葡萄牙“黄金签证”移民政策的历史演进与经验借鉴

王 豪，杨 茁

(澳门城市大学 葡语国家研究院，澳门 999078)

葡萄牙是目前欧洲少数依然推行“黄金签证”投资移民政策的国家之一，巨大的经济利益让葡萄牙政府已坚持实施了九年。2012年8月，葡萄牙政府在本国主权债务危机期间推出“黄金签证”，以居留权吸引非欧盟地区投资人资金进入主权债券、房地产等行业以加快经济复苏，增加政府收入以缓和债务危机。国外学者对于欧盟国家意图吸引包括中国人在内携带资本的全球申请者，而投资居留项目的具体内容普遍存在趋同性已有共识[1]。利用居留权换取资本似乎成为该地区促进经济发展常态化手段[2]，以“黄金签证”为代表的新自由主义政策吸引中国移民大量涌入葡萄牙会让社会处于更加不平衡的状态令人关注[3]，但最新观点认为,目前的全球各国组成的签证边界结构所造成的纸监狱才是正在维持和扩大全球流动性及福利方面的不平等的主要因素[4]。

国内学者更关注移民作为桥梁作用对原籍国和迁入国的双向影响，例如构建模型研究国际移民影响移民来源国直接投资的微观机制，有序地移民有助于提高国际交易效率，降低直接投资活动中的交易成本，从而促进移民来源国外向型直接投资的发展[5]。或者警示我国富人移民潮已成为不可忽视的社会现象，在分析其本质和富人转移资产渠道以及测算富人转移资产规模的基础上，应从监管机制、征税体制等多角度应对该现象带来的不利影响[6]。总之，国内外学者在投资移民方面的研究成果依然较少，主要侧重于普通移民方式的研究或移民起因及影响的探讨。本文在借鉴上述研究成果基础上，通过研究葡萄牙“黄金签证”投资移民政策，从历史因素角度探讨投资移民政策的演变与发展，并分析“黄金签证”移民政策的利弊和未来发展趋势，为我国未来吸引投资移民提供借鉴。

一、葡萄牙移民政策历史背景

葡萄牙对移民的管理最早可以追溯到16世纪葡萄牙王室为了吸引葡萄牙移民到殖民地发展，王室赐予移民土地帮助他们建立大庄园“普拉佐”(Prats)定居，授权给商人贩卖殖民地货物的权利，鼓励教士去殖民地传教。在长达约600年的殖民统治中，葡萄牙对于移民的管理规则逐渐建立起来，政府部门中有殖民地部(后升级为“海外省部”)、移民委员会这样专门的管理机构，在部分法律法规中对于殖民地移民社会活动进行规定[7]，经济上大肆掠夺殖民地财产，文化上实施葡萄牙文化的教育[8]。直至1959年葡萄牙才首次基于属地主义原则而设置《国籍法》[9]和1960年《葡萄牙国籍法实施条例》[10]对移民实施系统的法律管理。

1974年“康乃馨革命”后的去殖民化时期，葡萄牙新政府宣布放弃所有殖民地后不再承认来自殖民地的居民拥有葡萄牙国籍，并分别与各前殖民地独立新政府签订了《移民总协定》。许多居住在葡萄牙的原殖民地居民突然失去国籍成为非法移民，同时居住在殖民地的葡裔居民选择返回葡萄牙出现回流的移民浪潮。为了合法进入葡萄牙许多无葡萄牙国籍的移民选择了短期签证，但签证过期后就不再离开，他们并没有拥有合法居留签证。所以，非法移民数量的无序增长让葡萄牙转变开始以血统主义为原则制订了1975年《葡萄牙国籍法》[11]和1980年《庇护及难民法》[12]。1995年葡萄牙劳动力市场的短缺让政府推出了较为开放的移民政策，葡萄牙涌入了大批劳务移民，其中也包括大量非法移民，故1996年葡萄牙政府通过非法移民的非常规正当化程序实施了移民合法化计划[13]，这是出于归化以及合法化过去殖民地移民及其后代的非法移民身份问题考虑，这个原则同时也贯彻到了1974年后每部移民法律中。

1981年版《葡萄牙国籍法》[14]和1982年版《葡萄牙国籍法实施条例》[15]的出台奠定了现代葡萄牙移民规范管理体系建设的基础。为了适应现实国情的需要，至2021年已有九部1981年国籍法修订法案和两部配套更新实施的国籍法实施条例。1994年《国籍法第一修订案》[16]规定葡语系国家或其他国家的公民持有有效居留证可以居住至少6年或10年入籍，从此葡萄牙移民法律都以此规范区分申请者的原籍国类型。2001年的《登记册和公证员薪酬条例》[17]和2003年的《登记册和公证员管理条例》[18]中关于国籍内容共同构成《国籍法第二修订案》，它们规范了国籍的登记程序。2004年《国籍法第三修订案》对于双重国籍予以细化规定，葡萄牙鼓励并承认双重国籍。2006年《国籍法第四修订案》批准对在葡萄牙境内出生的未成年人、外国人的子女附条件授予国籍。2013年《国籍法第五修订案》准许向葡萄牙塞帕德犹太人后裔授予国籍。2015年分别发布《国籍法第六修订案》和《国籍法第七修订案》，《国籍法第六修订案》[19]中加入对涉及恐怖主义人员的入籍限制，国家安全已成为入籍考虑的重要因素之一。《国籍法第七修订案》[20]将遗嘱入籍中原葡萄牙国籍扩大到在国外出生的葡萄牙人的孙子孙女，继续扩大归化入籍人群种类。2018年《国籍法第八修订案》[21]将原国籍和入籍范围扩大到曾经在葡萄牙出生的人。2020年《国籍法第九修订案》[22]持续扩大入籍人群种类，同意向曾在葡萄牙出生地或居住地相关人群子女授予国籍。2006年《葡萄牙国籍法实施条例法》[23]以及后续五部相关《葡萄牙国籍法实施条例修正案》的颁布，承认了包括有工作契约或劳动关系证明即为合法入境，同时还规定了若申请居留者为人口贩卖被害人，可以对其进行协助等；并赋予持有居留签证的移民拥有家庭团聚的权利，包括移民的配偶、未成年子女、领养的子女、已成年但仍需抚养的子女等身份，逐渐将移民家族成员团聚列为优先要务，更是在移民法律的细则修订上逐渐体现人道主义。

除此之外，葡萄牙还设置《外国人出入境居留制度》用于解决非法逗留问题。1993年《外国人出入境居留制度》[24]发布三种居留证并沿用至今，第一种是有效期自签发之日起1年签证可以续签；第二种是发给连续5年在该国居住的外国人的有效期为5年并可续期的居留证；第三种是在本国连续20年居住的外国人可以发永久居留签证。1998年的《外国人出入境居留制度》[25]，将外国人20年可获得永久居留签证的内容进行了修改减少至10年，并且家庭团聚权成为获得签证理由条款也在这次修改中被首次提到，人文关怀理念开始逐渐受到重视。1999年的《外国人出入境居留制度第一修正案》[26]和2001年《外国人出入境居留制度第二修正案》[27]引入了1994年《国籍法第一修订案》的入籍条款形成永久居留条款，但它们的区别是前者要求申请者以葡语系国家或其他国家公民的身份以葡语系国家或其他国家公民的身份在葡萄牙境内合法居住至少6年或10年，后者可以将两个身份的居住时间合并计算。2000年《外国人出入境居留制度补充规定》[28]对发放签证、延长居留权、家庭团聚权、发放和续签居留证程序进行了更详细的补充。2003年《国籍法第三修订案》[29]中规定持有永久居留证的公民的家庭成员可以获得有效期为2年的居留证，申请者永久居留签则改为葡语系国家公民必须居住5年及以上，其他国家公民则需要8年。移民政策对于移民身份的要求趋于宽松和个性化，但依然重视居留时间和语言，以便新移民对社会更加具有融入性，在总结上述法令的基础上2007年发布《外国人出入境居留法》[30]与后续八部修正案共同确立了外国人在葡出入境居留制度的完善。2012年《外国人出入境居留法第一修正案》[31]，又名“黄金居留签证法案”正式发布，它开启了葡萄牙移民历史新的一页。

二、葡萄牙“黄金签证”的欧洲背景

欧洲各国“黄金签证”投资移民项目始于2008年全球金融危机爆发和欧洲主权债务危机后的经济刺激措施，为了吸引外部资金投资欧洲各国政府陆续出台了类似的“黄金居留许可”。塞浦路斯首先在2009年5月颁布了《给予在塞浦路斯购置自住物业的非欧盟国公民申请移民许可》，葡萄牙、西班牙与希腊等国紧随其后。2012年8月，葡萄牙政府推出“黄金居留签证”，非欧盟国家公民在葡萄牙获得居留权的要求是购置50万欧元以上的地产，第一年要求至少居住7天，之后每年至少居住14天，5年后即可申请永居，再考取葡萄牙语A2语言等级即可申请入籍。

国际移民总量截至2019年已达2.72亿人口，占世界总人口的3.5%。相比2000年全球移民人口的1.5亿已经增长了1.22亿，即全球每30人中有1位国际移民，2019年，欧洲和亚洲分别接纳了8200万和8400万国际移民，共占据了全球国际移民总数的61%[32]。知名财富管理公司发布的调查[33]显示，截至2020年全球超高净值人群(Ultra-high-net-worth individual，缩写为UHNWI,净资产超过3000万美元)已有约52万人，高净值人群(High-net-worth individual，缩写为HNWI, 净资产超过100万美元)已有约5000万人。因受到疫情影响，其中24%的UHNWI在2021年计划持有第二本护照，上升比例超过50%，所以投资移民项目始终存在巨大的市场空间。庞大的人口移动同时带动了巨大的资金流动，NGO组织的报告[34]显示在2009—2018的十年中，欧盟国家投资移民项目已同意约6000多份永久居民申请，批准约10多万份居留许可，向欧盟国家贡献了约250亿欧元的外国直接投资，这些移民项目成为了欧盟成员国政府获取暴利的无成本商业项目，其中西班牙、塞浦路斯、葡萄牙和英国是获利最丰厚的几个国家，平均每年分别获得9.76亿欧元、9.14亿欧元、6.7亿欧元和4.98亿欧元的收入。“黄金签证”因其附带的巨大经济利益在金融危机结束后而受到欧洲各国继续推崇乃至推广，欧盟28个成员国中已有20个曾宣布类似政策。

三、国内经济社会矛盾与葡萄牙“黄金签证”的出台

葡萄牙是欧盟人口老龄化最严重的国家之一，虽然葡萄牙持续放宽国籍授予和扩大归化人群种类，但效果甚微。自20世纪60年代以来老龄化比例不断攀升，2020年65岁及以上老人已占葡总人口约22.1%[35]，并且老龄化趋势丝毫没有减缓的迹象。老龄化的加剧也引发了相应的连锁反映，例如葡萄牙生育率低，适龄劳动人口短缺导致长期需要引入外国劳动工人补充[36]；医疗费用开支居高不下，2020年已达到GDP的9.6%[37]。老龄化问题是葡萄牙亟需解决的社会问题。

2011年葡萄牙政府主权债务危机导致的经济社会矛盾的加深是“黄金签证”出台的催化剂。1986年葡萄牙得益于加入欧盟后的优惠政策经济快速发展，但依然主要以第三产业服务业为主。葡萄牙第一产业增加值的比重下从20世纪80年代的20%迅速下降到2007年的2%，此后一直在2%的上下浮动，第一产业在葡萄牙经济发展中贡献占比较小。第二产业增加值占GDP的比重同时从20世纪80年代的30%下降到2013年的18%。而葡萄牙的第三产业增加值占GDP的比例一直在50%以上，始终处于绝对领先地位，葡萄牙第三产业2011年增加值的比重已经高达78%,较80年代上升了28个百分点,其所占比重已远超其他两个产业的总和。第三产业是葡萄牙的经济支柱，旅游业则是第三产业的核心。2010年葡萄牙旅游业总产值达到葡萄牙GDP的10%左右 ,旅游业收入达到76亿欧元再创历史新高,从业人员占葡萄牙就业人口的10%，但是来葡萄牙的游客主要集中于欧洲，这触发葡萄牙对欧盟的依赖度进一步加深。2011年欧债危机的蔓延令经济持续低迷,游客的大幅减少令葡萄牙的旅游产业也因此遭受重创,外汇收入减少导致政府贸易赤字急剧增加,最终酿成了主权债务危机的爆发[38]。

开放“黄金签证”可以为葡萄牙提升人口数量，扩大投资就业，增加政府收入，减缓社会人口结构老龄化，这既是缓解老龄化现象最便捷的途径，也是葡政府在当时情境下有效的自我救赎手段。但是欧盟对于“黄金签证”政策有着许多不同的声音。2019年1月23日欧盟发布了关于成员国投资移民计划的报告[39]，警告了投资移民项目可能引发的经济和社会安全风险，欧盟督促成员国逐步收紧乃至取消这一计划。特别是“黄金签证”计划初期对申请者身份验证并不严格，甚至外国人免交无犯罪证明，而欧洲内部居民可以自由流动，获得一个国家的护照等于拿到了打开了欧洲大门的钥匙。路透社2018年10月调查发现柬埔寨首相洪森(Samdech Hun Sen)的8名亲属和助手在塞浦路斯获得了国籍。而涉嫌挪用马来西亚1MDB(1 Malaysia Development Berhad)国家投资基金巨额资金指控的刘特佐在得到了塞浦路斯东正教大主教的支持后也凭借“黄金签证”计划被授予塞浦路斯国籍和护照。由此可见，“黄金签证”的政策设置不完善会被一些他国违法人员钻了法律漏洞，也为签证发出国的社会稳定带来了巨大社会安全隐患。

四、“黄金签证”效果与反思

(一)“黄金签证”的实施效果

进入了全球化的移民时代后，即使经济或者人口结构的变动能够有效解释一个国家的移民现象，但移民的经济能力、教育程度等内容也是影响迁入国是否欢迎外来移民的衡量条件。葡萄牙作为新兴的移民国家，“黄金签证”政策显然为它带来了不少好处，用政策指导资金反哺社会发展。

在经济层面，投资移民的申请者对劳动再分配有着积极作用，因为目前的“黄金签证”要求会为葡萄牙政府带来大量企业和税收，足以支撑葡萄牙的一些社会公共服务项目的维护，这也成为了葡萄牙政府的重要收入来源之一。其次对于申请人购买房产的规定激活了葡萄牙的房地产行业，也带动了相关产业链的迅速突破。根据葡萄牙移民局SEF(ServiÇo de Estrangeiros e Fronteiras)[40]统计的数据，自2012年10月 “黄金签证”项目启动以来至2021年6月，移民局已累计为全球9834位主申请人获批葡萄牙黄金签证，共吸纳了58.7亿欧元投资，其中房产投资仍是葡萄牙“黄金签证”历年来的主流投资方式，共有9230组投资家庭通过房产获批，53.1亿欧元资金被直接投资于房地产市场，房产投资约占总投资90.4%的比重，成为了吸引投资的重要渠道，同时也利用投资资金对一些老旧房产进行了翻新维护，并在特定地区限制购买以达到区域均衡发展的目的。

在政治层面，对于“黄金签证”政策的持续性和认可，葡萄牙政府官员和非政府组织机构表现出空前统一的大力支持。尽管有些官员支持是因为这项政策有利可图，但作为国家机关的重要组成部分，其也起到了一定的政策推动作用，与此同时，葡萄牙的一些非政府组织机构也支持“黄金签证”，寄希望能够透过政策改善国家经济状况度过债务危机，增加居民收入。在全球化时代实现文化交流融合，国家机关与公民社会的互动对跨国移民的政策有着相当重要的影响，有较高程度自主性的国家机关可以更容易提高其职能性程度，公民社会则强调各种非政府行为，依靠自发力量去影响政府决策，也成为了“黄金签证”政策出台的重要推动力量。

在文化层面,“黄金签证”投资项目还可以选择为葡萄牙的科学文化事业注入新的资金。除此之外，移民通过自己的跨国身份，为葡萄牙带来了多样文化，全球化的时代没有一个国家是独立的个体，文化融合也成为了一种新的内涵，移民所带来的文化能够透过软实力的方式拉近葡萄牙与移民原籍国进一步发展的距离，寻求政治、经济贸易合作等新的发展。

(二)对“黄金签证”移民政策的反思

葡萄牙移民局SEF的统计数据显示，截至2020年12月约66万外国人选择在葡萄牙定居，但新移民的急剧迁入也存在许多问题。

首先，“黄金签证”对于移民入籍后的社会融合并没有实际的安排，新移民通常会选择购买房地产来入籍，2020年与2019年相比葡萄牙住宅售价增长8.4%，增长率基本与2019年持平。虽然拯救了房地产市场，但原居民对因此导致的房地产价格飞升、生活配套设施不健全(比如学校名额的紧张、医疗设施紧缺)、物价上涨颇有抱怨，同时原居民认为新移民占据了本来应该属于他们的工作岗位，增加了他们的工作竞争压力，容易产生抵触排外心理并和新移民产生了间接冲突。投资移民项目关于申请人的语言水平和居留时长通常要求很低甚至没有，这就导致了语言文化的沟通障碍，让新移民的社交范围局限于新移民群体，短暂的居留时长更无法融入新的迁居国生活环境，很难产生身份认同感，这导致部分新移民在拿到新的国籍和身份后回到母国或者其他欧盟国家继续生活，无法产生持续的经济效益。

其次，“黄金签证”的初衷作为帮助葡萄牙走出主权债务危机的手段之一，但也沦为了部分人贪污、洗钱、谋取私利的渠道，前葡萄牙内政部长米格尔·马塞多(Miguel Macedo)就被卷入了“黄金签证”的腐败丑闻，这个计划也受到了部分议员诟病，认为这是一种分期付款购买葡萄牙国籍的行为，政府在张开怀抱拥抱移民的同时，也闭上了监督的双眼，不仅可能使得国家内政管理变得混乱，还可能让一些在原国家有犯罪记录的人浑水摸鱼到葡萄牙寻求庇护，从而扰乱国际秩序，这些都昭示着“黄金签证”计划可能存在着巨大的政治风险。葡萄牙总统马塞洛(Marcelo)还曾对移民问题进行解释，否认了传闻中的葡萄牙不需要移民，并表示移民是促进葡萄牙社会发展过程中必不可缺的。政府对于“黄金签证”资金依赖度逐渐加深让各级官员都为它背书，但它并不能从根本上解决人口老龄化等问题，政府仍需对症下药发布对人口增长有激励效果的政策，国籍法的修改总趋势是对申请人的要求不断提高，这有利于降低安全风险。

与投资移民项目有关的法律纠纷问题已不足为奇，因为多数申请人因各种自身原因无法直接前往移民国处理或对业务的不熟悉，往往委托给当地移民中介处理，而申请人和移民中介之间合同代理问题涉及的诉讼成本让许多申请人望而却步，一旦出了问题只能自认倒霉。另一方面政府与申请人之间的问题也屡见报端，例如葡萄牙法律规定拥有税号、工作合同并在社会保障部门登记的外国人，可以通过互联网向移民局申请居留证意向书。SEF会在申请者得到批准后发送一张票据并安排工作人员访谈。但随着新冠疫情持续影响，许多办事处的关闭引发的延误的情况愈发严重，预约机会的限制甚至让部分移民铤而走险利用非法手段冒险，而合法收到票据的移民只能等待也无法及时安排会面。

新冠疫情下的葡萄牙更是暴露了粉饰下的真容。葡萄牙医疗卫生系统在“疫情考试”中多次濒临崩溃。葡萄牙政府不得不向其他欧盟成员国请求援助，德国、法国、卢森堡等都向葡萄牙派遣了医疗队，奥地利、西班牙还接治了葡萄牙的重症患者。这次疫情也揭开了葡萄牙医疗系统脆弱的面纱，并不是移民中介们吹嘘的葡萄牙拥有“世界发达的医疗系统”，事实上的葡萄牙医疗体系早已因为老年化的加剧而不堪重负。所以，葡萄牙政府需要对医疗系统进行结构性改革，加强家庭保健中心、扩建公立医院、实施医疗设备采购升级、健全医疗人才培养等基础性医疗保健体系的建设，完善国家医疗服务体系，以便在欧洲新冠疫情暂不稳定的情况下，增加签证申请者的安全感，提升“黄金签证”的“含金量”和吸引力。

葡萄牙“黄金签证”的申请者数量虽然有缓慢增加，但依然远低于其他国家同类投资移民项目，葡萄牙政府应创新投资项目类型，不仅引进“高财富”人群带来资金和工作机会，也可以尝试以技术价值评估引进“高智慧”的人才，例如有针对性地引进科技、医疗、法律、建筑业等专业性人才，利用人才的技术优势打造智慧聚集的集群作用，升级产业链，从而吸引更多的世界优秀人才落户葡萄牙创新创业，改善葡萄牙因市场规模较小，科技水平在欧洲整体处于落后的局面。

(三)葡萄牙“黄金签证”移民政策对我国的借鉴意义

“黄金签证”的政策出台与实施对于葡萄牙的移民政策来说也是一次新的尝试，甚至可以说是推动了葡萄牙《国籍法》的进一步完善，让其能够与时俱进，融入全球化的潮流，也加速了政策更新进程。目前已有84万[41]外籍居民居住在中国，比2010年59万[42]人增长了42%，中国国际开放性和包容性显著提升。面对激烈的全球人才竞争环境，新时代的中国只有创新移民管理制度，灵活运用移民管理模式才会吸引越来越多的国际友人选择在中国长期居留，这是对我国移民政策制定和管理提出的新挑战。所以借鉴“黄金签证”的经验教训对我国移民法律法规体系建设有重大参考及借鉴意义。