新《体育法》背景下社会资本参与公共体育场馆PPP项目风险评价与分担

柴王军，木喜艳，张 路

党的十九大报告提出要加快推进体育强国建设，公共体育场馆作为实现体育强国的物质载体，其建设和运营体制机制改革具有重要的现实意义。当前我国公共体育场馆的建设运营存在两大矛盾：一是社会公众对场馆设施建设需求的增长与政府财政难以承担的矛盾；二是场馆运营的公益性与商业性之间的矛盾（江涵逸等，2019）。为了解决这两大矛盾，我们提出引入社会资本，形成政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）建设运营体育场馆，财政部采用“可行性缺口补助”吸引社会资本投资。2020年10月，国务院办公厅发布《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》，提出支持社会力量参与到公共体育场馆的运营中，同时提出编制并推广政府委托社会力量运营公共体育场馆示范合同文本。2021年8月，国务院印发《全民健身计划（2021—2025年）》明确指出，“完善多元投入机制，鼓励社会力量参与全民健身公共服务体系建设”。2021年10月，国家体育总局印发《“十四五”体育发展规划》提出，推进社会足球场地设施投资建设、运营管理模式创新，鼓励社会力量优先投资建设运营社区足球场地设施。2022年6月24日，《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）由第十三届全国人大常委会第三十五次会议修订通过，其中第七十四条规定：“国家鼓励社会资本投入体育产业，建设体育设施，开发体育产品，提供体育服务。”《体育法》的修订为社会资本参与公共体育场馆PPP项目提供了法律依据，对公共体育场馆PPP项目的规范健康发展起到积极的促进作用。

在《体育法》修订背景下，随着PPP模式在体育场馆建设运营中的广泛应用，相应的合作风险也随之而生。以我国首个运用PPP模式建设的国家体育场——鸟巢为例，由于后期项目在建设中出现设计变更，于2009年8月实行股份改制（王子朴等，2012）。作为社会资本方的中信联合体在PPP项目投标以及特许经营协议谈判需要考虑到这些潜在问题及其背后隐藏的各种风险，因此，如何识别风险并规避风险成为理论与实践中应重点关注的课题。对政府和投资者而言，评价投资风险要关注风险要素、风险事件与风险后果3个核心要素，风险要素诱发风险事件，继而产生不良的风险后果。现有文献多关注风险要素的识别以及风险要素与其他要素的关联性，鲜有研究重点探讨体育场馆PPP项目风险要素本身的关键程度。而在实践中，政府和社会资本在考虑是否采用PPP模式时，不仅要明确可能面临的各类风险要素，更需要明晰风险要素的关键程度与重要性排序，明确风险来源以制定合理的投资运营管理方案。因此，本研究以《体育法》修订为研究背景，以体育场馆PPP项目政府和社会资本所要面临的风险要素作为研究对象，采用熵权-TOPSIS模型对公共体育场馆PPP项目的风险要素进行识别，并筛选出关键风险指标体系和提出风险分担思路，最后以开封市体育中心为案例进行验证。

1 研究方法

1.1 熵权-TOPSIS模型适用性

公共体育场馆PPP项目的风险来源具有多元性特点，覆盖了公共体育场馆从规划设计、招投标至完工运营、移交的整个生命周期，其风险多元化决定了评价指标的复杂性，这就需要借助专业的方法进行识别。传统的风险评价方法主要包括灰色关联度分析法、层次分析法、熵权法。由于各自的缺点难以单独适用于本研究，而TOPSIS法（technique for order preference by similarity to ideal solution）是理想解法的一种，是评估多个方案优劣程度并将其按照优劣程度进行排序的一种综合组内评价方法。由于该方法不需要构建目标函数，能有效避免数据的主观性，不仅适用于小样本的评价，也适用于多个指标的评价。

本研究在指标处理过程中，有57个指标且要判断两两之间的关系矩阵，对难度和精准度要求较高，因此，综合采用熵权-TOPSIS模型公共体育场馆PPP项目风险指标进行综合评价。

1.2 熵权-TOPSIS模型原理

熵（Entropie）的概念最初由德国物理学家Clausius提出，是建立在信息论基础之上的一种加权方法。信息论的主要内容包括信息量和信息熵2个概念，信息量是指度量一个未知量所需信息的数量，信息量与事件发生的概率呈反向相关关系。随机变量发生的概率越大，所含信息量越少，指标就越集中（任政亮等，2014）。TOPSIS法涉及3个内容，分别是正理想解、负理想解和欧式距离。在TOPSIS模型中，欧式距离被解释为某一个具体方案距离正、负理想解的远近程度。在进行最终综合评价时，方案的优劣不能单一依据距离正理想解的距离远近作为判断标准，应该综合考虑方案与正、负2个理想解的距离。距离正理想解越近且距离负理想解越远，则该方案越优。

2 公共体育场馆PPP项目风险要素识别

通过文献梳理，初步识别公共体育场馆PPP项目风险评价体系中应包含政治、法律、市场、建设、运营、自然、融资、社会、合作、第三方10大类风险。为使指标体系更具层次性，分别从宏观、中观、微观3个层面构建公共体育场馆PPP项目风险评价指标体系。

2.1 宏观层面风险

宏观环境层面风险主要指来自于项目所处环境的潜在风险，具体包括政治、法律、社会、市场、自然（敖慧等，2020）（表1）。政治风险是公共体育场馆PPP项目面临的最重要的风险，项目的长期性更要求有稳定的政治环境作保障（董红刚等，2020）。法律法规是社会资本方维护权益的依据，是保证公共体育场馆PPP项目顺利实施的基础。车鲁平等（2020）认为，PPP模式在我国尚处于探索阶段，常有实践发展先于理论研究的情况。而新修订的《体育法》第七十一、七十四、八十、一百一十四和一百一十五条对体育场馆的建设和使用进行了明确的规定。社会风险主要来自社会公众，一方面体现在公共体育场馆在建设施工过程中因征地补偿问题无法达成一致使项目难以开展（焦长庚等，2020）；另一方面体现在因公共体育场馆周围人口密度小（姬庆等，2021）。自然风险主要表现为洪水等自然灾害损坏场馆，以及社会动乱、突发公共卫生事件等导致场馆无法正常运营甚至造成场馆损毁。市场风险主要有经济、金融市场的变化，包括利率、汇率的变化和通货膨胀对公共体育场馆经营带来的不利影响。

表1 宏观层面的政治、法律、社会、市场、自然风险因素Table 1 Political，Legal，Social，Natural，Market Risk Factors of Macro Level

2.2 中观层面风险

中观层面主要关注公共体育场馆PPP项目在融资、建设和运营方面所面临的风险（表2）。融资风险包括融资成本高而产生的融资失败风险、被资本结构影响资金链风险、融资可行性风险。建设风险指公共体育场馆PPP项目在施工阶段面临的潜在风险（李明等，2017）。建设阶段是公共体育场馆PPP项目落地的关键步骤，政府和第三方施工单位如果没有合理的风险应对机制，就有可能导致项目的失败。运营风险是指公共体育场馆在运营时期面临的风险（柴王军等，2019）。新修订的《体育法》第八十七条规定：“任何单位和个人不得侵占公共体育场地设施及其建设用地，不得擅自拆除公共体育场地设施，不得擅自改变公共体育场地设施的功能、用途或者妨碍其正常使用。”若因上述条款导致的场馆运营终止，其运营风险由企业承担。场馆运营是企业获得投资回报的主要途径，运营阶段的风险对于企业的运营能力来说是一大考验，如果企业能力不足，将会面临直接的经济损失。

表2 中观层面的融资、建设、运营风险因素Table 2 Financing，Construction，Operational Risk Factors of Middle Level

2.3 微观层面风险

微观层面风险关注项目内部企业自身在运作过程中可能遇到的风险，主要由合作风险和第三方风险构成（表3）。合作风险主要指政企合作过程中的一系列风险，公共体育场馆PPP项目规模大且参与方多，需要有效规避合作过程中的各类风险，避免项目在建设运营阶段因合作风险发生导致项目失败。第三方是指除了项目中的政府和企业2个合作主体外的其他企业或组织机构，引入第三方是为了保证公共体育场馆PPP项目操作的公平公正，避免项目中出现欺诈等不利于项目发展的现象。第三方对场馆建设运营效果的评估结果为场馆的运营管理提供依据，来自第三方的风险虽然不多，但也应该予以重视，以免发生风险使项目蒙受损失。

表3 微观层面的合作、第三方风险因素Table 3 Cooperational，Third Party Risk Factors of Micro Level

3 基于熵权-TOPSIS模型的公共体育场馆PPP项目风险评价

3.1 问卷的设计和发放

在公共体育场馆PPP项目风险因素指标体系的基础上，根据研究需要制定《我国公共体育场馆PPP项目风险因素问卷》，问卷要求被调查者从风险发生的概率和风险发生造成的损失程度2个维度分别对57个二级指标进行打分。问卷采用7级量表的评分方式，面向政府人员、专家学者和社会企业员工3类群体各发放50份，共计随机投放网络问卷122份，回收问卷103份，剔除无效问卷13份，剩余有效问卷90份，有效回收率为75%，剩余有效问卷中政府、专家、企业各30份。经SPSS 23.0软件检验，问卷信度为0.988，调查结果可以为本次研究提供较为可靠的依据。

3.2 熵权-TOPSIS模型评价

与常规熵权-TOPSIS模型评价备选方案优劣的方法不同，本研究利用该模型从风险发生概率和风险损失程度2个维度对影响大型公共体育场馆PPP项目风险的各个指标的优劣进行评价。首先对问卷收集到的打分结果按照风险发生概率和风险损失后果2个维度分别求取平均值，根据公式利用平均值构建出初始化决策矩阵（刘朝霞，2019）。求得初始化决策矩阵后，对指标进行标准化处理，将处理后的指标依次带入标准公式，求得风险发生概率和风险损失后果的熵值分别为0.997 514和0.996 078，据此确定二者权重分别是0.387 909和0.612 091。相比之下，风险损失后果在进行风险综合评价时所占的权重较大，约为61.21%。在下一步的计算中，会更多地考虑风险损失后果的重要性。最后依次根据李芊等（2011）研究中的公式逐步计算正、负理想解以及每个指标到正理想解的距离d*i和到负理想解的距离doi以及综合评价指数Ci，并根据综合评价指数从大到小依次排序，综合评价指数越大说明该风险指标越重要（表4）。分析显示，风险排在前5位的分别是重大经济事件影响风险（C25）、场馆辐射人口不足风险（C15）、被资本结构影响资金链风险（C27）、场馆设计缺陷与变更风险（C29）、合同漏洞风险（C12）。这5个方面的风险不仅发生概率较高，且风险一旦发生所带来的后果也十分严重，需要重点关注，以避免发生风险带来的损失。根据计算结果，以综合评价指数Ci≥0.4为标准，对57个指标进行筛选，最终挑选出41个影响公共体育场馆PPP项目建设运营的关键风险指标（表5）。在大型公共体育场馆PPP项目的实施过程中应重点关注这41个方面的风险因素。

表4 风险指标的综合评价指数及排序Table 4 Comprehensive Evaluation Index and Ranking of Risk Indicators

表5 公共体育场馆PPP项目关键风险指标及风险分担方案Table 5 Key Risk Indicators and Risk Sharing Scheme of PPPProject of Public Sports Venues

4 公共体育场馆PPP项目风险分担方案

4.1 公共体育场馆PPP项目风险分担原则

通过识别公共体育场馆PPP项目关键风险要素，最终要完成规避风险以及分担风险的任务。在众多利益相关者中制定公共体育场馆PPP项目风险分担方案需要遵循以下原则：1）公平合理原则。所有利益相关方都要参与分担风险，风险因谁产生就由谁承担。2）最优分配原则。要求对各参与方承担某风险的能力以及风险管理成本进行合理评估，将不同种类的风险分配给最有能力、付出最小风险管理成本、风险管理效率最高的一方承担。3）灵活应变原则。对项目进行实时监控，根据环境发展定期评估风险分担方案的合理性，对不合理的分配方式进行及时调整。4）风险可控原则。公共体育场馆PPP项目合作时间可能长达十多年甚至数十年不等，因此在设计风险分担方案时应根据承担方的经济实力、管理能力等因素设置风险责任承担上限，实行有限责任制，才能保证合作的长期进行。

4.2 公共体育场馆PPP项目风险分担种类

基于现有项目实践情况和相关研究成果，公共体育场馆PPP项目风险分担主体主要为政府和企业，据此公共体育场馆PPP项目风险分担共有3种类型：1）政府方承担。由政府方承担的风险因素主要包括政治风险，诸如稳定性、政府审批或者决策时间过长、政府监管、国有化风险等；在法律风险方面，由政府方承担的风险包括法律法规不健全、法律条文发生变化等因素。2）企业方承担。企业方在公共体育场馆PPP项目中更多的扮演着执行者的角色，贯穿项目中从设计、建造再到运营的各个阶段。企业在参与PPP项目的过程中，可自主选择支配经费和建设运营方式，但要严格遵守新修订的《体育法》的相关要求，如第八十二条、八十七条。企业如果因为不遵守法律规定而产生的建设风险以及运营、市场风险由企业承担，包括工期延误、施工质量和安全、建设成本、运营收入不足、运营成本超支、经营能力不足、场馆的维护等风险。另外，根据我国现有PPP项目的实际风险分担结果，财务风险、违约风险、融资风险更倾向于由企业单独承担。3）双方共同承担。当风险的发生无法预见或风险发生带来的损失巨大，单独一方难以独立承担时，需要将风险根据不同主体应对风险能力将其按照不同比例在政府和企业之间进行划分。一般而言，自然风险、社会风险、不可抗力风险都具备发生概率和损失程度难以控制的特点，需要政企双方共同承担。除此以外，在政企合作的过程中发生的各类风险也需要双方责任主体共同承担。

4.3 公共体育场馆PPP项目风险分担方案

PPP项目的复杂性和风险性要求有科学完整的风险分担方案，而根据关键风险因素制定公共体育场馆PPP项目风险分担方案十分必要。采用特尔斐法，本研究制定了《公共体育场馆PPP项目风险分配方案专家咨询表》，邀请国内外相关领域的10名专家（其中，教授6名，副教授2名，讲师2名）对公共体育场馆PPP项目风险分担方式进行评估。通过网络向专家发送咨询表，为41个关键风险指标分别选择风险分担方。风险分担方的选择采用投票制，每名专家为每个风险从3种分担方式中选择1种进行投票。票数超过总投票数的50%（即≥5票）的分担方式为该风险的分担方式。统计结果得出公共体育场馆PPP项目风险分担方案（表5）。

公共体育场馆PPP项目风险承担主体是社会资本方即企业，41项风险因素中有21个承担主体是企业，其次是政企共担（15个），政府单独承担的风险相对较少（5个）。其中，政府主要负责承担政治风险；企业主要承担市场、融资、建设、运营风险和部分合作风险以及部分第三方风险；政企双方共担的风险主要是企业一方无法单独完成，需要政府部门从中协调的或者因不可抗力等突发事件造成的风险。

5 开封市体育中心PPP项目风险评价案例

前文筛选出的41个公共体育场馆PPP项目风险评价指标体系，对我国采用PPP项目的公共体育场馆建设具有重要的风险识别与规避意义，但各地在体育场馆PPP项目建设中，这41个指标的重要性程度并不相同，因此，基于数据的可获得性、对项目的了解程度、调研的可行性进行分析后，选取开封市体育中心为研究案例，探寻关键的风险指标。首先对该项目的运作方式、融资结构等内容进行详细解读，并采用熵权-TOPSIS法对开封市体育中心PPP项目的主要风险因素进行识别、评价，并提出风险分担建议。

5.1 开封市体育中心PPP项目概述

开封市体育中心PPP项目是河南省重点建设项目、财政部PPP示范项目、全国最早的体育类PPP项目之一。该项目的运作方式为建设—运营—移交（build-operate-transfer，BOT），项目资产所有权归属于开封市体育局，项目公司只拥有建设经营权。根据合同约定，项目建设期为3年，建成后特许经营期为17年。项目公司股权结构中，政府指定机构按出资比例占30%股权，社会资本占70%股权。项目公司成立后由项目公司负责开封市体育中心PPP项目的融资，融资比例占80%，剩余20%由项目公司股东按股权比例出资。

5.2 基于熵权-TOPSIS的开封市体育中心PPP项目风险评价

在筛选的关键风险指标的基础上，构建开封市体育中心PPP项目风险评价指标体系。通过对《开封市体育中心PPP项目实施方案》和《开封市体育中心PPP项目物有所值评价报告》中关于此项目各类风险因素的识别与描述进行研读分析，采用表5中公共体育场馆PPP项目的41个关键风险指标作为分析开封市体育中心PPP项目风险评价指标体系。

设计《开封市体育中心PPP项目风险调查表》，以网络问卷方式随机将调查表发送给企业、学校专家等人员。调查共发放问卷120份，收回问卷116份，将问卷中总得分低于200分和极端选项（1分或7分）较多的问卷予以剔除，最后获得有效问卷110份。有效问卷中企业、政府方、科研机构的问卷数量比例为6：4：5，单位分布相对均匀。被调查者年龄集中在31～50岁，90%的受访者最高学历为本科及以上。经SPSS 23.0软件检验，问卷的α=0.961，问卷信度较高。

运用熵权法求取风险发生概率和风险损失后果的权重。计算结果显示，对开封市体育中心PPP项目影响最大的风险指标是场馆辐射人口不足风险，此外依次为腐败风险、金融市场效率低风险、恶劣天气损毁场馆风险、政府监管风险等。根据Ci≥0.4的原则，对指标评价结果进行筛选，得到17项影响开封市体育中心PPP项目实施的关键风险因素。

5.3 开封市体育中心PPP项目风险分担方案

根据公平合理、最优分配和风险可控原则，参考公共体育场馆PPP项目风险分担方案，结合开封市体育中心PPP项目的特点，通过专家问卷设计开封市体育中心PPP项目关键风险因素分担方案。在该分担方案中大部分风险由政、企共同承担，其余是企业单独承担，政府单独承担的仅有3种风险。政企共担的风险有稳定风险、腐败风险、合同漏洞风险、场馆辐射人口不足风险、不可抗力损毁场馆风险、恶劣天气损毁场馆风险、重大经济事件影响风险以及第三方破产风险。这些风险需要政企双方共同承担，主要是因为部分风险不受人主观控制，且难以明确划分责任界限，若由一方完全承担则会降低其参与积极性。企业单独承担的风险主要聚集在市场、建设、运营以及第三方4个方面，具体包括金融市场效率低风险、施工成本超支风险、运营收入低于预期收益风险、场馆管理者决策失误风险、第三方违约风险、劳资纠纷风险共计7种风险类型。成熟的运营组织架构、更灵活的决策机制，故相比于政府，企业对这类风险的应对也更加得心应手。政府单独承担政府监管、决策失误以及场馆国有化风险。因为在开封市体育中心PPP项目中，政府方在这3个方面的管控能力较强并且这3种风险责任划分界限也较为明确，所以由政府一方单独承担较为合适。

6 小结

随着新修订《体育法》第八章中“国家鼓励社会力量发展体育事业”的发布实施，以及第八十五、八十六条内容提及鼓励加强场馆设施向社会开放力度，在我国公共体育场馆建设运营中会越来越多的应用PPP模式。而随之而来的合作风险也同样不容忽视，因此对社会资本参与公共体育场馆PPP项目风险源识别、规避与分担就具有重要的理论与实践意义。本研究将熵权-TOPSIS法运用到公共体育场馆PPP项目风险评价中，可以增强公共体育场馆PPP项目风险指标评价的客观性和科学性。研究得出的公共体育场馆PPP项目41个关键评价指标体系具有共性，还需要个体的体育场馆特殊的案例进行验证，以实现共性和个人的有机结合。