“国家化”视角下政党整合乡村治理的建构理路与反思

王亚美，马 华

(山西大学 乡村振兴研究院，山西 太原 030006)

一、引言

进入20世纪，伴随着皇权专制的终结，中国社会在内忧外患之下，面临着总体性社会危机，全方位危机凝聚而成的中国革命所要解决的核心命题是现代国家建设。面对一个有着数千年农业文明传统的乡土社会，保持着双轨制的超稳定国家架构，中国现代国家建设的关键在于如何将高度离散的国家与社会进行一体化整合。从内看，现代国家建设需要打破城乡之间长期分野，从外看则是以实现国家统一为基础，决定了整个现代国家建构是以国家的统一性、城乡的一体化为导向。这条现代化建设路径是由政党主导和推动的，带有明显的建构主义色彩。徐勇认为“国家化”是对20世纪以来国家的各种下乡活动和国家对农村的建构进行了概括，形成了基本的认识线索。[1]要建构一个现代国家，首先就在于将分散和外在于政治的农民组织到国家体系之中[2]，通过“政党下乡”，新中国使乡土社会整合成为一个高度组织化的政治社会，确立党组织在乡村治理结构中的核心地位[3]。而基于西方国家成长的经验提炼形成的“现代国家建构”和“国家-社会”关系理论，注定难以解释清楚中国基层政治运作，无法回答中国共产党与国家、社会之间的复杂关系。如景跃进提出不能孤立运用国家与社会关系范畴来分析当下的中国政治现实，而必须考虑政党的因素[4]；韩冬雪则指出根植于西方经验的国家与社会关系理论，在理论层面无法充分展现出党建的重要意义[5]；戚玉进一步认为在国家-社会关系理论框架下演绎形成的合作治理论、社会资本论、空间生产论、社区政体论都不足以说明中国基层治理的整体转向，需要将党的元素拉回到基层治理分析的中心。[6]

基于此，学界对“国家-社会”关系理论进行延伸分析，将政党带入其中，如田鹏认为基于中国社会“一体包容多元”的政社结构及特殊体制，使得传统研究理论难以客观、全面考察基层党建与治理之间的复杂关系，就必须打破传统思维定式，构建“党-政-社”三位一体的理论分析模型[7]；赵黎认为从政党维度分析当代中国国家与社会关系体现了对中国社会治理形态的深刻理解与观察，党建治理是联结国家与社会的关键环节，立足于“政党-国家-社会”的三元视角分析乡村治理，才能够更好地把握党建引领的重要性[8]。现代化进程中的中国农村正在发生急剧的变革，围绕“国家化”这个概念，能够更好地理解中国共产党及其赖以存在的条件如何推进国家对社会的变革过程[9]。从“国家化”视角出发分析乡村治理的结构特点和实践走向，就在于如何把握中国共产党在乡村治理结构中的特殊位置，如何理解中国共产党在乡村治理实践中的作用机制。

二、研究进展及问题提出

超大规模农业生产所孕育的农耕文明决定了中国传统乡村社会较早地出现国家要素，新的社会关系与旧的社会关系相互叠加，使得国家成长具有复合型和反复性的特点[10]。从较长周期看中国现代国家成长包含着社会国家化和国家社会化的双重发展历程，在政党、国家、社会三者相互作用下呈现出一种独特治理样态变化。这种变化传导至乡村社会，导致乡村治理结构在治理主体设置、权力关系运转、治理资源配置等各个方面都发生了巨大的转变。学界主要从两个维度对这一过程展开集中论述，即从自上而下的政党-国家维度和自下而上的政党-社会维度看乡村治理的结构变迁。

其中绝大多数学者主要站在政党-国家维度上分析乡村治理的结构转向和实践逻辑，即按照党建逻辑或行政逻辑分析乡村治理进路与出路。党建逻辑起源于中国独特的现代国家构建，即以党建国形成政党国家[11]。李里峰通过对新民主主义革命时期中国共产党领导下的乡村政治精英替代[12]、政治组织发展[13]、乡村治理运作机制[14]进行分析，阐述了早期政党、国家、社会之间的互动和乡村治理结构形成机理。徐勇对20世纪以来中国共产党对乡村社会一系列整合总结提炼为“政党下乡”“政策下乡”“法律下乡”“服务下乡”“宣传下乡”。进入21世纪，尤其是党的十八大以来，全面从严治党被提升到全新高度，基层党组织建设成为当下学者关注的重点。通过强化政党力量成为解决后乡土社会出现的离散化、无序化、原子化问题的基本路径，诸多学者基于此总结并提炼近些年来基层政治实践，提出党建嵌入乡村治理模式[15]、党建统合乡村治理模式[16]、“党建+乡村治理”[17]，聚焦于基层党组织组织力建设。周庆智也提出近年来地方实践经验呈现出权威集中和结构集中的趋势，表现了以“资源下乡”“权力下沉”和以基层党建为核心重塑乡村权威关系的两个变化，揭示出国家中心体制从政治权力的总体性支配到行政权力的技术性治理的逻辑开展形式。[18]

村民自治实施以来，乡村治理成为学界热议的话题，诸多学者站在政党-社会维度上，沿着自治逻辑对如何进一步扩大乡村社会自主性和独立性，充分发挥农民的主体性和主动性展开了研究分析。首先，村民自治作为一种自下而上的乡村治理方式不可避免地与自上而下的党政结构发生冲突，直接表现为村“两委”的结构性冲突问题和村级治理“行政化”问题，产生了自治异化现象。如王中华等提出乡村关系从法律文本上是指导与被指导的关系，但权力范围界限模糊，村民委员会囿于体制束缚，不得不屈服于行政的压力[19]。张艺颉认为，农村经济社会发展几乎所有重要问题都纳入村民委员会的职责范围，导致了村党组织与村民委员会权力交叉，形成了村“两委”关系难以突破的障碍[20]；其次，在十九大对乡村治理体系建设总体布局的基础上，十九届五中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，更加凸显党组织领导和城乡一体推进基层治理体系建设。如曾土花、李民提出，新时代农村基层党组织实现其领导功能的关键在于赢得群众的高度认同，具体而言，就是要强化组织依存以实现组织认同，促进利益联结以提升利益认同，完善基层民主制度以深化制度认同，发挥意识形态功能以厚植价值认同[21]。季丽新提出，农村基层党组织要发挥在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，通过“法治化嵌入”方式实现领导权，即把农村基层党组织的领导权依法嵌入到村民自治制度中，依法嵌入到党员群众思想道德建设中，实现农村治理法治化，使自治、法治、德治密切配合[22]。马华总结了广东省蕉岭县乡村治理体系建设实践经验即以村党组织为核心、以村级协商议事会、村民理事会为平台的多层协商议事制度，建构了“大事大协商”“小事小协商”的常态议事协商与专项议事协商的双轨运行机制[23]。

综合来看相关研究还存在一定的局限性，没有全面完整呈现出“国家化”过程中政党-国家-社会三者之间的复杂关系，更多是沿着自上而下的党建逻辑分析乡村治理，应然性地解读强化党组织在乡村治理的重要意义，实然性地分析政党嵌入乡村治理的体制机制。缺少从较长周期内看中国共产党向乡村渗透过程中乡村治理结构的变动深刻内涵，无法准确定位党组织在乡村治理结构之中的位置，无法把握乡村治理结构趋向。而自下而上的社会维度看乡村治理结构变动，也仅仅聚焦于村民自治实施以来乡村治理某一领域或具体问题，难以真正地阐释清楚乡村治理困境背后的深层次原因，也就无法真正找出化解治理困境的有效地路径。本文认为从“国家化”视角下沿着“政党-国家-社会”的三元框架分析乡村治理模式的变迁过程，能够准确把握基层党组织在乡村治理之中的结构性位置，跳出“现代国家建构”理论的局限，走出传统“国家—社会”关系理论范式的桎梏，从而指出中国共产党开展乡村整合的基本前提、发展趋势以及实践路径，进而梳理出政党在乡村治理结构转向的实践逻辑，实现整体性把握政党在乡村治理之中的作用机制，避免出现就党建而谈党建、就治理而言治理的问题，为新时期进一步深化和拓展党建引领乡村治理提供一个新的研究视野和实践路径。

三、政党国家：政治整合替代社会整合的全能主义乡村治理模式

现代国家产生于现代性的扩展过程之中，一般认为现代国家构建的逻辑起点是整个社会的世俗化、理性化，是社会领域的高度分殊化的产物。中国的现代性扩展不同于西方社会，甚至对现代性的理解也存在巨大差异。在“大一统”思想维系之下中国并没有西方社会身份认同危机，小农理性下也没有孕育出资本主义发展轨迹，传统与现代也并没有呈现出西方社会的断裂性。中国作为一个后发现代化国家所要解决的核心治理问题是如何走出悠久封建王朝时代的国家政权“内卷化”趋势，所面临的环境是千年未有之大变局下的半殖民地半封建社会状况。在外部列强环伺，内部一盘散沙的巨大政治转型压力之下，中国现代国家的建构必然以独立主权和强大统合能力于一体的民族国家为首要目标。

走向民族国家的过程中，维系中国传统乡村社会秩序的基础性条件发生了变化，带来的不仅是“乡绅自治”体制的解体，更深层面是宗法社会结构的解组，社会丧失了自组织能力。面对内忧外患，中国社会陷入了总体性危机之中，需要系统性变革。中国共产党作为列宁主义政党，具有严密的组织体系和严格的组织纪律，凭借其强大的组织动员能力，成为应对中国近代社会总体性危机的主体性力量。中国共产党凭借其强大的组织动员能力，围绕着土地资源的分配和再分配掌握巨大的政治权力，授予贫苦农民政治主体地位，重塑乡村权力格局。中国共产党在组建国家过程中，将自身的组织、制度、文化全面渗入其中，实现了对国家的嵌入与同构。同时全面深入和控制了每一个阶级、每一个领域，实现了对社会的整合和汲取，确立了其全面领导地位和特殊政治影响力，形成了革命性政党行动逻辑和全能主义治理惯性。

新中国成立后，中国共产党以其先天的使命性禀赋，探索中国特色社会主义现代化道路。基于内外部复杂环境，制定出赶超型国家发展战略，把工业化尤其是重工业发展作为优先战略，强化国家对经济资源的集中动员和利用，保障经济剩余积累流向重工业，形成了计划经济体制。在计划经济体制之下，整个社会被各项制度、规范划分为城乡二元结构，相对应的在城市形成了单位体制，在农村形成了人民公社体制。通过政党的强大组织动员和国家的全面行政控制，构建了一个总体性社会，即一种结构分化程度很低的社会。[24]政党-国家实现了对乡村社会的全面控制，塑造了全能主义治理模式，在资源极度匮乏的前提下，建立了农业集体经济，实现了低成本地维持乡村秩序的同时，高效能的提取农业剩余，为推进国家工业化进程提供了保障。全能主义治理模式本是为了更好地全面推进社会经济的现代化发展，但高度集权化管理模式反而制约了社会生产力的进一步发展，陷入了现代国家建构的二律背反。如何走出二律背反的困境，就需要回到中国现代国家建构的逻辑起点，处理好政党与国家、政党与社会之间的关系。政党-国家的建立也并不意味着现代国家建构命题的终结，随着现代化进程的持续推进，现代国家建构需要现代化的治理体系予以支撑，乡村作为现代国家建构的基石，乡村治理结构和模式整体必将随着这一过程发生转变。

四、行政吸纳：分权与集权紧张关系下的行政化乡村治理模式

“自我革命”是中国共产党百年奋斗的历史经验之一。中国共产党在不断加强党的自身建设过程中，也在不断思考和改进中国社会主义现代化建设的道路，调整政党、国家、社会三者之间的关系架构，在推进现代国家建构整体转向中，乡村治理结构也产生了诸多变动。在对十年“文革”反思的基础之上，中国共产党重新理解和调整了政党、国家、社会三者之间的关系。对三者关系的重新认识集中体现在党的十一届三中全会会议公报之中，“为了适应社会主义现代化建设的需要，全会决定在党的生活和国家政治生活中加强民主，明确党的思想路线，加强党的领导机构和成立中央纪律检查委员会。根据党的历史的经验教训，健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪，国要有国法，党要有党规党法。”[25]随之而来的是大刀阔斧全方位的基层政治体制民主化改革，废除了以人民公社为载体的全能主义治理模式，建立了以村民自治为基础的“乡政村治”模式。政党与乡村社会之间的关系发生了调整，政党逐步从乡村社会撤出，主要表现为中国共产党的基层组织在乡村社会的控制力开始不断弱化，党的力量在乡村社会经济领域、文化领域逐步收缩，让渡给乡村社会自组织，确保社会力量的生存和发展空间。随着政党权力退却，乡村社会出现一定程度的权力真空，而村民自治制度的产生，成为农民组织化的新形式，填补了基层社会管理的空白。村民自治制度在整体保障现代国家一体化的同时，也出现了极具地方创造性的实践形态。

村民自治作为“国家化”进程中民主化改革的重要组成部分，不仅实现了以较低成本维持乡村社会秩序的稳定，还在于以内部性组织化方式将乡村社会纳入国家治理体系之内。这场改革的起点是以家庭联产承包责任制打破了原有集体化生产、生活结构，以市场化的运作逻辑为乡村社会注入诸多新生活力。市场化改革必然伴随着利益、需求的多元化以及各类资源的流动，乡村社会不再是一个生于斯、长于斯、死于斯的固化社会。人口的大量外流使得村民自治原初基础发生了改变，异质性因素不断增加，乡村社会逐步被撕裂，仅仅依靠村民自治实现内部性整合已不可能。随着党和国家高度重视“三农”问题，大量资源下沉到乡村社会，村民自治不可避免地面临着政府向农村进行资源配置过程中不断扩张的资源控制权与村民自治权之间的矛盾。[26]压力型体制之下，基层政府为了更好地完成行政任务尤其是政治任务，往往会按照集权逻辑调配资源强化行政效率，导致行政吸纳自治的现象。行政吸纳是行政(体制)和(政治)吸纳相结合的产物,它既具有行政主导性的特征,又有民意吸纳性的特征,是两者的混合形态。[27]行政主导主要体现在对村干部的控制上，从产生到日常工作的各方面都体现着乡镇政府的意志。民意吸纳主要是通过建立各类非正式的民意整合组织以更好地推进各类行政工作。以“行政吸纳”整合乡村社会，进而弥合国家与社会之间的分离，并没有带来实际的治理效能，反而进一步加剧了乡村社会之中行政权与自治权之间的紧张，导致村民自治出现了异化现象，许多地方出现自治空转或行政化。

无论权力怎么集中与分散都是在整个国家法律规定的框架之下受到制约，不可否认行政化治理模式进一步提升了乡村治理的规范化与法治化。但行政化治理模式追求的是效率，高效率的保障在于集权，在于强化行政权力对乡村社会的控制，却无法保障权力的公共性和回应性。并且行政化治理所蕴含的集权逻辑与村民自治所提倡的分权逻辑本身就存在着紧张关系，也就产生了民主化改革进程中权力让渡于权利并没有带来现代社会成长和有效治理，反而在基层治理实践之中产生了行政与自治的矛盾，造成了乡村社会治理困境。其中一个重要原因在于中国乡村社会并不存在西方意义上的市民社会形态，绝大多数村民并无现代民主、法治意识，乡村社会缺乏相应的自主性和独立性。放在整个中国“国家化”进程中就会发现乡村社会治理始终处于国家的控制之下，调整国家与社会之间的不均衡，就需要跳出传统国家-社会的分析范式，引入政党力量。通过强化政党力量在乡村治理之中的绝对领导核心作用，培育并重塑适应中国现代国家治理体系的乡村社会形态，才能在国家与社会之间保持平衡。

五、党建引领：强国家与强社会构建中的合作化乡村治理模式

现代国家建构是一个民族国家与民主国家的双重建构过程，[28]中国作为后发国家先天不具备先发国家现代化的外部环境和内部条件，无法实现民族国家与民主国家同步建构。作为后发现代国家，所面临的特殊外部环境，造成了其初始关注重心放在组织国家上。虽然组织社会也在同步进行，但主要为强化国家自主性而服务。时间上二者的产生没有先后之分，但建设逻辑上组织国家先于组织社会。中国在现代国家构建的过程中，通过政党组织国家和政党组织社会的方式，铺设了自上而下和自下而上的双轨制建设体制。由此期望达到一种强国家-强社会的合作治理理想状态。通过强化政党力量培育国家自主性和社会自治性，协调国家与社会之间的平衡，走出西方构建的国家与社会之间的二元对立关系。

十八大以来，全面从严治党作为重大战略部署不断深入推进，为各领域提升国家治理能力提供了坚实的制度保障和政治基础。在基层治理领域，近些年中共中央、国务院连续出台政策文件，对建立健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的总体目标和主要任务做出重要部署。党的十九大报告明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”再一次明确中国共产党在国家治理能力建设之中的重要作用和重要位置，“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”[29]。政党引领社会成为新形势下实现党全面领导的合理路径，也是提高社会组织化程度和自治能力的有效手段。党权、政权、民权三者之间的消长与互动决定了乡村治理结构的变动方向，从强化政党-国家之间的互嵌走向了重构政党-社会之间的互联，形成了中国共产党在基层治理中的特殊形态——合作化乡村治理模式。从“国家化”视角看党建引领机制的建立不仅回答了基层治理现代化的有效路径，也是理解“中国之治”的钥匙，以乡村社会的底层逻辑映射出国家现代化建设的制度逻辑。

六、结语

从“国家化”视角出发，基于政党整合乡村治理的历史逻辑、现实逻辑、理论逻辑，能够理解现代化过程中政党、国家、社会的互动关系，能够把握当前乡村治理主体多元化背景下构造“三治”结合治理体系的关键节点和核心环节，重塑外部性治理结构，激活内部性治理机制，如强化村党组织自身建设，实施村党组织带头人整体优化提升行动，持续整顿软弱涣散村党组织，加强村党组织自身能力建设；完善村党组织领导乡村治理的体制机制，建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系，搭建治理组织架构；健全村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制，强化党组织核心引领作用；以治理带发展，以发展促治理，通过党建引领下治理能力提升促进村党组织引领经济发展能力，为乡村振兴凝聚强大合力，搭建以人民为中心的产治联动的乡村治理体系，调动群众参与村庄公共事务和发展的积极性、主动性和创造性。

乡村治理体系改革是一项系统工程，不仅涉及新体系的培育、建构，还涉及旧体系中错综复杂利益关系的调整和优化。党建引领乡村治理需要遵循历史发展的经验，平衡好政党、国家、社会三者之间的关系，具体来看就是要处理好传统与现代、行政与自治、分化与整合之间的关系。首先，在现代化进程中的乡村社会依然带有诸多传统影子，无论是人情关系还是伦理规范等都依然在乡村社会中发挥着一定作用。如何对传统价值的现代性转变成为党建引领乡村治理过程中需要深入思考，传统治理因子的重新激活与重构是新时代乡村治理的一大命题，乡土中国虽在现代化进程中逐步从伦理本位走向契约本位，从熟人社会转变为陌生社会，从小农经济走向现代农业，呼唤着一套符合现代社会生活的治理规则的产生，而也不意味着可以忽视传统治理因子的留存，处理好传统与现代之间的紧张关系，才能更好地实现党建引领乡村治理工作。其次，当前乡村治理最大的特点就是外部嵌入性治理，随着国家重新返场，激起了乡村场域诸多反应，引发了一系列问题。传统村民自治的手段难以适应乡村社会的飞速变迁，在使命型政党的强大动员能力下，强大的行政力量逐步替代了村民自治，开展以行政力量为代表的技术性治理，如脱贫攻坚的过程中，自上而下的行政力量完成了人类解决贫困历史上最富成效的案例。行政性的治理方式显示不具有可持续性，过高的行政成本以及科层制固有的弊端，并不能带来持续的治理绩效，如何激活乡村社会自身治理效能，成为党建引领乡村治理的亟须解决的问题。最后，在市场经济的冲击下农村社会日益分化，个人主义、消费主义大行其道，原子化现象伴随着空心化、老龄化日渐加重，如何进行新一轮的社会整合成为当务之急。基层政府面对乡村社会分化导致的行政成本日益加大，而出现了行政下行，通过资源输入、人员输入等途径试图扭转乡村治理的颓势，随着行政力量的不断加码，乡村社会出现局部领域的过度整合，严重限制了乡村发展的空间，造成了行政偏差，引发了诸多治理问题。如何在分与合之间保持一个平衡，是党建引领乡村治理着重考量的问题。