线上线下融合的城市社会危机适应性治理研究——基于“政府灵捷性-社会凝聚力-公共合作”的分析框架

文 侯宝柱 延安大学政法与公共管理学院讲师

一、问题的引出

城市现实社会危机与网络空间交织后，已有的危机得到了指数级的放大和蔓延，这既给政府应急处置带来更多复杂性、不确定性和风险性，也给危机当事人带来更大的负面影响或伤害。信息技术生态环境下的互联互通性，公众在不受时空制约的条件下通过网络以发帖、建议、关注、转发、评论、投诉、跟帖、点赞、协商、举报和转载等多种方式参政议政成为常态。[1]尤其是由城市社会冲突或突发事件引发的网络群体性事件，城市政府如何有效应对成为学术界和实务界面临的棘手问题，迫切需要加强理论与实践的对话，进而构建合理的融合“网络-城市”的治理新秩序。

例如，2018年10月28日，重庆一名乘客与驾驶员发生激烈冲突导致城市公交车失控坠江事件，引发公众对“旁观者不出手制止”“事不关己围观”的“隐忍”和“冷漠”及其诱发的人们对公共秩序无序化带来惨痛教训的深思。尤其是当人们意识到“没有幸存者，我们都在那辆车上”时，一方面唤醒了公众的公共意识或集体意识，激发了以公共价值和公共责任为核心的公共合作和社会凝聚力，产生了向善向上的集体行动；另一方面，这也表明了社会凝聚的缺乏性和非完善性，以及政府灵捷性的局限性和被动性。当政府通过新闻发布会或网络公众号等及时发布事故调查、事故原因分析和事故救援等信息回应公众关切，也激发了公众对政府的信赖。

适应性治理既是城市政府能够在高度复杂和非确定性条件下快速响应新技术变化和公众多样化诉求的有效方式，[2]也是政府应对各种危机事件的主要方式之一。一方面，灵捷政府[3]（agile government）与适应性治理、危机快速处置[4]和政府高效回应社会关切[5]等天然适配。另一方面，信息网络的“自我赋权”（self-empowerment）特性，[6]显现或隐匿着自发无意识无组织或有目的有组织的虚拟合作行为。即使是网络围观，公众这种“只看不回”的方式“凝视”权力且制约了行政权力的不作为，使得“无组织的组织”形成了聚合，产生了合作的力量，影响着政府行政，也带来了社会反响。[7]尤其是在现实危机事件和网络空间危机情绪的双重触发下，公众对事件的认知及其行为极易受到影响，甚至扭曲。因此，政府如何有效引导公众认知、增强公众凝聚力、营造牢固的群众基础、激发公众“主人翁”的公共合作行为才是城市危机适应性治理的重中之重。[8]

然而，目前既融合现实与网络空间，又集政府高效回应和公众凝聚力二维对城市社会危机适应性治理的研究较少。本研究拟引入产生于生态学、制度科学和政策科学的适应性治理[9]（adaption governance）理论，试图揭开杂糅网络与现实的城市社会危机治理逻辑。综上，本文拟以融合线上线下的城市适应性治理为主题，采用单案例研究法，聚焦政府灵捷性、社会凝聚力和公共合作等核心问题，深入探究政府灵捷性、社会凝聚力对公共合作的作用机制。

二、线上线下城市社会危机适应性治理：一个分析框架

显然，政府和社会是构成城市适应性治理的两个重要主体，公共合作或集体主义是治理的基本归宿。城市社会危机的有效治理，离不开政府与社会的有效互动。一方面，工业化、信息化、城市化快速发展的同时，也带来了新的更复杂、更系统性的社会风险，这些隐匿的危机对政府治理提出了更多的新的挑战；另一方面，公众的个性化和多样化诉求对政府治理提出了更高的要求，同时公众的主动参与也迫使政府在危机治理方面进行更深层次的改革和创新。因此，如何发挥政府主导和公众参与两个能动性，构建一个政府与社会合作共生的危机治理体系成为学者们关注的重要议题。

（一）政府灵捷性：公共合作的前提

政府灵捷性概念及相关理论起源于企业组织管理理论。[10]灵捷性在民营部门已得到了广泛应用和长足发展，目前在公共部门治理理论和实践中也引起了重视。[11]柔性和适应性是企业组织灵捷性的重要构成要素。[12]政府灵捷性是一个多维变量，包含反应速度和由回应引起的变化。[10]概言之，政府灵捷性不仅仅强调其调整自身以适应复杂多变的外部环境的能力与速度，还强调政府内部结构的应变能力与多功能性。同时，灵捷政府是适应性治理与政府回应社会关切的重要产物，由此灵捷型电子政府建设成为政府适应性治理的重要方式。[2]基于此，灵捷型信息技术设备模块化采购、灵捷型数字政务软件开发、灵捷型政务领导能力塑造与政府文化变革和集成式政府创新管理方式均成为学者们探索的热点话题。[2]不难发现，这些研究均从政府回应速度和回应能力维度来改进公共合作效能。

由上文知，政府灵捷性主要由回应速度和回应能力构成。一般而言，回应速度与网络舆情发展密切相关。快速回应会引导舆情良性发展，否则会导致舆情进一步恶化。[13]回应速度可以由事件发生到政府首次回应公众之间的时间间隔、事件发生到政府解决之间的回应次数以及平均每次回应的时间间隔等指标来衡量。[14]回应能力包括信息收集与预判能力、组织协调能力和沟通能力等。[15]

已有研究主要从政府绩效和集体行动视角来探索政府灵捷与公共合作之间的关系。公共参与、合作生产等是政府绩效和公共价值理论共有的核心概念。一是从政府绩效视角看，学者们提出了政府适应性模型（adaptive model），并对地方政府部门之间合作供给公共服务进行了实验研究。[16]显然，政府灵捷回应是公民参政议政有效性的重要评价指标之一。基于公共价值视角的绩效研究，网络空间的政民互动过程蕴含着大量体现公共合作价值和利他主义的信息。[17]二是从集体行动视角看，有学者通过公共物品博弈，发现积极主动的互动能够促进公共合作。[18]无疑，高效的政社互动与政府灵捷密切相关。

此外，网络场域的天然开放性、无边界性、无组织性、实时性和聚集效应，以及优于传统沟通方式的非面对面的便利性和低成本性，使公众之间、公众与政府之间的对话更为便捷、交流更频繁。这些都为政府灵捷回应和公共合作夯实了实践基础。综上，政府灵捷回应可以有效提升政民互动频率和政府绩效，同时也推动了公共合作。

（二）社会凝聚力：公共合作的诱因

社会凝聚力最早由著名社会学家埃米尔·涂尔干提出，[19]也被称为社会团结或社会整合，用来描述社会秩序。根据文化人类学，社会凝聚力与社会文化紧密相关，其在一个民族文化中更多体现于“民族凝聚力”，体现为社会成员之间在情感上的高度认同感。[20]从功能上看，社会凝聚力是人与人之间相互作用的一种内在力量，具有显著的社会整合与稳定效应。[21]不难看出，社会凝聚力的源泉在于人际关系的和谐与统一。也就是说，社会凝聚是指社会个体团结一致、齐心协力，各尽所能、“劲往一处使”的行为过程。特别是在社会责任感和共同目标的作用下，社会凝聚力的增强能够带来整个社会发展的高效率。[22]这种发展的高效率更多源于公共合作。

由上观之，社会凝聚力有助于提升公共合作效能。虽然信息社会，媒介融合促发的信息扩散与蔓延可能会引发社会个体走向无规则的趋势，使得社会分化与整合因素之间呈现出“盘根错节”的态势，[23]但是社会凝聚力和公共合作之间仍然存在“和合共生”的效应。

社会凝聚力是一个高度抽象的概念，[24]由客观层面的物质差距和主观层面的价值判断等构成。[25]客观层面，诸如社会公平水准和公共服务质量等因素影响社会凝聚力的大小与作用。[26]主观层面，社会包容、社会信任、社会归属感、社会认同感、社会参与等对社会凝聚力产生不容忽视的作用力。[27]不难发现，社会凝聚力的客观因素蕴含于主观因素之中。主观层面可以帮助我们更好理解社会凝聚力的抽象内涵。因此，本研究沿用社会凝聚力的主观层面的概念。综上，本文将侧重于考虑主观层面的社会凝聚力。

网络时代，融媒体使得公众对信息的获取更加便捷，一定程度会创造身份认同而增强社会整合与团结，[23]进而通过公共合作影响社会“向心”效果。显然，社会信任度的提升对于社会认同感、社会包容和社会参与等均有显著的影响，并且它们之间的关系是错综复杂的。尤其是社会凝聚力的抽象性使得对其主观测量指标的设计显得更为困难。[28]一言以蔽之，考虑区域、文化、具体对象等诸多因素，目前学术界对社会凝聚力的测量指标体系并未达成共识。聚焦中国国情具有代表性的研究成果有：一些学者认为主观方面的社会凝聚力由社会信任、社会资本和自组织能动性三要素构成，[26]也有研究认为社会凝聚力更多体现的是社会包容。[27]上述主观社会凝聚力测度的探索，可划分为两个层面，即心理和行为角度的社会凝聚力。

众所周知，社会信任作为社会道德规约的重要“密钥”，是社会秩序规范的核心“黏合剂”。信任是人与人之间交往的“润滑剂”，可以有效建立人与人之间的联系，进而实现对交往者的包容、认同与接纳，可缩短人与人之间的心理距离并产生安全感和归属感。[29]因此，社会信任影响并体现着社会包容、社会认同和社会归属等因素。于是，由社会信任生成的社会资本，其内在蕴含着一种集聚式的社会力量，这种力量对社会凝聚力的培育有重要作用。[30]同时，社会信任是社会价值与规范的基础，是社会凝聚力的构成要素之一。[31]从传播学视角看，社会信任会影响价值判断。[23]综上，社会信任是社会凝聚力的重要体现。

从行为学视角来看，公众参与网络治理不仅是国家治理合法性的重要体现，也是构建合作治理网络的前提条件。[32]这是因为网络的开放性、共享型和便捷性等特性吸引了大量政府内外的参与者，这些参与者彼此相互依存，形成了合作性网络。[33]因此，依据合作进化论，公众可通过网络问政和观政等参与行为维护自身权益或实现公共价值，即使发生利益冲突也会激发公共合作动机的产生，进而使得公共合作成为可能。[34]因此，公共参与或社会参与是社会凝聚力的来源，也是公共合作的“催化剂”。

另外，信息的多样化、碎片化、利益化会生成多元价值或价值分化，从而造成社会“离心”。[23]因此，社会排斥会对公共合作产生一定的负面影响。信息技术的中性特性使得社会凝聚力呈现出类似“向心”和“离心”两个维度的特性。这也有助于从正反两个视角检验研究命题的合理性和科学性。

由上所述，可提炼出本研究的分析框架如下（见图1）：

图1 分析框架

三、案例选择与简介

（一）案例选择过程

案例选择的最佳标准是选取与研究问题匹配度最高的案例。[35]具体来看，本研究案例选择分为三个过程（同时满足以下三个条件）：

首先，选取中国情境下的网络社会危机事件为案例。网络事件更多与道德因素、食品安全、重大事故等公共议题有关。[36]这也表明网络公共事件主要来源于现实。中国在城市转型、经济转型、政治转型和社会转型过程中，积累的一系列社会矛盾一触即发，极易引发网络事件。也就是说，网络事件体现了现实中的利益之争、价值认同和权力抗争等。当然，作为“导火索”的突发事件也是引发网络群体事件的重要因素。可以说，网络事件极具紧迫性、破坏性和舆论关注性，易由私人事件转变为公共事件。因此，不断上演的网络公共事件为本文提供了丰富的素材。

其次，选取由现实中城市人为冲突引发的网络事件。人为主观因素不同于客观因素。自然灾害引发的网络事件，尤其是不可抗力因素造成的事件，除了造成巨大损失的事故外，很难引发最广泛程度的共鸣和深思。而主观因素，尤其是道德和价值判断等层面的因素更能触动公众的神经，从而引发网络舆情积聚，涌现更为激烈的网络事件。因此，这类事件既映射了突出的城市社会问题，也是城市治理的重要内容，具有典型性。

最后，选取政府与社会互动的融合网络与现实的事件。网络赋权公众群体与政府对话。政府与公众的互动推动了危机事件由发酵、发展、高潮走向消亡。在这个互动过程中，来自各种媒介的舆论极易情感化并被“意见领袖”所领导。与此同时，公众在一定的价值判断基础上极易达成共识，进而产生社会凝聚力。因此，这也对政府引导公众参与合作生产提出了新的挑战。

综上，本研究选取重庆公交坠江事件为研究案例。单案例的优势在于典型性，既能够从极端或特殊案例中看到其他案例所没有的新现象和新发现，也能拓展已有的理论并有利于生产新的知识。[35]

（二）案例简介

2018年10月28日，发生于重庆的公交车坠江事件是一起由现实事件引发的典型的网络事件。事件发生2小时后，重庆警方通过“@平安重庆”发布通报，并告知公众“事故原因正在调查中”。然而受自媒体传播影响，公众产生了“女司机逆行导致公交车坠江”的舆论浪潮。同时，一些公众提出了“先救人”“突发事件怎么自救”和“护栏为什么不起作用”等议题。事件发生7小时后，重庆警方再次通过“@平安重庆”发布通报，告知公众“初步分析公交车越线撞击小轿车后坠江”。于是，女司机的“冤情”得到澄清。然而，公众在呼吁理智的同时，转向从公交车司机“酒驾”“疲劳驾驶”“报复社会”等角度猜测事故发生的原因。当然，公众更关心的是事实真相。这些事实需要公共部门的调查来揭开。2018年11月2日，政府公布了公交车的黑匣子视频，系乘客与驾驶员互殴导致公交车坠江。当政府部门正在积极搜救被困人员时，公众从讨论事故责任转向了质疑袖手旁观者议题，由此引发了对社会凝聚力和公共合作的思考。显然，此事件蕴含了人为冲突、政社互动等多个因素，是一个典型的网络事件，也内含了政府回应速度、回应能力，以及社会信任、社会参与和公共合作等诸多变量。

四、网络社会危机适应性治理：以重庆公交坠江事件为例

重庆公交坠江事件发生后，引起了社会各界的广泛关注。在媒体传播方面，中国中央电视台在事故发生2小时后首次报道，并全面跟踪报道了整个救援及善后处置过程。在事故处置方面，中共中央、国务院高度重视，国家应急管理部、公安部、交通运输部、重庆市等相关部门全力开展现场指导、搜救打捞、现场勘查、事故调查和善后处置等工作。事故原因是本案例的焦点，其贯穿于整个事件的始末，既是政民互动的热点话题，也牵动着政府和公众的心。因此，以事故原因为线索来梳理适应性治理的运作逻辑较为可行。

（一）事故原因朦胧：公众频繁互动催生社会凝聚力

2018年10月28日10时许，一辆载有多名乘客的公交车与一辆相向行驶的红色小轿车碰撞后，撞毁路边护栏而坠入长江。事故发生2小时后主流媒体开始报道，相关部门也通过网络媒介发布了通报。这些报道或通报通过监控视频画面还原了公交车坠江事实。显然，这是一起典型的公共突发事件。一方面，主流媒体和有关部门很难在短时间内查明事故原因。为了深入调查事故，重庆公安控制了小轿车的驾驶员——女司机。另一方面，有关部门快速启动应急救援预案，组织了一场紧张有序的搜救活动。主流媒体和有关部门声称“事故原因正在调查中”。虽然，政府可以在极短的时间内启动应急预案，快速而高效地开展施救工作。但是，事故的复杂性使得政府难以在短时间内快速查明缘由。显然，这是政府回应局限的重要体现，也给公众追踪事故原因留下了猜想的空间。

当公众看到事发视频时，他们更加好奇的是事故原因。尤其是在一些自媒体关于“女司机”“红色高跟鞋”等因素的助推下，公众的呼声以压倒性的态势指向了女司机。这时，网络空间一致认为女司机逆行碰撞了公交车，而公交车在无法避让的情境下驶出路面坠入长江。随之而来的就是公众对女司机的谴责和恶语攻击。可以看出，在没有全面调查和严密推理的前提下，女司机这个角色在一系列语言和煽动下被公众判定为肇事者。这些微妙的助推，在不断传播和放大的过程中，催生了与事实不符的谣言。显然，公众参与和互动过程中形成了步调一致的网络呼声。同样，公众之间莫名地萌发相互信任之感。

有限的政府回应给公众互动留下了极大的空间。一方面，公众在参与过程中，尤其是在一系列语言符号的助推下使真实扭曲，生成了“谣言的真实”。在公众整齐步调的影响下，激发了公众彼此之间的信任，萌生了新的社会凝聚力。综上，当频繁的社会互动产生一致性的认知和判断时，社会信任和社会凝聚力就会生成。不可否认的是，频繁社会互动的结果不可能是单一的，也有可能会产生其他结果，诸如社会混沌和社会信任赤字等。但是就本案例来看，尤其是在政府回应不足的前提下，社会互动是产生社会信任的基础，从而增强了社会凝聚力。

（二）事故原因反转：政府回应提升与社会凝聚力增强

就在女司机承受着莫须有的罪名时，事件发生过程在行车记录仪和监控记录等帮助下得到了还原。政府部门通过调取监控录像和其他车辆的行车记录仪，全面还原了事发过程。事故发生7小时后，重庆公安发布警情通报，“公交车越过中心实线撞向小轿车，冲出护栏坠入长江”。至此，小轿车驾驶员女司机的“冤屈”得到清洗。网络舆论急剧反转。可以说，女司机承受的这5个多小时的网络暴力谴责，与自媒体的快速传播和公众的频繁互动有密切关系。当然，事故原因的反转，给整个社会带来了深刻的反思。公众一边谴责自媒体的盲目引导，一边要求自媒体向女司机公开道歉。更为重要的是，公众的思维转向了理性思考。显然，公众心智变化的催化剂是政府的快速而准确的回应。正是政府部门的全面和可靠调查，使得公众更加信任政府，而扬弃对自媒体的盲目信任。虽然，这时亦有一些公众和自媒体会转向对公交车驾驶员的推测，类似于上文阐述对女司机的虚假推测。但是，在经历女司机谣言事件的教训后，大多数公众变得更加理智。他们更想了解事情的真相，即“想知道车内发生了什么”。

一方面，查清事实是事故处置的应有之义和基本职能。事故发生后，最重要的工作是紧急救援。但是，在政府相关部门统一指挥下仍可在第一时间成立事故调查工作组。这也表明中国政府回应社会关切的能力得到了显著提升。另一方面，查清事实是政府回应公众的重要职责。公众更加关注的就是事件的真相。只有全面调查和还原整个事件发生的每一个细节，才有助于深刻理解和把握事故发生的缘由。于是，事故调查与政府回应是应急处置的必备环节。显然，中国集中力量办大事的举国体制在危机事件处置中具有天然的制度优势。重庆公安能够在事发7小时回应社会，符合学者们和实践部门认为的网络舆情回应的最佳时期——事发72小时内。[37]其实，政府快速而准确的回应是其公信力得以提升的重要因素。当公众经历由感性进入理性后，他们对“社会信任”和“社会参与”产生了新的认知。正是在这种认知转向的影响下，使得社会信任和社会参与走出了感性和无序状态，进入追求质量和理性的阶段。好的社会凝聚力一定建立在理性的基础之上。这也使得公众之间、公众与政府之间的凝聚力得到增强。政府回应与社会凝聚力二者之间产生同频共振效应。也就是说，政府灵捷效能越高，社会凝聚力越大。

（三）事故原因清晰：社会凝聚引发公共合作

事故原因在调查中得到进一步明晰。2018年10月28日，乘客刘某在乘坐公交车过程中，与正在驾车行驶中的公交车驾驶员冉某发生争吵，两次持手机攻击驾驶员冉某。冉某作为公交车驾驶员，在驾驶公交车行进中遭遇刘某攻击后，将右手放开方向盘还击刘某，后又用右手阻挡刘某的攻击，并与刘某抓扯。乘客刘某和驾驶员冉某之间的互殴行为，造成车辆失控，致使车辆与相向正常行驶的小轿车撞击后坠江，造成重大人员伤亡。最终公交车上15个鲜活的生命瞬间消逝，教训极其惨痛。该事件被传播到网络空间后，引发公众的热议。

合供（coproduction）是公共合作的重要构成内容，是指公众自愿参与供给公共产品和服务。[38]从合供视角看，具有更高归属感的人更有可能合供。[39]归属感来源于信任，而信任建立在一定的互动关系之上。正是由于公众在与政府和社会广泛沟通的基础上，公众产生了对政府和社会的信任，最终才会投身于合供活动中。也就是说，社会凝聚的本质就是公共合作。当公众和政府之间产生强有力的凝聚之后，公共合作就会自然产生。例如，本案例公众通过随手拍、转发等手段提供了大量信息。尤其是当事故真相水落石出后，引发了人们对“没有幸存者，我们都在车上”的唤醒式思考。这既是公共性或利他主义的唤醒，也是产生公共合作的内在动机。

由上观之，公共价值的重要构成成分之一——公共合作生成的适应性治理，是参与治理和社会自治的扬弃，即人类的“同舟共济”与共生共在已成为趋势和必然。尤其是在信息技术促发的数字政府治理时期，公共合作行动已通过网络围观、建议、举报、投诉、回帖、打赏、评论、点赞和转载等诸多集体行为得以呈现。

五、结论与讨论

每一种特定的城市政治、经济、文化和社会情境中均蕴含着风险或危机。[40]例如，城市公共卫生危机领域的新冠肺炎、自然风险领域的水患和风灾、公共安全风险领域的交通突发事件、网络安全风险领域的公众群体事件等。网络空间社会危机应对既是对城市政府治理能力的考验，也是对公众参与效能的检视。从国家的英文表述“nation”看，国家就是人民，就是整个民族。因此，政府与公众合作灵捷应对各种危机成为应然。从国家的另一个英文表述“state”看，这里更多体现的是政府的治理能力。在应对网络空间的社会危机方面，公众对政府灵捷回应提出了更高的要求。同时，由公众的自主性、能动性和参与性促发的社会凝聚力，使得合供更加普遍。

结合政府灵捷性、适应性治理、社会凝聚力等概念和理论的梳理，本文应用单案例研究法深入剖析了政府回应、社会凝聚力和公共合作之间的运作机制。在事故原因未查清之时，政府回应能力非常有限，这也给公众留下了极大的“猜测”空间，从而助推了公众之间的互动。公众广泛参与事故原因讨论，进而产生了彼此之间的信任，形成了较大的社会凝聚力。随着政府回应能力的提升，尤其是政府公布事故真相后，当得知事故原因与公众判断相左时，原有的公众之间的社会凝聚会转向政府与公众之间的情感凝聚，这也使得社会凝聚力披上理性的“光环”。当社会凝聚力趋向政府端时，公共合作必然会产生。

本研究结合政府和社会两个主体，从政府的灵捷性和社会凝聚力维度，尝试阐释了网络空间危机适应性治理的运作逻辑。一方面，考虑到单案例的特殊性，未来可以进一步增加案例，通过多案例来强化研究结论的普遍适用性。另一方面，案例研究是一种质性研究方法，可以在条件成熟的前提下，引入定量研究方法来增强研究的可行性。