基于行政自律的社区工作准入制

张洁莹 叶必丰

引言

我国的基层群众性自治是宪法确立的相对于国家而言的一项社会自治制度。社会与国家之间存在分野的同时又存在合作，尤其“在国家供给秩序无力的情况下，需要‘社会’填补权力真空”。(1)任剑涛：《会社、社会与国家：现代中国的社会运势与国家突起》，载《学术界》2021年第7期。当前，基层群众性自治组织的协助制度已成为打通行政任务落地“最后一公里”的重要法律机制，在诸如疫情防控、人口普查等社会动员中发挥了重要作用。

实践中，行政机关长期以来往往把居委会当作其行政下级，把“居委会当个筐，什么都往里装”。居委会被严重行政化，其自治功能严重削弱。(2)参见全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国城市居民委员会组织法》实施情况的报告——2000年10月28日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上；谭日辉：《中国社区发展报告(2019-2020)》，社会科学文献出版社2020年版，第5-6页。村委会的情况也基本相似。为此，2015年民政部、中央组织部发布了要求为社区减负的通知，并指出各地应建立社区工作准入制度。(3)民政部、中央组织部《关于进一步开展社区减负工作的通知》，民发〔2015〕136号，2015年7月13日。此后，尽管社区工作准入制度在各地得以逐渐建立，但基层群众性自治组织的行政化问题却没有多少改观。

在我国学界，有关基层群众性自治组织去行政化的研究可以分为三条路径：其一，在宏观层面上针对形成社区行政化的原因或可能促进基层群众性自治的因素，以“全要素”“多维度”“整体化”的统筹方式罗列和重构众多解决路径。(4)参见郑杭生、黄家亮：《论我国社区治理的双重困境与创新之维——基于北京市社区管理体制改革实践的分析》，载《东岳论丛》2012年第1期；卜万红：《社区行政化成因的制度经济学分析》，载《社会主义研究》2011年第2期。这一路径构建了理论框架和基本范式。其二，从中观层面对理顺行政与基层群众性自治间的关系进行聚焦，包括构建分工协作的“街居治理共同体”、(5)参见王德福：《社区行政化与街居治理共同体》，载《行政论坛》2019年第6期。在基层政府与城市社区之间建立“委托—代理”式契约关系、(6)参见唐亚林、陈先书：《社区自治：城市社会基层民主的复归与张扬》，载《学术界》2003年第6期。弱化行政性而非追求“纯净”自治。(7)参见苗延义：《能力取向的“行政化”：基层行政性与自治性关系再认知》，载《社会主义研究》2020年第1期。其三，在微观层面上阐述行政他制或自制的可能性，包括居委会通过消极抵制的“自我减负”(8)参见陈伟东、余坤明：《“转代理”：转型期低收入社区居委会自我“减负”的行为模式——武汉市X社区“门栋自治”的背后》，载《社会主义研究》2005年第4期。以及以限缩政府行政权为目标的他制。(9)参见梁成意：《论乡镇政府与村委会指导协助关系之完善》，载《求实》2012年第11期。

本文为研究的便利仅以城市居委会为分析对象，以已有的社区工作准入制为制度基础，以法治化的行政自律为理论依托，探讨社区工作准入制开放的正当性和合法性，行政事务纳入居委会工作的法律条件以及通过社区工作准入制对需协助事务的审查，以期平衡基层群众性自治与行政任务实现两者间的关系。

一、从拒绝权转向行政自律

(一)居委会拒绝权的失灵

《城市居民委员会组织法》第2条第2款从主体维度规定了基层政府对居委会的指导、支持和帮助以及居委会对基层政府的协助；第3条从事务维度规定了居委会的协助任务，包括协助维护社会治安，协助做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；第20条规定了政府部门获得居委会协助的程序即应当经基层政府“同意并统一安排”，以及政府部门对居委会协助工作的指导。从上述规定来看，当非法定机关或者行政机关超越法定事务范围要求居委会完成行政任务时，居委会有权拒绝。

为保障居委会的基层群众性自治权，有些地方立法也明确规定了拒绝权。据统计，除港、澳、台外，我国31个省、自治区和直辖市中有8个省级人大的地方性法规明确规定了居委会的拒绝权；另有3个省级人大的地方性法规虽未直接规定居委会的拒绝权，但相较《城市居民委员会组织法》而言，对行政机关作出了更多的限制性规定，以保障居委会的权益。根据8个省级人大地方性法规的规定，居委会可以拒绝的情形有三类：第一，政府部门违反程序要求居委会协助工作的，居委会有权拒绝。(10)参见《北京市实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》第28条第2款、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》第4条、《河北省实施中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》第22条、《西藏自治区实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》第23条、《黑龙江省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》第27条第1款。第二，行政机关要求居委会在法定协助事权之外提供协助的，居委会有权拒绝。(11)参见《辽宁省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》第19条、《甘肃省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》第26条、《上海市居民委员会工作条例》第27条、《湖北省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》第23条。第三，居委会有权获得协助工作所需的经费和人员，否则有权拒绝行政机关的协助请求。(12)参见《天津市实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》第6条。或者说，当协助的内容涉及要求居民无偿地、非自愿地提供人力、物力和财力的，居委会有权代表居民拒绝。(13)参见《吉林省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》第33条第2款。

从组织间的法律关系考察，行政机关与居委会在形式意义上属于指导与协助的软约束关系。但居委会的组织资源，即其工作正常运转所依赖的各方面条件严重短缺，从而对行政机关的资源依赖特别明显而强烈，形成了依附关系。(14)参见杨爱平、余雁鸿：《选择性应付：社区居委会行动逻辑的组织分析——以G市L社区为例》，载《社会学研究》2012年第4期。这样，居委会在法律上可/不/附条件接受指导的裁量空间事实上几乎被限缩为零，转变为必须接受指导。同时，行政机关与居委会工作人员形成了明显的隶属关系。行政机关通过私主体间的劳动法律关系以及约定俗成的人际往来规则，与居委会工作人员形成了地位不对等的管理与被管理、领导与被领导的关系。部分地方性法规甚至明文确定了这种关系。(15)如《上海市居民委员会工作条例》第34条规定：“对符合条件的居民委员会成员，可以按照本市有关规定聘任为社区工作者，享受相应的待遇保障。街道办事处、乡镇人民政府可以根据居民区服务和管理需要，安排一定数量的社区工作者协助居民委员会开展工作。”居委会工作人员基于经济理性和劳动关系的约束更倾向于服从行政机关的领导和安排。组织中成员的行为最终又会扭转组织的行为。由此可见，行政机关对居委会及其工作人员具有很强的控制性和渗透性，实质上具有领导与被领导的科层制特点，从而导致居委会放弃拒绝权成为常态。

(二)行政机关的自我约束

在居委会拒绝权失灵的情况下，行政机关对基层群众性自治的尊重有赖于其自我控制。早在2004年，浙江省绍兴市越城区等就开始探索和实行社区工作准入制。(16)参见鲁孟河主编：《绍兴年鉴2004》，方志出版社2004年版，第311页。2015年，民政部和中组部在全国推广社区工作准入制。这一制度的依据是《城市居民委员会组织法》第20条。该条规定：“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”不同于行政机关针对行政相对人作出行政许可所具有的“赋权”和“解禁”，社区工作准入制实为行政体系内部对协助事项、要求和内容的审查和批准。它不仅是对行政机关请求协助权的确认，更是一种行政体系内部的主动纾解机制和符合当下国情的制度化控制，(17)参见刘素英：《行政许可的性质与功能分析》，载《现代法学》2009年第5期；喻少如、张运昊：《权力清单宜定性为行政自制规范》，载《法学》2016年第7期。也是一种面对居委会无法正常运用“拒绝权”现实的妥协。它在行政组织内部过滤无需居委会协助的行政事务，抵御政府部门对居委会的不当介入和干预，属于一种行政自制。它旨在他制不足的情况下通过内部规则限制行政机关的裁量权以完善行政控制机制。(18)参见崔卓兰、刘福元：《行政自制——探索行政法理论视野之拓展》，载《法制与社会发展》2008年第3期；Gillian E. Metzger & Kevin M. Stack, Internal Administrative Law, Michigan Law Review, Vol. 115, No. 8, 2017, pp. 1278-1290.

然而，社区工作准入制大多表现为协助事项的清单制定、定期更新等工作，所发挥的是向行政机关普法和要求其守法的软约束，在“政府—社会”间没有形成良好、顺畅的合作关系，主要表现为行政机关随意安排居委会的工作。从价值上分析，社区工作准入制在实际运行中还没有摆脱“法律之上的自我约束”观念。“法律之上的自我约束”在我国古代表现为割发代首的实践，在中世纪神学家阿奎那的话语里就是神的旨意，(19)参见吕世伦、程波：《转向“人法”的桥梁——托马斯·阿奎那法律思想的合理成份》，载《法制与社会发展》2007年第3期。在法治国家应提倡的是法律之下的自我约束。“根据这种理论和方案，权力的享有者只能对权力的授予者负责，国家应自愿接受法律对一切权力的约束，并毫无保留地服从法律对权力的支配。荷兰法学家克拉勃指出，国家权力受法律拘束并不是外在强制力作用的结果，因为法律具有拘束力的基础是体现在法律中的法律主体所认同的共同正义。国家作为法律主体所持的正义意识及基于正义意识的责任意识，不得不将自己的权力置于法律的支配之下。”(20)叶必丰：《国家的自我约束》，载《长江日报》1998年10月5日第12版。从社区工作准入制设计上分析，则必须平衡协助需求与协助意愿间的关系。

二、社区工作准入制的开放性

法律之下的自我约束需要相应的法律机制才能实现。对居委会协助的法治化自我约束机制是社区工作准入制。社区工作准入制应如何确定行政任务的准入，即应当以《城市居民委员会组织法》为主要依据，还是应当以“组织法+行为法”为依据？如果以“组织法+行为法”为依据，则意味着没有行为法的协助规定，行政任务不能进入社区，意味着“他制”和社区工作准入制的封闭性。如果以《城市居民委员会组织法》为标准，则意味着无需行为法有关协助的具体规定，行政任务经由社区工作准入制就可以进入社区，意味着行政机关需要自律才能克服行政任务随意进入社区，意味着社区工作准入制的开放性。

(一)社区工作准入制开放的正当性

行政是对未来的塑造，行政任务极为繁杂。封闭性的社区工作准入制将导致部分行政事务，尤其是政策性、临时性事务，往往因缺乏具体、明确的行为法上协助依据而无法获得居委会的合法协助。行为法未明确否定的立法沉默，既可以结合《城市居民委员会组织法》的协助规定解释为允许协助，也可以从立法原意上被理解为立法者未计划协助。(21)参见《最高人民法院行政审判庭关于设区的市的区劳动和社会保障局是否具有劳动保障监察职权的答复》，[2010]行他字第128号，2010年10月25日。以核发管理残疾人证工作为例，《残疾人证管理办法》第9条规定的申请程序，要求申请人向户口所在地县级残联提出办证申请。《残疾人证管理办法》第12条规定：“北京、天津、上海、重庆四个直辖市残疾人证的审核、批准由区(县)残联负责。”实践中，上海有的区政府为了照顾行动不便者，允许残疾人证申请人向所在居委会提交申请和材料，居委会再将材料交给职能部门正式受理。(22)参见祁培育：《上海浦东：依托“家门口”服务站建设打造“15分钟”助残服务圈》，载中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/xinwen/2019-05/20/content_5393127.htm，最后访问日期：2021年5月20日。立法没有提及居委会是否需要协助核发管理残疾人证的工作。那么，涉及居民区残疾人办理残疾人证的，能否结合《城市居民委员会组织法》第3条第5项规定的协助基层政府之优抚救济工作，解释为居委会的协助职责？

“人们并不是为了秩序而服从秩序的，事实上的行政行为还必须能够达到人们所企求的目的。”(23)龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社2012年版，第449页。行政机关必须在法律的范围内行使权力。更为重要的是，法解释不能使法律失去执行的意义，成为行政机关依法实现立法目的和内容的羁绊。卢曼认为，法律系统是一个封闭的系统，它产生自己的运作、自己的结构和自己的边界，是通过自己的运作而非接受任何外部决定或界定。同时，法律系统本身是社会体系不可分割的组成部分。法律编程的作用是建立开放性和封闭性、外部指涉和自我指涉的结合。自创生系统在规范上是封闭的，同时在认知上是开放的。(24)See Niklas Luhman, The Self-Reproduction of Law and Its Limits, in Gunther Teubner (ed.), Dilemmas of Law in the Welfare State, Berlin, New York: De Gruyter, 1988, pp. 111, 113; Niklas Luhman, The Unity of the Legal System, in Gunther Teubner (ed.), Autopoietic Law: A New Approach to Law and Society, Berlin, New York: De Gruyter, 1987, pp.12, 15; Niklas Luhman, Social Systems, Stanford: Stanford University Press, 1995, pp. 9, 447; Niklas Luhman, Ecological Communication, Chicago: The University of Chicago Press, 1989, pp. 64-65.有的行为法规定了居委会的协助职责只能说明立法机关澄清了可能的疑问，更多的行为法未规定居委会的协助职责并非排除协助事项。同时，法解释也需要适应一个能够处理任务的政府体系，这些任务的规模和复杂性远远超出了行为法文本通过时所能想象的程度。允许行政机关在行为法明确规定协助之外请求居委会协助完成行政任务，有助于行政机关灵活应对快速变化或新的治理需求，将治理分配给具有最大专业知识和适应新问题能力的组织，而不会因立法程序而造成长时间的拖延。

(二)社区工作准入制开放的合法性

社区工作准入制对协助事项的开放，可以解除行政机关转移行政职责并要求居委会参与行政任务的一般限制。但有必要回应的是，在缺乏行为法的具体协助依据的情况下，允许行政机关要求居委会协助的合法性。社区工作准入制的开放，无疑可以扩大居民的城市治理参与权，从根本上说是符合宪法第2条所确立的人民主权原则的。在此需要具体讨论的是，社区工作准入制对协助事项的开放系行政机关的决定而非法律规定，这是否合法？

1.不违反法律保留原则。我国基层群众性自治的权能源于基本人权和人民主权的原则，由宪法和法律加以保障。根据《立法法》第8条的规定，基层群众性自治制度为法律保留事项。据此，全国人大及其常委会有权决定基层群众性自治制度及其具体内容。立足于减负的理想方案是，对居委会的协助事项实行法定主义，并通过拒绝权加以保障。正如前文所述，这在我国当前并不现实。有关案例表明，组织法上的职权是不针对具体领域、宏观意义上的管理权，由哪个主体履行、如何履行相应职责仍需要法律、法规或规章即行为法的具体规定。(25)参见最高人民法院(2020)最高法行申9586号行政裁定书(叶胜等案)。为了弥补行为法对协助事项规定的不足，才需要在行政体系中建立社区工作准入制，才需要由行政机关来决定协助事项。《城市居民委员会组织法》第20条已明确赋予县级政府及其派出机关对协助事项的决定权，即“同意并统一安排”权。行政机关对需协助事项的决定系基于法律的明确规定。社区工作准入制的开放，只是把行为法上的列举制度回归到《城市居民委员会组织法》所确立的“同意并统一安排”机制。何况，社区工作准入制及其开放并非构建或改变基层群众性自治制度，而是在尊重居委会自治地位的基础上筛选、过滤需协助事项的机制。通过这一机制，行政机关选择有关行政事务，对接《城市居民委员会组织法》中的协助条款，从而决定哪些可以由居委会协助。这并不违反宪法和法律所确立的基层群众性自治制度及其旨在达成的目的。

2.有助于基层群众性自治。社区工作准入制及其开放有助于基层群众自治制度所欲达成的目标，即加强居委会建设、提高居民自治能力和自治水平、促进社区发展和基层治理；有助于基层群众性自治组织分享与社区紧密相关事项的治理权。因为社区工作准入制及其开放的任务是，在行政权与基层群众性自治权所指向的目标和趋势互不矛盾的情况下，由行政机关筛选协助事项，即确认行政事务中与基层群众性自治事务相重叠和共通的部分(本文称其为“混合型协助事项”)。从某种程度上看，这是行政机关在履行行政职责中固定基层群众性的自治事务，挖掘、扩充和培育基层群众性自治组织作为社会公行政主体运用自治权进行公共行政管理的潜能。混合型协助事项主要构成居委会自愿协助之自由，构成行政机关对居委会指导、支持和帮助之义务。在实践中，这类协助会借由行政协议、行政指导等法律机制或者基层党组织的领导方式予以转化和落实。当然，人大及其常委会有权对行政机关的确认或决定进行各种监督。

3.不违反行为法的目的。在行为法上，行政机关对如何履行行政职责或实施行政行为具有裁量权。行政机关在社区事务上的裁量权包括行政任务的实现方式，可以亲自履行职责，也可以请求居委会协助。行政机关可以根据行政事务的重要性和复杂性，基于其裁量权来混合需要居委会和行政机关完成的任务。行政机关通过居委会协助完成行政任务，或者通过居委会完成蕴含自治事务的行政任务，并不违反行为法的目的。因为行政机关对行为法规制的事项拥有独立的职权，没有以任何方式放弃其法定职责，而且是以法律所规定的方式积极实现行为法的目的。为了达成行为法的目的，行政机关并不一定需要以亲自履行的方式完成。形式主义者通常坚持法律的文本、历史和结构，而功能主义者则依赖法律的目的，允许结构灵活性，以使实体法律和制度适应迅速变化的社会、经济和技术条件。(26)James M. Rice, The Private Nondelegation Doctrine: Preventing the Delegation of Regulatory Authority to Private Parties and International Organizations, California Law Review, Vol. 105, No. 2105, 2017, pp. 565-571.行政机关在评估居委会的职权、能力和责任以及政府的监管后，将任务安排到更为适合的履行主体并监督其实施，亦是合法履行职权和执行法的方式。

三、社区工作准入的法律条件

社区工作准入制的开放也可能导致行政机关行使权力的任意性，借故请求居委会协助而逃避履行本属于自己应履行的职责，使得行政责任落空。这种现象在当前的征收补偿和强制拆除工作中比较普遍。(27)参见最高人民法院(2020)最高法行再203号行政裁定书(刘长江案)，最高人民法院(2020)最高法行申2169号行政裁定书(王春红案)，最高人民法院(2018)最高法行申1995号行政裁定书(上海蝶球案)，最高人民法院(2017)最高法行再102号行政裁定书(上海马桥案)。事后的责任认定毕竟是无奈的救济，重要的是在前端要预防。因此，我们有必要根据《城市居民委员会组织法》关于协助的规定，构建行政任务进入社区的法律条件。

(一)包含基层群众性自治要素

在法律未保留的情况下，行政机关可以请求居委会协助完成某些行政事项。此类事项涉及基层群众性自治要素，具体表现为符合公权力对基层事务管理或社区治理的目标，并与居委会固有的自治权及自治权所辐射的地域相关。社区行政和服务职能并不必然与基层群众性自治对立。针对这些事项请求协助的限制标准应适当放宽。这类需协助的行政事项旨在实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，不仅可以通过激发、剥离并规范行政事务中内含的自治要素来确认居委会自治权的新边界，而且还在与特定领域立法目的相一致的条件下将部分政府治理和服务职能转移给居委会。这一转移过程会间接增加居委会的基层治理能力和治理资源。我国社区建设不仅是国家基层政权建设的过程，同时也是基层社会发育的进程。(28)参见李友梅：《社区治理：公民社会的微观基础》，载《社会》2007年第2期。国家与社会自治空间之间并非一定是此消彼长的关系，而处于一种共生共长、良性互动的关系。(29)参见朱健刚：《城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析》，载《战略与管理》1997年第4期。

混合型协助并不解决行政机关抑或居委会哪一主体相对较多地拥有基层行政资源的决策权，而是回应对于提供与居民利益相关的社区行政服务，行政机关与居委会能够参与到何种程度。混合型协助并不将行政机关与居委会的作用和权限泾渭分离，而是一种居委会综合性地承担、提供居民区的行政管理和服务，行政机关对事务执行广泛参与的机制。混合型协助制度的基本假设为：协助制度的本质并非立法机关授权行政机关行使权力来削弱居委会的自治权。在这一基本假设的基础上，行政机关可以将居委会的自治权以符合法定目的的方式纳入其权力的行使，并巩固居委会的自治权。

混合型协助与其他协助方式的核心区别在于，国家公权力与基层群众性自治权之间的关系。混合型协助事项的合法性不仅仅依赖于创设需社区协助的行政事项之行政权，更是居委会管理自己成员的内在力量之体现。政府与居委会的分权不是板块式的而是有机的，是一种功能性分权。(30)徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2001年第3期。在处理社区事务的实践中，自治权和行政权相互融合。通过将两者混合，行政机关重塑了居委会自治权力的界限和范围。行政机关既促进了居委会所代表的居民自治，又将与管理和服务社区内部社会关系相关联的职权转交给居委会。前文所述的涉及居民区残疾人申办残疾人证的工作，由于居委会可以对小区实施自我管理、自我教育、自我服务的措施，行政机关可以将该工作交由居委会处理并给予指导。(31)参见北京市第三中级人民法院(2019)京03行终2号行政裁定书(赵甫案)。

(二)属于基层事权范围

需协助的行政任务必须属于集“管治”“服务”“自治”于一体的城市基层社会治理事权范围。城市居民是《城市居民委员会组织法》确立的具有特定含义的行政相对人。国家需对其承担与城市社区相关的公共服务、公共管理、公共安全的义务。居委会作为居民自治性组织可以基于其影响力搜集、整合居民利益诉求，以社区需求为导向组织居民并与居民共同参与社区公共事务的协商与决策。(32)参见王妮丽：《国家与社会关系视角下我国社区治理模式思考》，载《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期。受补充性原则的影响，城市居民自治中的公共性秩序依赖于自律性主体间的调整或预期协调。一方面，对那些可以由居民自主性或自律性解决的公共任务，行政机关应将之分离并交由居委会处理。另一方面，行政机关只有在居委会或居民自己无法处理时才可接手该公共事务。对居民或其家庭难以寄予期待的公共性课题，其解决就需要更广泛的地域组织即基层政府负责任地承担起补充义务。(33)参见[日]西尾胜：《日本地方分权改革》，张青松、刁榴译，社会科学文献出版社2013年版，第161-163页。只有与城市居民义务具有内在联系的行政任务及其协助，才符合宪法和《城市居民委员会组织法》的规定，才能准予进入社区。据此，法律不仅应扩大居委会在协助过程中的裁量权，增强居委会策划和执行事务的自由度，而且还应鼓励居委会运用其具备的社区知识和自治手段，倡导居委会扩大居民参与的平台，以完成行政任务并促进居民自治。

(三)与自治权存在可证明的关系

需协助的行政任务与居委会的具体工作通常具有事务上的联结点、空间属地上的重叠性以及公众利益和居民利益的一致性。协助内容所涉的法律关系具有自治的要素，包括居民的生活利益要素、精神要素和实定法上的权益要素。基层群众性自治和人们生产和生活联系最紧密。需社区协助的行政任务所涵的居民生活利益和精神要素与居委会的独立性和自治权具有明显关联性，即居民能够将社区视为他们安居乐业的一部分，具有精神归属感并符合所期生活方式的地方。权益要素可来源于物权关系、干预或给付行政关系中的人身权、财产权等合法权益，还可来源于居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的基层群众性自治权及其所覆盖的“以私有产权为核心、以居住地为单元的集体利益”。(34)Luigi Tomba, Residential Space and Collective Interest Formation in Beijing's Housing Disputes，The China Quarterly, No. 184, 2005, pp. 934, 945-947.居委会履行协助任务不仅保障特定居民的利益，而且还以谋求区域内一般居民的公共利益为目的。居委会保有的自治权正是为了调控社区的内部关系，处理地域中具有公共性的事务，谋求增进居民的福利，维护社区独特的生活习惯和社会秩序。

(四)非核心行政事务或禁止协助事务

法律设定协助制度的目的不是为了让行政机关转移其主要行政职能。协助制度在实现其合作功能时仍应保持必要的底线标准，核心在于控制权力转移的程度，以减轻委托代理关系中固有的政策偏离风险。为此，由居委会协助的事务应当是行政流程中的初审事务、参与性事务，而不应当是行政流程的完整事务、全部事务或核心事务。同时，如果行为法没有规定某一行政事务只能由行政机关全面、亲自处理，则意味着允许行政机关请求居委会协助。对法律上明确规定只能由行政机关在法定职权范围内处理且禁止行政机关转移的事务，居委会不得代替行政机关实施。如果相关行为法表明了行政权不得移转、行政机关不得将某些事项交由居委会协助的意图，或者行为法明示或暗示行政机关必须以行政组织身份或法定方式行事的，那么就不适用混合型协助，否则就有可能侵犯行政相对人的合法权益。

四、社区工作准入的审查机制

根据《城市居民委员会组织法》第20条的规定，社区工作准入制应当设立在县级政府或其派出机关内。设区的市和省级政府无需设立社区工作准入机制。因为它们并不直接指导居委会的工作，如有将行政事务纳入居委会工作的需要，可以通过立法加以实现。社区工作准入制的目的在于过滤需协助的行政事务，保障基层群众性自治，实现行政自律，因而必须建立社区工作准入的审查机制，完善准入程序。

(一)审查的启动

在大多数情况下，社区工作准入制包括申请、审定、备案、退出等程序。在理论上，程序的启动可以基于需协助行政机关的申请，也可以基于负责实施准入制机关的主动决定。实践中，社区工作准入制无法防范行政事务借由领导批示、打招呼等由上而下的非制度性渠道传导至社区，(35)参见王猛等：《非制度性约束与行政化传导：分析社区行政化的一个理论解释框架——基于无锡市A社区的个案》，载《云南行政学院学报》2016年第2期。这导致有协助需求的行政机关规避制度性审查。因此，负责实施准入制度的机关应主动启动程序，要求有协助需求的行政机关参与。这旨在缺乏派发社区工作任务统一信息平台的事前技术控制下，防范强势部门不经社区工作准入制直接向居委会提出协助请求，使得协助成为既定事实，而准入制度的事后监管和制止无法挽回。如果缺乏启动主体，那么协助事项及其内容可能无法得到审查。负责实施准入制的机关通常只在相关主体提出申请后，才会对所需要的协助事项及其内容发表意见并加以审查。

(二)审查的标准

县级政府及其派出机关应对申请事项进行必要性、合理性、合法性审查，然后作出是否批准的决定。对不符合准入条件的申请事项，应书面告知申请部门并说明理由。这不仅能够平衡效率、责任和权责配置之间的关系，而且还能防止行政机关作出武断或与公共利益相悖的决定。

1.必要性标准。必要性标准旨在确保行政机关不轻易转让其职责且保障公共利益通过协助制度得到最大化的实现。准入事项必须与居民利益相关，且确实属于需要社区协助的公共服务和社会管理事项。这构成了准入裁量的实质正当性。居民利益相关的考量需符合“一切法律所具有或通常应具有的一般目的，是增长社会幸福的总和”。(36)[英]边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2009年版，第217页。当然，居民利益的考量又会构成新的裁量权。居民利益的相关考量可以与民意的力量衔接，通过事项进入社区前听取公众意见、进入社区后群众的满意度评估转变为政府有效合理配置资源的依据和压力。同时，“确实需要社区协助”是行政机关适用比例原则遴选需协助事项的具体体现。针对需由社区协助的行政任务，作为责任主体的行政机关可自行完成相关工作，也可以通过政府购买服务的方式，向基层群众性自治组织或其他社会力量购买服务。影响行政机关优先请求居委会协助的因素包括：第一，社区知识以及群众基础。行政工作有时需在社区的空间或依托社区作为主体开展。由于其他社会组织缺乏社区知识和群众基础，若将涉及社区的行政事务交由其他社会组织，则该组织往往仍需依托居委会才能开展政府购买的服务。这样，居委会的工作量不减反增。第二，行政机关与协助主体的交易、沟通、协调、监督成本。居委会拥有与行政机关长期往来互动的丰富经验。同时，行政机关在事实上也拥有钳制居委会做好协助工作的各种手段。由居委会协助会降低政府在实际履行协助事权过程中沟通、协调、控制、监督的成本，提高组织间的磨合效率。第三，群众自治性。实现行政目的可能需要居委会在日常工作中积累的大量关于社区主体之事实资料或者需要运用居民自治工具，如组织动员群众、制定村规民约、组织群众评议等。

2.合理性和合法性标准。合理性标准要求行政机关论证其部分权责授予合格的组织，即具有处理任务所需专业知识、经验和资源的居委会。合法性标准要求行政机关就行政事务纳入社区协助范围，提供相应的行为法依据和开展法解释的途径。合理性和合法性标准旨在抵御行政机关对居委会的恣意干预，要求行政机关对协助职责的合法性和合理性加以证明，要求需协助的行政事务尽可能切近公众需求，要求有关行政机关按照效率标准确定社区准入的工作分工。实践中，部分地方还对协助事项的确定设置了征求居委会意见的程序。有的地方要求申请部门在申请阶段或提出申请前采取民主协商的方式，征求各利益相关方的意见，形成一致意见，建立协调机制，然后将征求意见情况与其他申请材料一并提交接受初审。(37)参见《广州市村(居)民委员会协助政府工作事项准入管理办法》第4条、《广西壮族自治区关于推行社区公共服务事项准入制度的意见》第2条第3款。有的地方则将征求意见程序置于核准程序中，由负责审核准入的主体商请利害关系主体参与研究社区准入事项，通过召开协调会、论证会、听证会等形式，在征求部分街镇、居委会意见的基础上提出初审意见后，报同级政府审定。(38)参见《安徽省芜湖市鸠江区关于实行社区工作事项准入制度的实施意见(实行)》第4条第2款、《鹤岗市社区工作准入制度》第8条。由于协助事项并不直接关涉公众利益，就事项本身是否应该纳入协助事项一般仅关系到居委会的自治权。但是，协助事项的具体内容牵涉公众权益的，应向公众公开并征求意见，以确保行政机关决定的透明性。

(三)判断和选择

立法者将其自身限于某一领域立法的主要框架，避免就具体协助内容进行立法通常是明智的。这是由于行政机关具有最直接的知识，可以就权力的实际需要采取最合适的行动。比如，《广东省环境保护条例》第4条第3款规定，县级以上人民政府有关部门依法对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理；第4款规定，乡镇人民政府、街道办事处和基层群众性自治组织应当协助生态环境主管部门做好本区域的环境保护工作。《广州市村(居)民委员会协助政府工作事项清单》中协助环境保护事项类别下又细分四项协助内容。其中，协助做好水域巡查、生态环境保护宣传以及及时处理环保问题投诉等内容的依据，为该条例的第4条第3款而非第4款。这意味着立法宽泛性地给予行政机关结合工作实践和需求细分协助事项和内容的可能性。因此，裁量权的控制主要依赖于行政机关的自我约束。在实践中，需要矫正的典型偏差并不是立法机关授予标准模糊的宽泛裁量权，而是行政机关怠于用清晰取代模糊。(39)参见[美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义——一项初步的研究》，毕洪海译，商务印书馆2009年版，第60-61、74页。根据行政过程理论，社区工作准入制的核心要旨在于将政府与居委会的协助关系理解为宏观意义上的过程，并结合具体的行政情景加入政策性的判断、各方利害调整，剖析和设计存在于其中各个阶段的微观过程，进而分析其特征并予以体系化、动态化地构建行政任务社会化的裁量权。(40)参见江利红：《行政过程论研究——行政法学理论的变革与重构》，中国政法大学出版社2012年版，第119页。大部分地方的协助清单只是复制重述行为法中协助条款的内容，部分地方的协助清单试图在准入机制中将法定的协助事项进行具体拆解，但仅是分解出更多细化的工作任务或项目，少部分地方才试图归纳出行政机关对社区工作的具体要求。

从宏观决策的角度看，对社区工作准入制应该关注的是在协助关系创设前，必须判断某项从法定协助关系中衍生出的具体行政工作是否应当交由社区协助以及协助后所引发的权责，而非仅仅机械地执行法律制度。如果某一具体工作凭借某一依据即可协助，则行政事务可无限畅通地通过社区工作准入制的关闸，进入自治空间。宏观过程的意义在于防止社区工作准入制转换成简单的法律三段论，即大前提：某一关于居委会协助的法律概括性规定；小前提：行政机关拟定该行政领域的需协助事务；结论：社区工作准入制通过该行政事务进入社区，甚至因该行政事务符合协助清单中的概括性事项而无需经过社区工作准入制的审核便可直接进入社区。也就是说，社区工作准入制需要追溯行政机关创设协助任务的动态过程，而不是在已经创制完成后任由行政机关凭借其规范性文件将行政事务纳入社区协助清单。宏观过程视角的切入实际上是从源头上就行政主体能否通过规范性文件创制协助事项，或者能否凭借概括性协助条款要求协助，进行价值审查、判断和选择。对社区工作准入制微观过程的考量，将有助于判断居委会应在哪个行政阶段、行政节点或行政行为提供协助以及协助的程度、方式。行政主体无需就协助制定出普遍适用于所有行政领域的抽象性规则，而可以就一种或多种领域中的协助作出安排。需由居委会协助的领域及其事项应当符合社区实际，回应市域社会化治理的重点和难点。

结语

本文所研究的是政府与社会合作的法治化暨社区工作准入制。根据《城市居民委员会组织法》的规定，行政机关可以要求居委会协助，从而布置行政任务；居委会具有协助行政机关开展工作的职责或义务。为了规范行政机关合法且正当地运用协助制度，保障基层群众性自治，实现政府与社会的良性合作，在居委会拒绝权失灵的情况下，有赖于法治化的行政自律机制即社区工作准入制。基于行为法的缺失或不具体，更基于行政任务实现的需求，社区工作准入制应当是开放的。但是，行政任务纳入居委会协助范围又是有条件的，必须是混合型协助事务，并且必须通过必要性、合理性和合法性的审查。

本文关于行政机关与基层群众性自治组织间合作关系的研究，是以城市居民委员会为考察对象的，没有考察行政机关与村委会间的合作。但本文的分析和结论基本上也是适合于行政机关与村委会间合作关系的。《村民委员会组织法》第2条关于村委会协助的规定与《城市居民委员会组织法》第2条关于居委会的协助规定相同。《城市居民委员会组织法》第3条规定了居委会协助的事务范围，《村民委员会组织法》第5条对村委会的协助事务范围未作限定，或者说乡镇政府的工作任务都可以成为村委会的协助任务。实践中，村委会所发挥的作用与负担过重问题，也与居委会一致。

与本文主题紧密相关但有待后续研究的法律问题是，居委会协助行为的法律性质以及所引发的法律责任。从司法实践观察，居委会的协助行为属于公务行为。(41)参见黑龙江省大庆市让胡路区人民法院(2021)黑0604刑初95号刑事判决书(陶增源案)，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释﹝2003﹞8号)第8条，最高法院、最高检察院会同公安部、司法部制定下发了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》(法发〔2020〕7号)。居委会以其自治行为协助行政机关的，独立承担该协助行为的法律效果。(42)参见山东省青岛市黄岛区人民法院(2018)鲁0211行初187号行政裁定书(马忠华案)。居委会的协助行为系法律、法规或规章授权的，由居委会承担法律责任。(43)参见浙江省高级人民法院(2019)浙行再47号行政裁定书(周红英案)。除上述两情形外，居委会的协助行为一般按照委托关系认定，所引发的法律责任由请求协助的行政机关承担。(44)参见最高人民法院(2018)最高法行再108号行政判决书(范伟森案)。