时期亟待深入研究的问题。

一、效用主义的价值威胁：区块链政务服务赋能地方治理的技术隐忧

借助技术层面的“工具革新”实现对社会治理困境的破除，正是区块链政务服务技术嵌入使得地方治理形成全新治理机制。然而需要明确，技术理性前行的力量既能为地方治理提供有效手段，但新技术介入造成社会风险也可能超越自身能力的边界。即是说，面对区块链技术赋能地方治理现代化的制度背景与场景因应，治理抉择往往陷入效用主义的价值威胁之中。[5]因此，梳理区块链政务服务赋能地方治理的技术隐忧，并实践验证治理工具的约束边界与驱动策略，均是新时期亟待深入研究的问题。

(一)矮化治理权威的权力失控风险

区块链政务服务赋能地方治理，本质上仍属于效用主义谋划。当然，结合区块链技术重新审视地方治理的效用原则并非老调重弹，而是与地方治理体系的网络化、数据化、智能化建设高度契合。与此同时，区块链技术赋能地方治理，是多元参与、有效管控以及相互信任的社会治理力量的美好体现。然而，在享受区块链技术加持下的治理福利时，也存在悄然受缚于其巨大力量的风险。也就是说，区块链政务服务在提升治理效率与降低治理成本的同时，也开辟着革命性技术附属的全新实践空间。而在此空间中确立的新秩序与新力量，正是“权力真空”诞生的温床。作为政府组织结构及其行政协作的信息技术基础设施，区块链技术的“去中心化”特征，使其容易削弱传统行政组织结构治理权威，甚至显现出近乎“无政府”的社会自恰状态，其中的权力失控风险不言而喻。[6]具体表现为，在区块链政务服务网络语境下，传统具有中心色彩的治理权威被“矮化”为众多治理主体，产生治理主体结构失衡以及治理空间样态失范等系列风险，使得治理主体之间的产生非对称性权力结构，继而造成地方治理行政价值虚置与偏离风险。

(二)陷入于追求畸形算力价值风险

区块链技术作为人类社会历史发展的阶段性产物，离不开特定的社会经济关系。因此，应该辩证认识区块链技术赋能地方治理的实用主义技术福利，既能看到其再解构传统“中心化”治理弊端层面的优势，又能看到其存在盲目追求畸形算力价值的风险。就是说，由于链上信息数据及其行政内容均能够被特定算法进行赋值，因而容易使得地方治理各级行政职能部门简单滑向功利计算，片面追求政务服务的效率性与经济性，忽视增益民众福祉的服务性与信任性建设，进而导致地方治理价值取向的弱化与消解。并且，区块链技术“谁创造谁享受”的价值分配原则，一旦地方治理陷入对算力价值的畸形追求之中，无疑会产生新的算力资本中心，继而宣告去中心化政务服务模式的破产。[7]因此，在区块链政务服务赋能地方治理具体实践中，需要警惕区块链算力资本的风险因素，并从政务服务的价值目标与服务关怀角度，重新审视地方治理的技术边界与规制空间，遏制算力资本引发的消极行为与负面影响，助推地方治理现代化建设与区块链技术深度融合的创新生态环境。

(三)技术差异演变为阶层固化风险

作为技术工具，区块链并不是完全开放的与无门槛的，因此，其在赋能治理主体时，也必然在治理主体之间塑造着非对称性权力结构。并且，区块链的技术优势，也使其内蕴着巨大的经济驱动力量。而其技术差异下的分配机制，也使其存在片面追求链上价值或资本价值，而忽视地方治理的现实公共利益目标。更为严重的是，当区块链技术成为价值获取的唯一方式时，社会群体或者治理主体的技术差异将演化为阶级差异并加速固化。其直接后果是，因技术差异形成技术壁垒，使得链上与链下的弱势群体难以有效获得资源与服务，继而导致公共利益共识无法实现以及获致正义的诉求无法保障等系列问题。为此，应当警惕区块链赋能地方治理的核心价值遮蔽，将目光投射到数字时代弱势群体的权利保障与平等发展的目标建设之中。简言之，应当辩证看待区块链政务服务赋能地方治理的优势与不足，明确区块链技术框架的信任机制，形成相对中心化的治理格局，以此消除因治理权威矮化、盲目追求治理算力价值、以及技术差异演化为阶层固化所造成的权力失控风险。

二、“去中心”与“多中心”：区块链政务服务赋能地方治理的价值范式

互联网技术发展冲破了传统信息传输的时空壁垒，使得信息交流的速度和水平得到空前提升。然而，海量数据交换带来的信息冗余、价值混乱、信任降低等问题，使得网络数据趋于贬值。[8]有鉴于此，如何解决数据冗余和虚假信息造成的信息贬值和信任危机问题，成为互联网发展转型的技术关键。而作为在非信任环境中构建信任服务的基础设施，区块链底层技术框架的普适性，使其在地方治理政务服务领域前景广泛。

(一)政务服务网络部分“去中心”

新技术与新方法的引入则有助于国家治理体系与治理能力的现代化，而区块链技术因其具有多维价值特征，因而对于地方治理政务服务治理效能提升与变革中被予以厚望。首先，“数据价值化”的特征有助于地方治理格局从“信息传递”向“价值传递”变化，形成资源高效精准配置。其中，区块链基于共识机制与信用背书技术逐步形成分布式可信网络，即是说区块链的信任机制具有多元信任与社会信任特征，因此超越了基于中心权威的传统信任机制的局限性。

针对地方治理以各级职能部门作为数据中心的权力结构，区块链技术赋能下的“去中心”，即是说，通过将上链数据向全网所有节点公开，并予以实时多点分布式储存，因而保证上链数据由各个节点同时见证、记录以及存储，继而使得各级职能部门不再是上链数据的控制中心。[9]并且，在特定政务服务需求下，各级职能部门节点数据可实现历史追溯与全过程核验，并能够在全网所有节点进行信息验证。也就是说，基于区块链技术赋能，上链政务服务数据将拥有实质话语权，从而打破了地方治理各级职能部门拥有绝对话语权的行政壁垒。

(二)构建“多中心”行政沟通结构

较之于传统“中心化结构”的政务服务行政模式，区块链技术赋能下构建地方治理“多中心”行政沟通结构，实质在于明确各级行政部门数据主体责任，即数据持有者或保有者的行政职能部门，对上链数据的真实性负有主体责任。与此同时，通过政务服务部门与相关行政部门共同制定智能合约，明确约定数据的读写权限共享机制，由此展开“多中心”沟通结构，并固定沟通结果，自动执行约定共识，继而从经济、时间与机会等多个层面降低地方治理各级行政部门沟通成本。

可以说，建立在稳定算法技术上的区块链信任机制，不是链上程序的运行结果，而是借助技术实现的信用创造。相较于传统地方治理串联式信息交流模式，区块链以并联式模式自动为信息的真值背书，因而能够有效减少因信息失真导致的地方治理决策失误，继而极大地保证了地方治理的安全性与精准性。同时，区块链技术变革了传统互联网简单信息传送模式，作为“价值传送”的智能网络，在地方治理的价值转移领域具有天然优势。即是说，借助区块链记录政务服务数据的来源与使用权转移信息，有效解决了各级职能部门数据交换中的信任难题，使得各级行政部门可以直接进行信息传递与沟通，继而实现地方治理行政流程的去中介化，为地方治理提供了宝贵的经验借鉴。

(三)形成相对“中心化”治理格局

鉴于地方治理政务服务自身的业务特点，使其行政部门需要具备相应的中心化色彩。如，较之于其他行政部门，政务服务行政部门需要调取多部门数据，并以此具体展开行政审批；再如，为了构建区块链平台，政务服务部门需要向相关职能部门提出上链数据范围及字段需求。另外，具有部分去中心化结构的联盟链更适于政务服务的平台场景，并且，其在将排序节点部署在政务服务部门过程中，也赋予了地方治理政务服务职能部门数据管理权限。简言之，区块链技术赋能地方治理，极大推动了政务服务行政权力结构透明化，因而能够自行监督链上任何赋权行政部门的权力使用。

而在更深层次上，基于区块链的技术赋能，使得地方治理各级职能部门政务服务行政权力结构发生变革。即职能部门不再作为组织结构层面的行政机构，而是作为特定数据“容器”而成为权力中心。换言之，大数据时代背景下，数据变成地方治理各级职能部门行政权力的主要来源，并在电子政务服务产生的海量数据信息下，使其作为数据权力中心的地位进一步得到明确与强化，其直接后果则是催生中心化“数据孤岛”权力结构。[10]而基于区块链技术赋能，则从政务服务网络部分“去中心”、构建“多中心”行政沟通结构、形成相对“中心化”治理格局三个层面，明确地方治理政务服务价值逻辑，推动地方治理各级职能部门行政权力重构，避免数据权力格局的重复建设，破除数据割据造成的行政壁垒。

三、信息时代的政府再造：区块链政务服务赋能地方治理的实践路径

区块链作为较为前沿的信息通信技术，为政务服务领域革新带来前所未有的机遇与挑战，并且区块链技术引起的行政体制改革被贯之为第四次工业革命的先锋领域。集中表现为组织权力结构去中心化、行政治理流程去中介化、行政审批流程去人工化、行政部门合作关系多元化。[11]与此同时，区块链政务服务的多维价值特征，与地方治理的行政目标高度契合，因而能够为地方治理体系进行赋能。具体层面，在政务服务体系中创新结合区块链防篡改、可追溯、去中心等技术优势，使得地方治理职能部门数据调取实时准确、数据权责边界清晰、数据记录防止篡改、政务服务便捷智能以及数据共享稳定安全，继而保证地方治理政务服务实践路径的精准透明。

(一)结合“分布式账本”记录政务事项信息

区块链政务服务赋能地方治理，首先通过积极转变各级政府的行政角色与行政职能，完成地方治理组织权力结构的去中心化或扁平化。具体表现为通过区块链的分布式储存技术，即交易数据分布在各个节点，并进行多点同时储存，转变传统地方治理组织部门单一中心结构，实现组织权力结构的多中心化，继而在某种程度上实现地方治理政务服务的“去中心”。

由于区块链上的每个节点均是分布式账本的中心，因而链结构中的每个节点平均存储所有记录。其主要功能或技术优势在于记录链上活动的参与主体、发生时间、具体内容以及交互方式。[12]其赋能地方治理政务事项的具体操作如下：首先需要将各级职能部门的事项信息上传至区块链，以供政务事项办理实时调取；然后将上链信息向全网所有节点公布并同时储存，根据生成匹配结果展开审批行为；最后还需要将政务事项信息记录在办理链上，以便后期追踪事项信息的调取路径、匹配结果以及审批情况。

简言之，区块链分布式账本的技术特点在于，其链式结构上的每个节点均同等贮存全部记录，链上的每个节点均是分布式账本的中心，因而使得区块链上的数据难以被恶意篡改。与此同时，区块链分布式账本涉及到的梅克尔树技术，作为二叉树状数据结构，直接关联着区块体上下层数据之间的对应关系，就是说，当链上数据存在风险隐患时，会直接导致区块体上下层生成的哈希值不匹配，继而能够有效避免链上数据被删除或被篡改。

(二)采用“共识机制”规范政务的上链数据

作为区块链全网节点对记账权的共识，其共识机制的主要作用在于将新的区块添加到区块链之中。基于联盟链赋能的地方治理，可以指定政务服务行政部门负责记账，其记账权力在于将政务信息记录在节点网络上，因此也就具有写入其他职能部门数据信息的权力，并且可以通过特定政务事项办理进行各级职能部门数据的调取与使用。但这并不意味着拥有记账权就能随意进行数据写入，其还需要对上链数据进行排序，以及指定背书节点进行数据核验，确保上链请求来自合法节点。

对于传统地方治理政务服务而言，其行政流程需要介入第三方完成相关文件材料的提交。而区块链政务服务，则为地方治理提供认证与共识技术支持，继而省去中介的背书与认证环节，使得各级行政部门可以直接进行信息传递与沟通，继而实现地方治理行政流程的去中介化。如，区块链政务服务下的数据追踪能够实现历史数据的纵向核验，以及其电子身份共享技术则能够有效减去物化身份证明的步骤，继而极大促进行政效率。

对于传统地方治理政务服务而言，各级职能部门之间的数据共享主要采取数据汇集模式，此种实现模式具有较大的安全隐患。即数据在各级职能部门物理流转过程中，不能进行及时有效的数据跟踪，且难以确定数据的保管方式与使用途径。与此同时，基于数据权责边界的考虑，数据共享的过程中占据主责的智能部门通常意愿较低。[13]以上种种，均是造成传统政务服务“数据壁垒”与“信息孤岛”的主要因由。而在区块链政务服务技术赋能地方治理场景下，则在本部门数据由各职能部门自行管理的基础上，借助区块链分布式账本技术，保证了各级职能部门数据流向的全程可追溯，明晰了数据共享与使用的权责问题，同时又避免了主责部门数据不愿共享的问题。

(三)根据“智能合约”确定政务的共享规则

作为部署在区块链上的自行执行的代码约束规则，智能合约的内容由参与方共同约定，因而能够保证地方治理各职能部门数据共享。其作用机制具体表现为，当地方治理政务事项办理只需特定信息，而无须获得全量数据时，根据区块链智能合约技术，则能明确调取与分享政务事项办理的具体数据字段，并结合这些数据字段生成匹配结果。此外，地方治理智能合约既可以由政务服务部门编写，并由其他职能部门审核确认，也可以由二者共同编写与审核。与此同时，审核确认后对双方具有共同的约束力。

此外，区块链政务服务赋能地方治理的实践路径，还体现为保证行政审批流程去人工化。即通过区块链防篡改技术特性，自动核验地方治理职能部门各项要件信息，继而在行政办事后台有效减少人工核查环节，既充分提升了行政速率，又使得地方治理政务服务的行政成本变得较低。

而在传统地方治理政务服务模式中，其数据共享主要由各职能部门定期批量推送完成，因而无法保证数据获取的实时性，并集中表现为数据推送间隔过程导致数据滞后或失准问题。如在具体地方治理中，当事项要件信息发生变更，未能及时推动至政务服务部门，则可能导致审批结果信息陈旧，从而为后续政务服务带来影响或阻碍。[14]而在基于区块链政务服务赋能下，则保证了地方治理各职能部门数据共享的实时性，因而能够有效避免批量推送的数据陈旧问题。

(四)应用“非对称加密”明确政务信息权限

对于传统地方治理政务服务应用场景而言，主要通过串行或并行的模式完成各级行政职能部门之间的沟通协作。而基于区块链技术的政务服务，则可以借助信任机制，实现地方治理各级行政部门之间的多元化聚合。即通过将物理分散的各个职能部门统一协作起来，转变传统地方治理以部门为中心的合作关系，并延展为去中心化的沟通协作关系。

对于对称性加密而言，如果在实际的数据传输过程中，出现公钥被盗问题，则直接等同于数据被盗。而区块链的非对称加密技术，则借助公钥与私钥共同完成数据解密。并且作为部署在区块链上的自行执行的代码约束规则，智能合约的内容由参与方共同约定，因而能够保证地方治理各职能部门数据共享。

概而言之，区块链中的非对称加密技术对于解决传统数据存储过程中的数据泄露和盗用隐患尤为关键。应用非对称加密技术赋能地方治理政务事项办理，需要保证政务服务部门与相关行政部门均配置公钥与私钥，即通过职能部门的公钥对本部门数据进行加密，而政务服务部门可以直接使用自身的私钥进行数据调用，因而极大提升了数据共享的稳定性与安全性。[15]

四、技术赋能的场景因应：区块链政务服务赋能地方治理的工具反思

(一)挖掘开发数据决策辅助功能

区块链技术作为赋能地方治理的工具手段，在具体的政务服务中有其特定的应用场景。考虑到区块链的技术特点和优势，更适合地方治理政务服务的事项办理流程。尽管技术赋能的“数据共享”，能够通过快速匹配提升行政效率。然而，政务服务数据汇集所形成的大数据中心，其最主要决策辅助优势并未充分应用到地方治理当中。为此，各级职能部门应当定期批量汇入数据，挖掘并开发数据决策辅助功能，实现技术工具与治理目标的精准匹配。

(二)平衡数据轻重体量悖论问题

较之于地方治理实际数据体量，单一区块只存储实际数据的哈希值，因而具有“轻体量”特征。但是，鉴于地方治理政务事项信息的快速交互，加之区块链数据只增不减的特点，短时间内，使得地方治理政务链大量积累区块，从而导致数据存储成本大幅度提升。与此同时，当前我国区块链政务服务赋能地方治理尚处于起步阶段，尽管利用云存储能够暂时提升政务数据存储效率，但是随着地方治理区块链应用场景的不断拓展，未来数据存储问题依旧不容小觑。因此，区块链技术赋能地方治理，需要注重考虑数据轻重体量悖论的平衡问题。

(三)探索地方治理跨链集成服务

基于区块链技术赋能的不断进步优化，以及地方治理政务服务的不断推向深入，部分地方治理已然开始探索集成政务服务体系，继而实现地方政务事项办理一体化治理目标。然而，当前各地对于集成政务服务的建设与实践，还停留于前台用户体验集成层面，而后台服务依旧处于分流办理状态。此外，结合区块链技术的集成理念，未来还可以探索地方治理跨链集成服务，即将政务服务与医疗、金融以及商业等社会服务相结合，实现不同服务体系的数据互联共通，以此构建更为全面的一体化服务体系。简言之，区块链技术赋能下彻底实现地方治理集成政务服务依然任重道远。