深化国资国企改革在路上

张寒

2022年是国企改革三年行动的收官之年。

当前，中国国企发展日益规范且不乏亮点，混合所有制改革的诸多成功案例也一直为人们所称道。根据国资委公布的统计数据，2021年进入世界500强的国有企业从2012年的65家增长到96家，在船舶、钢铁、能源、建筑、水运、装备制造等领域，打造了一批具有较强竞争力的行业领军企业。

过去十年，中国国企改革的顶层设计路径清晰可见。党的十八大以来，中央作出战略布局，出台了国企改革“1+N”政策体系，为新时代国企改革搭建了“四梁八柱”。2020年6月30日，中央全面深化改革委员会召开会议，审议通过了《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》。

然而，针对后续国企改革的主要着力点和切入点，也有研究数据显示，与民企相比，部分国企经营指标尚待提升优化，少数国企业绩表现不尽如人意。例如，相比2014年，2020年全国国企资产规模上升了1.3倍，不过，营业总收入只增加了32%，利润总额也仅增加了41%，收入和利润增长速度明显低于资产和负债规模的增长速度。

未来，中国怎样发力提升国企活力和效率？国企改革如何向纵深推进？就这些议题，《财经》记者专访了盘古智库学术委员、中国人民大学教授郑志刚。

过去几年，中国的国企改革围绕《国企改革三年行动方案》，并以此为抓手，完成了一系列配套工作。比如，对国企进行公司制改造、引入民间资本作为战投、通过并购重组进行产业布局的优化等，国企经营机制、公司治理制度等方面都有了较大改善，带来了许多新变化和新气象。

现在改得好的国有企业有不少。譬如，中国联通改制以后，许多专家一致评价，混改挽救了中国联通。其中很重要的一点，是联通引入了包括百度、阿里巴巴和腾讯在内的战投，在董事会里面形成了什么格局呢？就是战投超额委派董事的局面，给予战投更多话语权，形成了好的制衡结构，进而形成自动纠错机制。所以说，引入战投之后，联通的整体气质发生了变化。

另外，在国资监管链条的改革上，也可以看到改得相对比较好的地方，比如天津。天津国资委下面成立了数家大型国有资本投资运营公司，把原来天津市国资委下属的产业集团放到了这些国有资本投资运营公司下面。原来天津国资委是直接去管这些产业集团的，现在中间引入了投资运营公司，使得它们成为投资运营的实体，形成了更加符合管资本链条。未来天津国资委通过这几家国有资本投资运营公司履行出资人的权利，以此来参与国企产业集团管理，类似的构架值得参考。

虽然目前已经涌现出许多国企改革的成功案例，但是看起来比较多的成功案例其实主要还是并购重组、产业布局优化，或者说是突出主业。但是在制衡的股权构架方面，国企改革成功的例子不是很多。

国企混改的核心内容是要改股权结构，这是公司制度安排的基础，但是很多国企的改革没有改最核心的内容，也就是说，股权结构改革的内容不是太多，更多做一些经营层面的改善和改良，比如说突出主业、抓大放小、一些副业的社会化、产业结构调整优化等，这也是过去几年的客观情况。

首先，中国在2013年国企改革之初提出来，未来要从“管企业”变成“管资本”，那么，更加实质性的变化还有待未来进一步的落实。

其次，涉及到国有资产监管体系的改革，这是国企改革面临的严峻挑战。其中突出的问题是大型产业集团转型问题，很多国企以产业集团结构形成庞大的资本系族。这些资本系族的总部“管人管事管企业”，但是未来希望能够把产业集团总部转型成国有资本投资公司，从而建立起“管资本”的链条。这涉及到很多产业集团转型问题，如何来平衡利益相关方？如何来让它们体面退出、进行转型？这是下一步国企改革里面非常大的挑战。

纵观全球国企改革领域，有不少可供中国借鉴的模式和成熟的方案。最近几年，尤其是疫情期间，新加坡的经济活力给人们留下非常深刻的印象，其中很重要的原因是新加坡国有资本是以淡马锡方式来运营的。淡马锡模式的核心是引入盈利动机明确的民营资本，为国企完善公司治理提供平台。国企有“所有者缺位”的问题，这是大家都承认的。“所有者缺位”问题怎么解决？就是利用民营资本在国企治理方面的鞭策。民营资本是要赚钱的，所以它有激励来推动好的治理构架。然后国资在此过程中利用民资的鞭策，形成制衡的构架和综合性的机制。

当然现在很多人提出来，新加坡是小国，中国未来可能不是成立一家淡马锡，而是成立N家淡马锡。由于中國国有资本规模很大，未来可以形成N家淡马锡的构架，然后以这样的方式来推动国资管理体系从原来的“管企业”到“管资本”的实质性转化。

未来核心的问题是，N家淡马锡来自于哪里？可以依赖于目前的产业集团基础，但是核心还是要把原来的产业集团总部转成国有资本运营公司，然后实现“管资本”的逻辑，我觉得这可能是下一步国企改革的方向。只有这样，国有企业的现代企业制度才能建立起来，才能像新加坡的淡马锡一样，更加充满活力。

我们要从历史的眼光去看待国企产业集团的演进。很多产业集团脱胎于一些早期的国家部委。改革开放早期，对这些部委做调整，把它们进行企业化，然后这些企业下面有大大小小的子公司，比如部分央企产业集团的子公司数量超过了3000家。那么这些产业集团总部对分公司和子公司就是“管人管事管企业”，而不是“管资本”。

未来，其实是要通过“管资本”的方式，将产业集团总部转变为出资者，可以对子公司和分公司委派股东，主要的诉求通过在董事会相关议案的提出中进行落实。对于经理人聘任通过市场化的遴选，而不是总部直接派一个人就可以了。总部可以委派大董事，但是经理人的选择要通过董事会听证委员会，以此来完成聘任。还有包括薪酬制度改革等，应该逐渐还原到每个公司的实际经营层面，让董事会根据经营状况灵活制定适合本企业发展的薪酬制度。

如果产业集团总部逐步把上述权力下放，下放的背后其实更多的是权利回归。这些子公司、分公司的企业董事会能够根据当地信息，围绕治理环节作出安排，更多是权利的回归而不是简单的授权。产业集团总部下面的子公司和分公司就成为总部投资的市场化公司，然后这些子公司、分公司建立完善的内部治理制度，比如聘请外部董事、子公司引入民营资本，形成制衡的股权构架，这些都是应有之义。

现在个别央企产业集团的官僚化、行政化倾向依然很严重。如果能够实施上述改革措施，这些不良倾向就能逐渐改善。当然，现在主要的阻力在于，很多人不愿意做这样的改革，改革肯定需要“啃硬骨头”。一旦产业集团转型以后，可以预见，产业集团下面的子公司和分公司就会按照市场化的原则来组织生产经营。

目前，“管资本”的提法出现多年了，但是在实践中面临的阻力重重。特别是最近几年，国资潜在的或者隐性的制度优势依旧很明显，所以很多人想维持现状而不想改变，已经产生了改革的惰性。

第一，改革涉及到利益的重新分配，所以不可避免地会触动产业集团的蛋糕，这需要很大的改革魄力和决心。中国要形成共识，只有实现从“管企业”到“管资本”的转化，才能提高国有企业效率、转化经营机制，国有企业才能成为真正的现代企业。

第二，要靠相关政策的大力推动，国企改革是一场革命，现在需要重视比较多的是授权机制，要把权力下放，其实这不是简单的授权问题，而是把原本属于国有企业子公司或者分公司的权利归还给这些公司。

第三，如何通过员工持股计划等激励机制的有效设计，来调动各方面的改革参与热情，这也可能是未来改革的重要方面。

第四，国企改制以后，要为部分产业的进和退提供相对比较宽松的市场环境，这不仅是民营企业存在的问题，国企也会面临这样的问题。所以，未来营商环境是至关重要的。

总的来讲，通过上述几方面挑战的共同突破，最终营造出理想的营商环境。这样的环境是竞争中性的，所有制的痕迹并不多。竞争中性是中国做出过的承诺。通过上述改革，将国有企业纳入现代企业制度的框架中，然后按照现代企业制度的规则去经营和管理国企，实现应有的效益。国有企业也成为国民经济中相关产业的主要成分，为国民经济、国计民生作出应有贡献，形成非常良性的循环。

现在中国经济面临下行压力，通过国企改革可以释放空间：一方面为民营经济发展提供空间，另一方面通过国有企业改制和一系列的改革，释放国企的活力，进而实现民营经济和国有经济的共同发展。

作为国企观察者，我有时候仍感到忧心。中国在2013年提出了很好的改革蓝图和对混改的顶层设计，现在看起来蓝图中的很多规划还没有实现，未来还有很长的路要走。

最实质性、最根本的改革，就是围绕制衡的股权构架，进而形成一个内在的自动纠错机制。最近几年发生了很多的问题，比如北大方正、中国华融等国企，出现了一些问题，其背后都是治理问题，由于治理失衡导致没有办法对内部人形成有效的制衡。

我认为每家产业集团未来都应当转型成为淡马锡，成为出资方，对它的子公司或者分公司进行管理。产业集团总部转型成为资本运营投资公司以后，可以委派董事到子公司和分公司，根据出资比例，再通过混改引入其他民资。民资可以超额派董事，民资的董事进来以后，在很多问题上会形成制衡的构架。

同时，总部不能直接任命下属公司的董事长，只能通过提名方式，通过股东代表大会来体现利益诉求。这样才叫“管资本”。所以未来的产业集团总部层面的规模要大大缩小，不需要那么多人，在这个层面不需要外部董事，只在子公司层面才需要引入外部董事，因为子公司是个经营实体，需要相对独立作出经营决策的董事会。

现在很多国企在产业集团总部层面引入外部董事，其实应该在子公司的实体经营层面引入外部董事。这样改革以后，集团总部就逐渐萎缩，变成股权投资机构和资本运营公司，然后再根据子公司和分公司的经营情况，进行增持或者减持，考察是否达到了预期标准。利用这样的方式来“管资本”，而不再是“管人管事管企業”。

“假混改”的形式很多，比如说，以前在钢铁行业，一家钢铁企业原来是国企，现在又把另外一家钢铁行业的国资也引进来，但事实上，这两个国企都是“所有者缺位”的。在混改的早期，一些地区为了完成混改的政策性任务，先把民资引进来，引进来以后按照私下达成的协议，过一两年又退出去了，这种例子也不少。

检验混改是不是真正混改的标准，就是看能否形成制衡的股权构架，能否实质性推动经营机制的转换，比如说，有无员工持股计划，是否制定灵活多样的激励政策，有没有赋予民资背景的战投相应的股东地位和股东应有权益，等等。如果混改过程中，连民资战投的地位都没有得到应有承认或者尊重，那么混改很难成功。

以天津的钢铁行业为例，曾经走过很多的弯路，早期为了合并而合并，把四家国有企业合并以后，很快就形成了一家中国的500强企业。但是几年的时间就爆发出问题，这说明如果靠短期并购来解决国企混改问题，是没有办法一劳永逸的。之后天津钢铁行业引入了民营资本，重新做混改，才取得了成功。

理论上我们现在推出了国企分类改革，近年来，中央企业集团层面和子企业按照商业一类、商业二类和公益类三个类别全面完成功能界定与分类。各地也都结合实际基本完成了国有企业的功能界定与分类。

如果国企是属于技术代理行业的，比如中国联通，就要保持国有控股。但反过来讲，如果是处于竞争性领域，其实是鼓励国企退出的，国资主动把一些控制权放弃，这种例子也有，但是應该讲，近几年步伐变小了。

一个原因就是民营经济参与国企混改的内在激励变得不足，尤其是最近几年，观望情绪浓重，另外也跟民营经济本身由于疫情等客观原因，发展状况不好有关系，所以原来有些民企愿意进来参与混改，现在基本上就不进来了。

另一个原因，跟政府环境有关系，一些地方还没有严格遵循2013年提出来的国有企业改革顶层设计和改革开放以来形成的深刻共识，最后导致有时候我们不愿意看到的结果。

是的，中国还没有实现竞争中性。现在中国面临着大国竞争和地缘政治冲突等问题，其实背后跟什么有关系呢？当年中国承诺营造公平的新环境，其中一个目标就是实现竞争中性，那么未来在中国，所有制差异要消失。切实推进国企混改，一方面需要碰硬，建立从“管企业”到“管资本”的监管体系。另一方面，围绕国企和民企的竞争中性地位，其实我们也要做系统性的反思，把民企像国企一样看待，都看成是自家的孩子，让国企和民企去公平竞争，通过效率的方式来决定它的生存。

中国经济未来的希望在什么地方？第一就是新经济，也就是我们现在讲的数字经济，可以带动新兴产业，这是增量的一块。第二，在存量这一块，我认为，非常大的抓手就是国企改革。通过国企改革把民营经济发展空间充分释放，同时把原来的国有企业盘活，把它的效率激发出来。这样国企和民企的活力都被调动起来。

我们要看到，现在的进展距离2013年的国企混改顶层设计或者最早的国企混改初衷依然有差距，下一步的挑战不小。

实际上现在有两类企业是金融机构所青睐的。一类是国企，因为国企往往有政府的担保，存在预算约束软化的问题。另外一类青睐对象是大型民企。但是大型民企的问题是可能会形成资本系族，内部企业互相担保，从而形成了隐性的互相担保格局。如果中国能够通过混改实现竞争中性，那么金融机构更多根据企业经营状况、担保和业务发展能力来提供授信，这样金融资源的应用配置也就更加有效率、更加公正客观，会形成良性的资源配置和循环，这是我们都愿意看到的结果。

国企改革表面上看是企业组织形态的转变，背后则涉及到市场机制、资源配置效率改善等问题。如果说国企改革做好了、理顺了，其实对于中国市场经济整体的资源配置效率改善都是有帮助的，金融机构会选择那些真正有效率的企业，无论是民企还是国企。

就是国企和民企身份的差别消失了。消失以后，所谓的一些天然的行业垄断、天然的政府隐性背书就逐渐消失了，就为不同所有制企业营造公平的营商环境和公平竞争的舞台。

这个问题确实跟行业垄断有一定的关系，因为很多资源都是不可再生的，打破资源性行业的垄断怎么做呢？可以采用拍卖方式，比如，当年英国电信行业改革采纳了经济学家设计的拍卖方案，拍卖以后四家公司来承担运营，拍卖本身也为英国提供了很多的财政资源，同时让英国电信整体欣欣向荣、充满活力。

编辑：王延春