县域视角下乡村振兴的理论框架及行动方略

杨发祥,郭 科

(华东理工大学 应用社会学研究所暨社会学系,上海 200237)

县是国家治理的基本单元,具有实施乡村振兴的重要责任。自党的十九大提出乡村振兴战略以来,县域乡村振兴成为政学两界关注的重要议题。县是联结城乡关系、整合城乡资源、统筹工农关系的重要切入口,是乡村振兴战略落地的载体平台。县域是实施乡村振兴战略、做好新发展阶段“三农”工作的关键环节。《乡村振兴战略规划(2018-2022)》提出,“县委书记要下大气力抓好‘三农’工作,当好乡村振兴‘一线总指挥’”[1],这明确了县级党委政府在实施乡村振兴战略中的历史使命。2022年中央一号文件全文共出现“县域”一词达14次之多,着重强调“县域”在全面推进乡村振兴中的重要性和基础性作用。县是国家与乡村的关联中心,能够将中央、省市的决策部署同乡村社会的实际相结合,使国家意志更加彻底地贯彻落实到基层乡村,更加高效推动乡村振兴战略的落地。与省域、市域及镇域相比,以县域为基本单元实施乡村振兴战略更具优势。因而,以县域为研究视角,构建乡村振兴的理论框架,发现县域乡村振兴的痛点和难点,提出一个具有本土特色的可操作的行动方略,具有重要的理论价值与现实意义。

一、县域:一个可操作的乡村振兴单元

从县的行政层级看,县级政府扮演着“国家代理者”和“实施者”角色,并通过“权力下乡”“资源下乡”“文化下乡”等渠道统筹县域行政和乡村建设[2]。在这一过程中,县委书记扮演着“一线总指挥”和“施工队长”角色[3]。从县域经济维度看,县域经济是联通城市与农村、工业与农业的交汇经济,其方略方式、速度力度、效果效益在乡村振兴战略推进中发挥着关键作用[4]。从方法论视角看,县域社会有一套独特的运作逻辑,从村庄到县域,并不是研究领域的简单扩展,而是把县作为一种方法,从整体层面理解中国现实[5]。作为一种研究对象,县可以用来考察国家政权与基层社会的互动关系,以及中国乡村社会的运行机制;作为一个地方社会的基本单元,县可以从整体上把握中国基层社会结构及乡村社会的变迁与发展;而作为一种研究方法,县是观察和理解中国社会现实的重要视角和立场。

(一)作为乡村振兴对象的县

乡村振兴的对象是包括城乡融合体、乡村综合体、村镇有机体、居业协同体等在内的乡村地域系统[6]。县域正是包含上述要素的一个多体系统。县是一级完整的基层行政单位和社会经济单元,是涵盖政治、经济、文化、生态、社会的综合体系。县不仅是以行政区划为范畴的基层社会,有相对独立的社会形态,既具草根性、开放性,又有着城乡交融性,是融合了传统与现代、乡村与城市的多元开放系统,可以满足人们大部分的生产、生活、发展和享受需求[7]。可以说,“‘县’在中国,既是一个行政层级,也是一个行政区域和治理单元,同时还意味着是一种独特的治理方式和国家意志的实现方式。”[5]县是乡村社会与外部世界密切互动的关键结点,县域自然也是乡村问题最为集中的场域。同时,县域拥有全国最多的农村人口与村庄,自然成为乡村振兴的一线阵地和工作对象。截止2020年底,全国共有2 844个县级行政区划,包括了县级市388个,建制县1 312个,自治县117个,县域面积占全国国土面积90%以上,县域人口占全国人口70%以上[8]。伴随着城乡交通的日益便捷、农村中小学撤点并校后乡村教育的重新布局,农村人口向县城集中的趋势持续加快,县城成为农村剩余劳动力“脱农离村”的首选居留地。据第七次全国人口普查公报显示,2020年我国户籍人口城镇化率为45.4%[9]。“十四五”期间,我国常住人口城镇化率将由2020年的63.9%提高到65%。在此意义上,我国仍将延续大规模的乡城迁移流动。把县作为工作对象,就是从整体发展视角出发,将县作为一个独立的行动主体进行顶层设计和规划统筹,以避免在如何看待基层社会或城乡社会上出现的碎片化、简单化倾向,从而呈现其完整性、系统性和独立性。

(二)作为乡村振兴实施单元的县

近代以来,中国乡村社会渐渐不再是一个相对静止、关系紧密、较少流动与变迁的乡土性熟人社会,日益表现出后乡土性、高流动性、分化与开放等特征。乡村振兴应以县域为基本单元,包括县城、乡镇、村庄统一体的县域振兴[10]。在全面推进乡村振兴战略的时代背景下,充分发挥县域单元的整合功能、县级政府的行政职能、县城的城乡衔接功能,是落实乡村振兴战略的行动抓手。首先,从县域单元功能看,县级在资源、行政、市场、信息等诸多方面的整合利用上具有明显优势,便于对县域范围内的城乡进行分类治理。同时,县城具有明显的城乡过渡属性,是城乡经济的交汇点、城乡空间的联结点、城乡要素流动的中转站,也是统筹城乡融合发展的重要空间。县在处理中央和省市普遍性要求与基层社会特殊性需求的关系平衡上,具备原则基础之上的灵活性和适应性。其次,从县级行政职能发挥看,县既是国家行政层级中的基层权力中心,也是统辖、治理乡村社会的现实场域。“从政府内在体系的角度观察,县是真正理解中国的要害所在。”[5]作为一级基层行政单位,县具有一整套完整的行政管理系统,是面向都市之外的乡村开展工作的国家权力代表。县级政府担负着乡村振兴战略落地的直接责任,能够通过构建县域治理体系、推动县域经济发展、优化县域政治运作,更好地推动城乡融合发展,更好地落实乡村振兴战略[11]。最后,从县城的城乡功能衔接看,县具有城市与乡村的双重功能,有利于实现新型城镇化与乡村振兴双轮驱动的协同发展。作为城市社会与乡村社会衔接的枢纽过渡,县城具有显著的“城乡结合部”特征。县城是农副产品交易集散中心、农村人口转移吸纳中心、公共基础设施和公共服务供给中心,具备进行城乡衔接的条件与能力。此外,作为新型城镇化的重要载体,县城可以将村庄、乡镇勾连起来,形成基于乡村地域系统的行动单元,并能够拓展到与更高层级的市域、省域单元对接,在加快推进城乡发展上发挥基础性作用。

(三)作为乡村研究方法的县

作为一种研究方法,县是一种从基层社会层面去理解中国整体问题的方法。20世纪以来,国内学者和国外汉学家高度关注中国乡村问题,通常以村庄为基本单位开展研究并取得了丰硕成果。鉴于村庄很难窥探中国乡村社会的全貌,中外学者一直致力于对村庄研究范式进行反思超越,尝试用更为复杂宽泛的概念替代或超越村庄,其中以“施坚雅的市场关系范式、杜赞奇的权力关系范式、弗里德曼的宗族关系范式、黄宗智的经济关系范式”最具代表性[12]。吴文藻是将社区研究作为理解中国社会总体性问题的整体性视角和社会学研究主要方法的首倡者[13],为后来的费孝通、林耀华等学者开创中国“社区研究”范式奠定了基础。费里德曼在批评费孝通村庄研究单位的基础上,提出基于“宗族村落”概念的宗族关系范式[14],施坚雅提出基于“基层集镇”概念的“基层市场共同体”研究范式[15],打破了传统以村庄或社区为研究单位的主流范式。杜赞奇在批评“基层市场共同体”研究范式的基础上,提出了“文化权力网络”概念[16]。黄宗智、马若孟、杜赞奇等人利用日本“满铁”调查资料开展的乡村社会研究,则是村庄集合研究范式的代表。改革开放以后,乡村研究范式逐渐从传统的社区、村庄集合体研究扩展至乡镇域、县域研究。福武直在“村落共同体”的基础上,提出“乡镇共同体”概念,认为乡镇是农民跨越村落进行日常生活交流与市场交换的聚集区域[17]。费孝通采取实地考察与类型比较法进行小城镇研究,提出“小城镇大问题”命题,提出走小城镇模式的区域经济发展观[18],标志着以乡镇为研究单位的分析范式初步形成。随着乡村研究的推进,乡村研究单位被逐步拓展到县域。杨雪冬正式提出把县作为一个中观分析单位,梳理了县的发展过程,归纳了县的三种研究路径[19]。狄金华通过对既有田野研究单位的系统反思,回答了“县域作为社会学田野研究单位的可能性与可为性”问题[20]。程继隆首次提出县域社会是一个区域性范畴,是“由多种子系统按其内在联系和共同目的组合而成的大系统”[21]。王春光则进一步明确了县域社会概念,论述了县域作为基层社会的理由与价值,提出应进一步挖掘阐释县域社会内涵,系统性分析作为研究对象和研究方法的县域社会这一重要议题[7]。他系统阐释了县域社会的共同体性质、时代价值、学科意义,提出“县域社会学”这一重要的学科概念,认为县域社会可以作为方法,为观察中国社会结构和运行机制提供独特的视角[22],从而成为一个基于本土化理论抽象的概念框架和分析范式。

二、县域乡村振兴的理论探索

中国县域乡村研究并非一个新议题,中西方学者都曾展开过相关的讨论。回顾中国百年乡村研究学术史发现,关于县域乡村的试验探索与调查研究,最早可追溯到清末民初实业家张謇在江苏省南通县(今南通市)进行的“实业救国”之路探索,以及李景汉运用西方社会学研究方法开展的河北省定县社会调查。20世纪30年代,国民政府与乡村建设派合作发起了一场旨在加强乡村社会控制、巩固统治基础的县政建设运动,是最早以县域为基本单元的全国性乡村现代化实验[23]。尽管县域视野下的乡村研究有着百年学术渊源,但渐入主流视野的县域乡村研究,特别是将县域社会与乡村振兴联系起来,则是新近才被学界日益关注和热议的新话题。近年来,县域是实施乡村振兴战略的空间载体、基础单元、重要场域等观点,频繁出现在政策文本、学术话语中,政学两界围绕从县域空间、县域行政、县域经济等维度展开了理论探索与政策解读,提出了许多建设性观点。

(一)县域乡村振兴的空间载体

县是联结城市与乡村的空间载体。县是城市与乡村的连接枢纽,是城乡要素流动和资源配置的实践场。从空间维度看,县域是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的特定空间,是乡村振兴战略落地的实施区域和“承载容器”。县域是一个有较为完整的政治体系、经济体系、社会体系、文化体系和生态体系的空间系统。县域空间可划分为城镇空间、农业空间、生态空间,而乡村空间通常包括生产空间、生活空间、生态空间。农业生产主要集中在县域,农村经济主要分布在县域,农民活动范围也主要在县域,不同类型的空间在县域叠加,形成了独有的空间结构和发展格局。乡村振兴的基本实施单元是包括县城、集镇与村庄的县域统一体[10]。把县作为一个基础单元,“可以更好地构建县域治理体系,发展县域经济,推动内源型城乡融合发展,将乡村振兴战略落到实处。”[11]乡村振兴是“五位一体”总体布局在县域的具体贯彻落实,“县域是乡村振兴的主战场,推进县域高质量发展与实施乡村振兴战略是相辅相成的。”[24]同时,在我国区域经济极化增长过程中,经济社会发展正逐渐从以长三角、珠三角、京津冀为中心的区域经济发展带向边缘地带扩散。在城市群带动和辐射下,乡村振兴成为完善空间治理、重构区域经济布局的重要抓手。因此,需要将乡村振兴置于区域经济发展框架下理解,它不是社会主义新农村建设的简单升级,更不仅是村庄的振兴,而是以县域为中心的全面振兴,是立足县域、带动周边区域发展的过程[25]。

(二)县域乡村振兴的行政运作

“郡县治,天下安。”两千多年的国家行政机构设置调整,大致经历了郡县两级制、省(道)州县三级制、省市县乡四级制等三个阶段。作为基层政权单位,县一直得以保留,并在国家和乡村社会之间发挥着承上启下的纽带作用。在行政管理上,县是一个完整运行系统,是政府行政的最末端,“对上,要贯彻党的路线方针政策,落实中央和省市的工作部署;对下,要领导乡镇、社区,促进发展、服务民生。”[26]县级政府在国家行政体系中的特殊地位,决定了其不仅是贯彻落实中央、省市“三农”政策的直接执行者,也是县域治理、县域经济社会发展的决策者。从功能上讲,县域是基层意义上的完备“国家”[27],是国家权力在乡村社会的全面代表,也是维持乡村社会稳定、统领乡村社会生活的政权组织。县是一级独立运转的行政机构和经济社会单元,县域的自主运行机制是其作为乡村振兴单元最优选择的主要原因。乡村振兴的政策话语转变,表明乡村振兴实践将会沿着政治、经济、文化等多元目标指向发展。在这一过程中,县级政府将会在乡村振兴中的功能化运作、可持续效应和认受性构建等三个方面发挥主导作用。“作为最接近农村和农业的县级政府,应在‘建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系’之中发挥主导作用,做好资源下乡工作。”[2]

(三)县域乡村振兴的经济牵引

从县域经济角度看,乡村振兴的过程就是以县域经济发展为牵引,进而辐射带动城乡融合发展,实现新型城镇化的过程[28]。县域经济是“以县城为中心,乡镇为纽带,广大农村为腹地的区域经济。”[29]它以县城区和工业园区经济为主体,乡镇经济、村集体经济为辅助,是包括城市工业体系与区域农业体系的城乡经济综合体。县域可以在国家经济的核心区和边缘区形成一个“亚核心区”,并通过“亚核心区”的经济发展服务城市、支援农村,弥合城乡二元差距、提升居民生活质量并带动县域产业发展[30]。(1)县域经济可以有力地支持公共基础设施建设与公共服务供给。从财税分配角度看,县处在中央和地方财政分权的最末端,且具有独立支配地方财税的能力和权力。通过税收的稳定增促、财税经济的杠杆调节作用,可以有效推动县域经济发展,调动更多资源配置乡村。县域经济是强化“以工补农、以城带乡”城乡融合发展的桥梁纽带,通过在既定区域内的资源配置和辐射带动,在县域产业布局、就业创业、生活消费等方面的便利性与集聚性优势,助推农业农村现代化[4]。(2)县域经济是县城经济、乡镇经济、村集体经济的集合,既有工业经济、服务经济,也有农业经济。不同的经济主体、经济形式、产业形态共存于一个区域空间,可以创造大量就业岗位、发展机会,吸引农村剩余劳动力回乡就业创业,或延伸产业链增加农业附加值,从而提高农民收入。(3)县域经济是县域城镇化建设的基础支撑和内在动力。县域经济发展必然会带来各类要素、配套服务的重新配置,产业的集中可以吸引人口向县城、乡镇等重要中心区域聚居。在新发展阶段,县域经济作为乡村振兴战略顺利实施的细化主体,不再仅仅局限于单一的农业经济,而是同农业农村现代化、乡村振兴、城乡融合发展等国家发展战略相结合的综合经济形态,是实施乡村振兴战略的着力点和落脚点[31]。

三、县域乡村振兴的痛点和难点

县域既是中国传统乡村社会变迁的实践场,也是实施乡村振兴战略的主阵地。清晰认识县域乡村振兴存在的突出问题,准确把握问题本质,是找准县域乡村振兴实施路径的突破口,也是破除体制机制障碍的前提。当前,县域乡村振兴面临的问题主要集中在理念思维、规划设计、资源配置和组织领导等层面。具体来说,在于是否能实现从农村工作到乡村振兴理念与思维方式的转变,科学编制县域乡村振兴战略规划且执行有力,合理配置人、财、物等资源要素,提升县域政府自主行政能力,这正是县域乡村振兴的突出痛点与难点。

(一)意识局限:县域乡村振兴呼唤创新思维

从“农村”到“乡村”的称谓转向,尽管仅有一字之差,但所表达的理论内涵和实践逻辑存在明显不同。农村是一个局域性概念,它以村庄社区为基本范畴,指向以农业生产为主、农业人口聚居的活动场域,具有特定的地理空间、自然资源、社会经济条件。乡村则有更为宽泛的指向,是一个全域性概念,是以县域为基本范畴的综合性指代[10]。换言之,作为概念意义上的村庄,或指燕京学派眼中的“社区”,或被表达为“村落共同体”,或指称为更大世界网络中的一部分[32]。而乡村与城市、都市相对应,是一个携带着中华民族五千年文明基因,且集生活与生产、社会与文化、历史与政治多元要素为一体的人类文明体。新时代的乡村振兴战略呼唤创新思维,主要包括系统发展思维、城乡等值互补思维、小农经济新思维、熟人社会思维、互助合作思维和亲情思维[33]。六个创新思维的提出,展现了乡村振兴战略与过去所提的乡村建设、社会主义新农村建设有着截然不同的内涵,在涵盖范围、实施单元、振兴内容、振兴方式上既有标准、程度的差别,也存在战略目标的区别。乡村不再仅仅是指向村庄或村落共同体,而是扩展到包括县城、乡镇、村庄的地域单元社会,指向一整套城与乡、工与农复合的有机整体。乡村的政治、经济、社会活动中心也不再限于农村集市和中心乡镇,而是扩展到更大范围的县城。因此乡村振兴是包括城镇地理空间、人文精神空间、农民生产生活空间的乡村共同体振兴。

(二)统筹难度:县域乡村振兴规划编制失焦

乡村振兴战略的有序推进,需规划先行、精准施策。当前,乡村发展中的相对滞后与差异特征,是规划编制执行需要考虑的首要问题。一是不同类型乡村共存县域,在地理区位、资源禀赋、经济基础等方面存在明显差异。那些具有显著区位优势、产业基础、资源禀赋的乡村受关注度较高,更容易实现振兴,其他缺少明显优势的乡村则很难单靠内生性要素实现振兴。富裕乡村与贫困乡村、产业型乡村与纯农业乡村,在振兴基础、振兴路径、振兴内容上必然会有所不同。这既是规划编制的现实基础,也是影响规划能否顺利实施的重要因素。二是县城、乡镇和村庄是一个完整的体系,在乡村振兴中具有各自不同的功能定位,如何进行科学统筹、合理布局也需要重点考虑。随着乡村价值功能的重新认识和日益凸显,以及城乡要素的双向流动日益频繁,城乡沟通方式更加多样,三者的联系变得更加紧密,不能割裂开来谋划,这是规划编制工作的一大挑战。三是农业生产、农民生活、农村生态不能相互协调的问题日益突出,需要考虑优化乡村空间结构,创新乡村功能与“三生”布局的复合叠加体系。从整体上看,县域乡村振兴战略规划是对县域空间、乡村功能的综合谋划。作为一项应对乡村可持续发展的管制型政策工具和公共干预行为,县域乡村振兴战略规划旨在型构经济社会结构、协调城乡发展关系、引领乡村各项建设。因而,充分认识城乡的价值功能、空间结构、区域特征、实施基础,是进一步明确乡村规划定位、目标和任务的重要前提,若规划编制失焦则增加了县域乡村振兴的统筹难度。

(三)要素约束:县域乡村振兴城乡资源失配

百年乡村建设的历史昭示,乡村发展的难题之一,是城乡资源要素双向流动的梗阻[34]。“三农”问题之所以长期存在且比较突出,一个重要原因就是作为生产要素的劳动力、资本和土地在乡城之间的单向流动。乡村生产要素的持续外流导致乡村发展动力相对弱化和发展能力下降。县域乡村振兴重在科学统筹、合理配置“人、财、地”等资源要素并充分释放其活力。首先,县域乡村振兴关键在人。农村当前正遭遇严重的人口空心化和老龄化困境,并呈日益加剧蔓延的趋势。农村人口的非农就业和持续外流,导致农业生产副业化和老人农业现象,乡村发展活力不足。乡村精英流失,农村人力资本严重不足,难以支撑乡村振兴的有序推进与可持续发展。其次,资金是县域乡村振兴的引擎。政府资金、社会资金、农民或村集体资金的可利用情况,农村市场开放程度,以及采取何种方式激励社会资本投资农村、留在农村,直接关系到县域乡村振兴的实现程度。由于资本的逐利特性和政策局限,加之农业投资的高风险与低收益,资本下乡依然困难,制约了乡村基础设施建设、公共服务供给和经济社会发展。最后,土地是县域乡村振兴的基础资源。对于农民而言,土地是重要的生产资料和基本生存保障。农村土地面积有限,人均不过1亩多,人多地少。在广大农村地区,土地并没有取得理想的财富收益,主要原因在于农村土地的市场价值难以完全被开发利用,稀缺的土地资源成为城市发展的重要驱动力量,却在农村市场难以升值变现,无法成为激发乡村发展活力的基础要素[35]。因而,如何盘活土地存量、激活土地潜力、提升土地效用,摒除小农经济家户模式的生产制约,成为实施县域乡村振兴战略的一道难题。城乡之间人才、技术、资金、土地等的资源失配,是县域乡村振兴的要素约束。

(四)行政掣肘:县域乡村振兴考验治理能力

县级政府对于乡村社会现实状况最为了解,掌握的信息也更为准确完整,在政策贯彻落实、组织实施、资源整合等方面更具优势,但也存在着诸多制约与矛盾。县级行政运行困境的凸显表征,是“权、责、能”的失衡与脱节。一是科层制的规则刚性与执行弹性相统一问题。在行政组织上,县级政府既有条条垂直管理,也有块块横向协调,它在不同层面、不同领域、以不同的方式影响着县域政府的行政管理行为。在行政管理过程中,中央集权与地方分权之间的矛盾始终难以根本解决,在自上而下的行政压力与自下而上的社会需求之间难以实现无缝统合。二是县级政府高效行政的自主性与能动性不足问题。如何调整优化上级政府与县级政府之间的府际关系,赋予县域政府更多的经济社会管理权限,事关县域乡村振兴的成败。乡村振兴是在县级政府主导下实施推进的,县级政府是领导核心和统筹平台。然而,县级政府遭遇的“自主决策权、政策转化权、资源整合权和能动性”弱化问题,很大程度上影响着县域乡村振兴的顺利推进[36]。三是县级政府对技术的过于依赖可能隐藏意外后果。县级政府通常是标准化、程式化执行贯彻落实上级的重大决策部署,统领基层社会工作,扮演政策执行者和国家意志代理人的角色。那么,有效规避行政风险便成为政府最稳妥、最实用的理性选择。而过于追求规矩化、程序化、指标化,可能会造成目标偏离、低效或无效等形式合理而实质不合理的结果。

四、县域乡村振兴的行动方略

县域兴则全国兴,县域强则全国强。当前,我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,县域则是中国发展不平衡、不充分问题表现最为突出的区域。作为一项促进乡村发展、推进共同富裕、实现农业农村现代化的重大战略,乡村振兴以县域为基础实施单元,是解决我国社会主要矛盾、加快推进农业农村现代化的着力点和关键环节。因此,如何实现县域乡村振兴,成为全面落实国家乡村振兴战略任务的一项重大课题。

(一)理念引领:县域乡村振兴的首要前提

全面推进乡村振兴战略的提出,表明乡村发展的社会环境、政策思路、基础条件、根本任务、基本要求等发生了新变化,需要从发展理念上将村庄主体切换到县域单元,这是县域乡村振兴的首要前提。近年来,学界逐渐意识到在从“社会主义新农村建设”到“乡村振兴战略”的转换中,无论是国家政策的逐级贯彻落实,还是作为集体共同体的村庄发展,都离不开县这一层级。县级政府既是国家政策落地的执行者,也是直接面对基层社会的一个完整独立的行政单位。如何看待工农城乡关系,需要县级政府认真审视自身这个中间桥梁。从城乡关系视角看,县是城市与农村的过渡区域,是中国城乡关系从二元对立走出融合发展的空间载体,兼具城与乡的双重属性。尽管村庄建设与发展是乡村振兴的基点和重点工作,但乡村振兴战略的着眼点在于构建新型工农城乡关系,推动城乡协调发展。因此,以县域为乡村振兴的重要载体,把城乡社会视作整体性主体,探寻中国特色城乡二元秩序的破解之道[37],是一个值得深入探讨的议题。

县域是全面推进乡村振兴战略落地的一个具体的行动场域。全面推进乡村振兴战略,关键节点在“县域”,核心要素在“全面”。实施乡村振兴战略,重点在于解决我国经济社会发展中的结构性问题,重塑与调整工农城乡关系。作为一个长期、复杂的系统工程,全面推进乡村振兴战略既是实现农业强、农村美、农民富的过程,也是在更高层次上推动村庄、乡镇和县城的全域发展、全面发展、自主发展,以及城乡关系的深度融合发展的过程,在本质、目标和机制上同县域城镇化和城乡融合发展战略是一致的。作为城乡融合发展的重要切入点,在一县范围内治理乡村、建设乡村、振兴乡村,是把县作为承接乡村振兴的战略载体和实施平台,不断凸显并充分发挥县在建立健全乡村振兴制度框架和政策体系中的承启位置与功能作用。乡村振兴不是指农村的振兴,更不是单指村庄的振兴,而是包括县城、乡镇与村庄的县域全面振兴。从根本上讲,县域乡村振兴最能体现乡村振兴的本质。

(二)规划先行:县域乡村振兴的重要基础

加强顶层设计、搭好四梁八柱,科学编制战略规划,是县域乡村振兴的先导性和基础性工作。县域乡村振兴战略规划是包括经济社会发展规划和区域建设总体规划的多规合一。编制县域乡村振兴战略规划要遵循以下基本原则:一是多规合一原则。坚持一体设计、多规合一的编制理念,注意县域乡村振兴战略规划同国家、省市乡村振兴战略规划的上下结合、相互衔接。在纵向上,县域乡村振兴战略规划是更为具体的操作化规范,体现国家关于乡村建设、乡村发展、乡村布局的总体要求,与国家、省市乡村振兴战略规划承续一体。在横向上,县域乡村振兴战略规划既涉及产业、生态、人才、文化等专项规划,也同国民经济与社会发展规划、国土空间规划、区域规划等相衔接,是对县域乡村振兴具体实施的总体安排。二是立足全局原则。县域乡村振兴是城乡关系发生重大变化的时代背景下,县城、乡镇与村庄为一体的整体推进过程,体现整体发展的观念,是“从县级到乡镇级、村庄行政范围内,通过协调各种矛盾、制定行动方案和挖掘多种功能等,并在时间与空间上总体考虑、具体部署,以此指导和规范乡村综合发展。”[38]三是实事求是原则。充分把握城乡差异、工农差异、村庄差异,以及农村生产生活方式等基本现实,依据村庄类型、生态资源、人口结构、产业基础谋划县域乡村振兴布局,在规划的内容任务、实现方式、操作方法等方面,契合乡村实际情况,满足乡村内在需求。

科学编制乡村振兴战略规划,需要坚持县域统筹规划布局,充分尊重乡村发展规律,基于乡村生产、生活、生态和文化多重功能定位,构建县乡村一体与功能衔接互补的发展体系。首先,坚持县域统筹布局制定更贴近实际与具体合理的县域乡村振兴规划。县域是一个多主体、多样态、多功能、多重空间复合叠加的自主运行系统,村镇体系、工商业体系、乡村产业体系等共存县域,以县域为统筹整体进行规划,可以更有效地处理特别与一般、个性与共性、系统与要素、全局与局部、整体与部分的关系。自然资源部办公厅《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》明确提出,要在县域范围内整合村庄土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划,统筹考虑建立全域覆盖、普惠一致、城乡一体的基础设施和基本公共服务用地布局和网络[39]。其次,贯彻落实新发展理念是统领县域乡村振兴规划工作全局的基本要求。实现乡村更好发展,坚持人类命运共同体发展导向,保持生态文明建设战略定力是基础和灵魂,从而推动形成城乡融合、产城融合等多轮驱动的全域一体化发展格局。最后,突出特色、分类推进,注重因地制宜、精准施策,是制定县域乡村振兴规划的策略选择。准确认识理解县域乡村地域特色、资源禀赋、乡土风情、文化历史,体现乡村多样性、区位性、动态性,科学把握乡村振兴规划的功能定位、内容标准、工作原则等要求,直接影响到乡村振兴战略的顺利落地落实。

(三)产业兴旺:县域乡村振兴的基本保障

乡村产业根植于县域,应是特色鲜明、业态丰富、利益共享的富民强村产业。产业振兴是巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推动乡村振兴战略的首位支撑,能够有效促进城乡资源要素合理流动,从而激活乡村振兴的经济动能。产业兴旺需要依托乡村特色优势资源,充分发挥农民主体性,构建现代乡村产业体系,并把产业链主体留在县域,让农民获得更多产业增值收益。一是打造农业全产业链。依托县域主导产业,积极构建现代化的农业产业体系、生产体系、经营体系、服务体系,延长产业链,提升价值链,扩展农民收入的增长空间。二是突出特色优势,发展乡村特色产业,推动乡村特色产业规模化、集群化、市场化、品牌化、多元化,做强农产品精深加工、生态种植养殖结合。三是推进一二三产业融合发展,加快农村经济转型升级。强化县域统筹,合理布局产业空间,推动产业集聚发展,带动乡村发展。通过乡村龙头企业带动和现代农业产业园的示范引领,发展农业现代化示范区,探索三产融合发展新路径。乡村产业振兴是一个持续动态的过程,体现着产业富民的内在逻辑,也是一个从无到有、从少到多、从弱到强的过程。构建多主体利益联结共享机制,形成以县域为整体的乡村振兴内循环和城乡融合双循环的发展格局,从而实现产业富民、产业兴村、产业强镇,是县域乡村振兴的基本保障。

推动县域乡村产业振兴,重点要解决人才、资金和土地问题。首先,产业振兴需要人才支撑。解决人才问题,必须把人才作为县域乡村振兴的第一资源,加强人力资本投资,畅通智力、技术、管理下乡通道,完善人才下乡、市民下乡和职业农民培训的制度体系。通过政府搭台、市场唱戏、产业牵线,吸引人才流向农村,并使用好、服务好人才,解决人才生活、工作及职业发展中遇到的实际问题,妥善解决好下乡人才的“生存之忧”与“发展之惑”。其次,产业振兴需要资金支持。解决资金问题,关键在“加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局,引导资源要素向农业农村流动,扩大农业农村有效投资”[40]。一方面,通过政策引导,规范社会资本优先投资乡村建设,鼓励支持社会资本多形式进入“三农”领域,畅通社会资本参与乡村振兴的渠道,补齐乡村建设发展资金短板,推动合作共赢、共同发展。另一方面,创新县域财政金融支持体系,赋能乡村振兴,县域财政与金融支持相辅相成,使更多金融资源流向乡村振兴的重点领域和薄弱环节。最后,产业振兴需要盘活土地资源。“基础不牢地动山摇”,土地自古就是农民赖以生存发展的“根”,为农民提供基本的生存保障。解决土地问题的关键,在于处理好人与地的关系,巩固稳定农村基本经营制度,深化土地制度改革。在稳定农村土地承包关系的基础上,统筹谋划好土地整治项目,创新土地流转和经营方式,发展多种形式的适度规模经营模式。在严守土地资源管理保护底线的基础上,盘活土地资源存量,释放土地资源利用空间和潜力。

(四)基础设施:县域乡村振兴的重要支撑

公共基础设施建设是实现县域乡村振兴的必备条件。2021年中央一号文件明确提出,继续把公共基础设施建设的重点放在农村,着力推进往村覆盖、往户延伸,从根本上实现乡村道路、饮水、电网、燃气、通信等基础设施建设的全域覆盖、全民共享。从县域视野看,就是统筹谋划做好县城、乡镇和村庄建设,加强农村“水、路、电、气、网”建设,合理布局县乡村一体的公共服务体系,强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能,推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。乡村公共基础设施建设是一项主体力量、资源要素、战略政策有效统一和人、财、物有机结合的系统工程,包括硬件建设和软件建设两部分[41],重点在于加快补齐农村公共基础设施和公共服务短板,加强和改进县域资源的统筹整合与有效利用,坚持普惠性、保基本、均等化、可持续,准确把握农村基础设施建设供给方向[42],充分发挥基础设施建设改善民生的作用,扩大服务供给范围,提升服务共享水平。同时,农村公共基础设施建设应是一场农民赋权行动,必须坚持“为农民而建”的基本原则。农民既是乡村建设的参与主体,又是受益主体,应充分尊重农民的主体地位,考虑农民的真实需求。无论是国家力量还是市场主体,都不能也无法代替农民主体的基础性地位。

构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系,既是加快基础设施建设的努力目标,也是实现目标的基本手段。近年来,党中央在基础设施建设领域谋篇布局,提出实施农村道路畅通工程、农村供水保障工程、乡村清洁能源建设工程、数字乡村建设发展工程、村级综合服务设施提升工程等五大工程。县域乡村振兴要加快新型基础设施、农业生产型基础设施、农村生活型基础设施、生态环境型基础设施、农村社会发展型基础设施等五类基础设施建设。推进乡村新型基础设施建设,加强数字乡村建设发展,提升数字乡村振兴效能。推进以信息网络为基础、技术创新为驱动的新型基础设施建设向乡村延伸,既是构建现代化基础设施体系的需要,也是乡村振兴的战略方向。推进县域乡村振兴,需要在继续做好农村传统基础设施建设的基础上,大力加速县域数字化、信息化、智能化转型,推进乡村建设与新技术的配套结合,统筹规划通信网络、物联网、大数据、人工智能等新型基础设施布局,实现数字技术同农田水利、公路交通、能源、农产品加工流通等领域的深度融合。

(五)农业农村现代化:县域乡村振兴的目标指向

乡村振兴战略的总目标是实现农业农村现代化。县域乡村振兴的指向是构建新型城乡关系,旨在解决现代化初期城市优先现代化带来的农村衰落等问题[43],从而逐步消除城乡差别。城乡差距不断扩大是现代化进程的产物,又反过来制约农业农村现代化的实现。从城市优先发展到城乡融合发展的政策导向转变,是“三农”工作重心的历史性转移。具体来说,需要从工作重点、发展理念、实现方式等方面发生重大改变,不再以建设城市的思路来建设农村、发展农村,而是将城市与乡村放置在一个具体实在的时空场域中进行等值统筹、综合施策、整体推进。乡村振兴战略突出县域整体发展在乡村振兴中的重要作用,正是解决现代化过程中城乡发展不平衡、乡村发展不充分问题的战略举措。因而,将乡村发展问题放置到现代化历史进程中考虑,强调人的本体价值和意义,突出“以人民为中心”“为农民而建”推进乡村振兴的战略基调,不能就乡村振兴本身来谈乡村振兴,而应跳出乡村振兴看乡村振兴,从工农协调、城乡融合、区域平衡的视角理解乡村振兴[44]。

探索中国特色的县域乡村振兴实践路径,需要遵循农业农村现代化的发展规律,明确农业农村现代化推进思路。中国现代化建设的探索历程,在一定意义上可以说是一部乡村社会从衰败走向振兴的发展史。乡村振兴是中国式现代化的重要组成部分,它是要在一个超大规模的社会实现物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明的协调发展,综合运用战略规划统筹、体制机制创新、市场配置资源、政策服务支持等方式推动乡村可持续发展[45]。习近平总书记指出:“新时代‘三农’工作,必须围绕农业农村现代化这个总目标来推进。农村现代化既包括‘物’的现代化,也包括‘人’的现代化,还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。要坚持农业现代化和农村现代化一体设计、一并推进,实现农业大国向农业强国跨越。”[46]推进“物”的现代化,关键在于完善农村农田水利、交通运输、信息网络、饮水等公共基础设施体系,改善农村人居环境,不断满足农民对高质量生产、高品质生活等美好追求的期待;推进“人”的现代化,关键在于全面提高农民科学素质,大力培育新型职业农民,培养农民自我发展能力,实现“人”的全面发展;推进“治理”的现代化,关键在于构建现代化的乡村治理体系与治理能力,注重治理的公平性与平等性,强化县城综合服务能力,提升农村基本公共服务水平。

五、结 语

乡村振兴本质上是县域乡村的全面振兴。作为中国经济社会的基本单元,县域的整体发展、城乡一体化的联动状况,最能体现乡村振兴的实现程度与水平。以县为基本实施单元,乡村振兴就有了支撑、有了动能。从全面的视野看,县域乡村振兴是县域产业、生态、文化、人才、组织等各项建设的整体推进;从发展的视野看,县域乡村振兴是县域城镇化、工业化、现代化带动乡村发展的过程;从空间的视野看,县域乡村振兴是县城、乡镇、村庄建设的一体推进,以及农业生产、农民生活、农村空间等布局结构的调整优化;从实用的视野看,县域乡村振兴是县域统筹下公共基础设施建设和公共服务供给覆盖到村、延伸到户。县域乡村振兴强调县域内整体推进、协同发展,倡导以县城为重要载体的县域工业化、城镇化、现代化,以此辐射带动县域乡村的全面振兴。乡村振兴是县域层面的全面振兴、全域振兴、自主振兴。全面振兴指向农村全面进步、农业全面升级、农民全面发展。全域振兴是城乡的综合性发展、整体性进步。自主振兴是在充分发挥农民主体作用和本地资源优势基础之上的内源式自我发展。

乡村振兴是一项政治任务,县级是贯彻落实这一国家重大战略的执行层级。县级政府在职权范围内承担制定县域乡村振兴战略规划、统筹县域公共基础设施建设、提供基本公共服务等职能,在操作和执行层面负责乡村振兴的具体实施。乡村振兴是县域党委政府当前最重要的一项中心工作。县域乡村振兴的重要性,在于县兼具城与乡的双重功能。县域乡村振兴的可行性,在于县域是实施乡村振兴战略的关键基点与空间场域,县级政府是“一线指挥部”,县委书记是“一线总指挥”。县域乡村振兴不只体现在行政区划与地理地域方面,而是涉及国家顶层设计与地方执行、城乡关系等诸多内容,表现为宏观战略与微观实践、抽象政策与具体实践等关系。因此,如何在构建城乡关系的总体框架下,运用整体性、系统性思维,在空间布局、功能分区、价值取向上合理定位县城、乡镇、村庄三者之间的关系,处理好内生力量与外生力量的平衡,全面复兴和完善乡村产业体系、治理体系、文化体系、生态体系、收入体系等,推进城乡融合发展,是县域乡村振兴的时代命题。