强化预警性技术评估的几点思考

■文/韩秋明（中国科学技术发展战略研究院）

当前，我国科技创新正处于将强未强、爬坡过坎的关键时期，特别是中美科技角力和一系列技术“卡脖子”事件暴露出我国关键核心技术缺失、供应链与产业链安全等紧迫问题。预警性技术评估是技术评估工作的起点，也是目前国际技术评估工作中包含的重要内容，有助于预判技术研发、应用、技术产品产业链供应链等风险，发现国际科技竞争中存在的问题与挑战，既可明确当前科技发展的着力点，也有利于补齐科技短板，为有效应对国际科技竞争提供重要依据。

一、强化预警性技术评估正当其时

随着中美科技博弈走向深入，大国科技竞争的趋势与走向、科技产品供应链的风险等问题值得高度关注。同时，新技术应用引发的技术治理、技术伦理等问题也日渐突出，如何预警风险、做好预案就成为技术评估工作需要着重考虑的重要问题。

（一）党中央国务院提出预警性评估新要求

十九届四中全会之前，我国政策文件中对技术评估的要求主要集中在项目、人才、成果转化等事后评估方面，如国务院《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》中明确要求要“完善国家科技重大专项监督评估制度。加强对科技项目决策、实施、成果转化的后评估。”十九届四中全会以后，预警性的事前评估开始不断被提及，如十九届四中全会明确提出“加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估”，十九届五中全会提出“健全重大政策事前评估和事后评价制度”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中则明确提出“加强技术经济安全评估，实施产业竞争力调查和评价工程”“加强数据安全评估，推动数据跨境安全有序流动”“加强网络安全风险评估和审查”“建立健全生物技术研究开发风险评估机制”等涉及技术安全、风险预判等预警性评估的重要内容。可见，预警性技术评估已得到国家高度关注。

（二）预警性评估是技术评估工作开展的原始起点

2 0 世纪6 0 年代，资源、环境、人口等问题的凸现使技术的双刃性成为人们关注的焦点：技术的负面影响往往要在其应用很长时期后才显露出来；而科学技术的高速发展及其复杂性，使人们越来越难以对技术本身及其后果有直观明确的认识和把握。为了更好地利用技术，防止其对社会、环境等可能产生的消极影响，一种新的研究首先在美国兴起，即技术评估。1972年，美国国会通过了技术评估法，并设立了技术评估办公室（Office of Technology Assessment，OTA）这一专门机构，其主要目标就是回应技术对社会的影响，包括日益严重的环境污染、地球资源消耗、核武器以及超音速飞机破坏大气层等。随后，欧洲许多国家和日本相继设立了类似的机构。这些技术评估的共同特征是试图预判技术可能带来的社会、经济、环境等负面影响并提出对策建议，因此也被称为预警性技术评估（Early Warning TA）。随着欧洲、日本等国家和地区的科技快速发展，美国为了持续保持科技领先，推出《国家关键技术选择》报告，不仅对技术潜在的负面影响，尤其是对那些在新技术发展过程中被忽视的、间接的次级后果进行“预警”，还会预判主要竞争国技术能力的走向，为预警性技术评估扩展了新的内涵。

（三）预警性技术评估是技术评估概念泛化后的归途

随着技术评估工作在全球影响力不断扩大，技术评估工作范式也从预警性评估，逐渐经由参与式评估（P u b l i c participatory TA）、议会评估（Parliamentary TA）、建构性评估（Constructive TA）、实时技术评估（Real Time TA）、健康技术评估（Health TA）等不断扩展。如今，技术评估已经成为内涵非常丰富的大概念，包括案例评估、机构评估、人才评估、项目评估、战略评估、技术成果评估、绩效评估、政策评估、产业技术评估、区域创新能力评估等多个方面。随着中美科技摩擦愈演愈烈，芯片、5G、大型科研仪器设备等很多关键技术和产品受到限制，许多企业被列入实体清单，一些技术面临“卡脖子”和“去中国化”的风险。另外，一些技术的应用安全也逐渐成为全社会关注的焦点，如数据安全、生物安全等。因此，预警性技术评估已经成为技术评估内涵泛化后重新回归的战略选择。

二、国际经验表明预警性技术评估已成为科技决策通行做法

美国是最早从国家层面开展预警性技术评估的国家，在此不再赘述。欧盟、俄罗斯、日本、韩国等国家都形成了一定特色的预警性技术评估经验。

（一）俄罗斯与日本将预警性技术评估融入技术预测工作之中

俄罗斯和日本的预警性技术评估工作都是与技术预测工作一起进行的，在各自国家科技战略和规划制定中发挥了非常重要的作用。

《俄罗斯2030科学和技术预测》报告表明，俄罗斯预警性技术评估依靠使用广泛、前瞻的现代工具，在选定的科技领域中确定其主要挑战，再确定“技术方案”或其他对策方面的相应解决方案。在研究方法方面，使用了常用的传统方法（优先级设定、未来愿景发展、路线图、重大挑战分析）和相对较新的方法（水平扫描、微弱信号、未知因素等），创新了“WIFI”图来表示俄罗斯技术发展水平和下一步大国竞争的趋势。

从日本11次国家技术预测工作来看，预警性技术评估主要从技术的研究和开发指标、实现时间和政策优先次序三个主要方面评估。在研究开发指标中，主要从重要性、不确定性、非连续性、伦理性和全球竞争力五个方面对技术进行评估。在实现时间上，采用技术的“实验室实现时间”和“应用推广时间”两个指标对技术的实现时间进行评估。政策优先次序的评价指标从“需要聚焦于技术实现的政策”和“需要聚焦于商业化的政策”两个指标中选择，以此评估未来发展趋势和国家科技综合竞争力走向。

（二）欧盟通过议会技术评估网络开展预警性评估工作

自1972年美国国会成立技术评估办公室（OTA）18年之后，欧洲议会技术评估网络（European Parliamentary Technology Assessment network，EPTA）正式成立。EPTA预警性评估主要面向未来的长期性议题，如气候变化、生物多样性、老龄化社会、能源与可持续发展等；也有面向三到五年的中期性议题，例如核废弃物的储存、电子香烟的规制等。各机构采取的研究方法包括：专家技术评估（文献分析、德尔菲调查、访谈、专家座谈等）、技术预测（德尔菲调查、情景分析等）、参与性流程等。议会主导的技术评估更多考虑技术对社会阶层和公众利益的影响，通过规范性立法来约束新技术的滥用，消除新技术的消极作用，其评估的预警性作用也体现于此。

（三）韩国预警性技术评估融于两年一次的技术水平评估之中

韩国的技术水平评估工作始于1999年，每单数年进行一次。从2004年起，技术评估改为每双数年进行一次。韩国国家科学技术审议会制定工作计划，组建技术水平评估委员会和五大领域的分委员会，然后，对产学研各界、各年龄段、各专业领域专家进行德尔菲调查。预警性评估就体现在其调查的内容方面，重点关注韩国与美国、日本、中国、欧盟的技术水平差距（相当于最高水平的百分比）、差距的时间长短、产生差距的原因，以及韩国政府为了缩短差距应采取的政策措施。通过这类评价清晰展示了韩国各科技领域与世界主要国家的差距，提供了一个国家核心技术水平趋势发展和动态变化的分析框架。

三、强化预警性技术评估的基本思考

我国技术评估工作经过几十年的发展，已经取得巨大进步，政策、标准、机构等都在不断完善和扩展。同时，我国在国家技术预测工作中开展的技术评估工作也已带有预警性评估的性质，如评估技术来源国、原创技术转化率、技术发展阶段以及技术受专利制约程度等内容，但总体来看，评估的内容、深度等都还有提升空间，预警性技术评估尚未成为独立的科技决策咨询工具。建议从以下三个方面开展相关工作。

（一）加强研究、分析和借鉴国际预警性技术评估经验

预警性技术评估从美国兴起，其他主要国家和地区都在相关工作中有序推进，已形成体系化的评估流程和方法。同时，推进科技创新治理体系建设和治理能力现代化，也已成为科技界一项紧迫和重要的任务。因此，对未来科技创新进行预警性、超前、全面和深入的评估，并将评估结论纳入国家科技战略和其他公共政策的制定中，使得决策更加科学化、民主化，就非常重要和必要。应充分研究、分析和借鉴美国、欧盟等预警性技术评估实践，建立具有中国特色的预警性技术评估模式。

（二）推进预警性技术评估常态化开展

面对当前国际科技竞争日趋激烈的严峻形势，以及未来的新兴前沿技术对社会发展等多方面的影响，有必要围绕某些重点产业链、重点产品、技术应用影响等开展动态化的预警性技术评估工作。可基于已开展的国内外技术竞争评估工作基础，在常规技术评估工作中强化预警性评估的内容和比重，常态化（1～2年）开展技术对经济社会发展的风险、技术研发和应用伦理、技术对外依赖度、技术产业链供应链安全状况等方面的专家调查和国内外文献情报分析，建立常态化、动态化的预警性技术评估机制。

（三）在科技计划项目评审中强化预警性技术评估环节

当前科技计划项目部署的技术领域研究范式不断演变，带来的伦理与技术安全问题不容忽视，如生物科学领域，对生物大分子和基因的研究已从认识生命、改造生命走向合成生命、设计生命，在给人来带来福祉的同时，也带来了生命伦理挑战。应在科技计划项目评审过程中加入技术风险评估环节，对立项项目可能涉及的技术风险、技术伦理、技术安全等问题进行考察，突出技术治理理念的重要性和全流程覆盖，加强对新兴技术可能引发的科技伦理的持续关注和评估分析。