防洪工程设施水毁修复存在的问题与建议

王延洪，朱均超，许 丽

（1.水利部建设管理与质量安全中心，北京100032；2.北京政泰隆工程管理有限公司，北京100036）

1 概述

防洪工程指为防治洪水，防御、减轻洪涝灾害所修建的工程，主要有堤防、河道整治工程、分洪工程、水闸和水库等。防洪工程设施水毁项目指因遭受强降雨、冰雪融化、冰凌、风暴潮等影响而损坏、损毁的、需要修复的防洪工程设施的统称[1]。

我国的降雨主要是由夏季的东南季风带来的，从空间上看，降雨东多西少，南多北少。受季风及降雨的影响，我国的防洪工程设施水毁项目多发生在东部和南部，西部和北部相对较少。据不完全统计，我国每年大大小小的防洪工程设施水毁项目近10万个，其中，2019年、2020年各地申报的投资规模在100万元以上的防洪工程设施水毁项目分别为425个、216个。因此，我国每年的防洪工程设施水毁修复工作任务量比较大。为了督促水毁修复项目及时开工，按时、按要求完成，有必要对水毁修复工作开展监督检查，为每年的安全度汛提供保障。

2 防洪工程设施水毁项目治理

每年汛期的洪涝灾害都会造成部分防洪工程设施损坏、损毁，为了安全度汛，充分发挥防洪工程体系的减灾作用，维护人民的生命和财产安全，水利部要求：1）防洪工程设施水毁项目具备施工条件的，要求尽最大努力保障在主汛期前完成修复任务，对汛前确实难以完成的或施工期有汛情发生的，要统筹落实水毁修复工作安全度汛责任人，逐个项目落实安全度汛措施和汛期施工措施。2）要全面建立防洪工程设施水毁修复项目台账，对投资规模在100万元以上的项目建立专门台账，并对各地规模以上防洪工程设施水毁修复工作开展情况进行监督检查，督促各地扎实做好水毁修复工作或制定安全度汛措施，确保安全度汛[2]。

3 存在的问题

2021年4—6月，为了督促各地做好防洪工程设施水毁修复工作，查找水毁修复实施过程中存在的主要问题，强化责任落实，切实防范重大水利风险事件发生，水利部组织对2020年规模较大、风险较高的水毁修复项目，针对组织管理、进度管理、安全度汛措施、质量安全管理等关键环节实施情况进行了抽查[3]，共抽查174个项目，涉及18个省（自治区、直辖市）53个市94个县级行政区。

通过抽查，共发现125个项目存在问题，占抽查项目数的71.8%，共发现各类问题331项。其中，组织管理问题42项，占比12.7%；进度管理问题77项，占比23.3%；安全度汛措施问题13项，占比3.9%；质量与安全管理问题199项，占比60.1%。

3.1 组织管理问题

抽查项目中存在组织管理问题的有36个，占比20.7%。典型问题有：1）未明确水毁修复工作责任人、未建立水毁修复项目台账。如某市孝子河应急抢险工程、2020年水文设施水毁修复、某区小舟村堤防水毁修复工程、某区防汛监控项目等4个水毁修复项目均未建立水毁修复项目台账、未明确水毁修复工作责任人。2）水毁修复工作责任人不熟悉职责。如某市骆集村老观湖大湖垸水毁修复项目，管理单位技术人员不了解项目质量控制参数，认为土方回填压实度不小于0.85，而设计要求为不小于0.93；认为大湖垸防洪标准为20年一遇，而设计标准为10年一遇。3）水毁修复项目台账记录不完整、不准确。如某市海浪河城区堤防水毁修复工程，项目签订合同价为401.95万元，其中中央投资350.00万元，地方配套资金51.95万元，而台账中地方资金填报为0，与实际情况不符等。

3.2 进度管理问题

抽查项目中存在进度管理问题的有61个，占比35.1%。典型问题有：1）进度滞后，包括尚未开展招标工作、未开工、停工及进度滞后等。如某兰新河水毁工程维修养护工程，招投标工作严重滞后，2021年6月检查时尚未进行招标；某县西门桥下水毁修复工程，因受降雨影响，在完成堤围水毁应急修复项目后已停工，后续河道护岸除险加固整治工程，计划2021年秋后枯水季施工；某区玉田渠整治工程，因现场地质条件发生变化，原设计深度不满足施工要求，检查时已停工。2）进度台账信息与实际进度不一致。如某湖新区车湾新港南大堤水毁修复项目，2021年4月10日填报的进度台账显示工程量进度为100%，资金进度为100%，而现场实际工程量进度约80%，资金进度约50%。3）施工人、材、机资源投入不足，不能满足修复工作需要。如某市共双茶垸东南拐至豪坝堤段水毁修复工程，因开工晚、资源投入不足，工程进展缓慢。

3.3 安全度汛措施问题

抽查项目中存在安全度汛措施问题的有8个，占比4.6%。典型问题有：1）汛前无法完成的，未按要求落实安全度汛责任人。如2020年某兰山东麓防洪堤水毁修复工程，在2021年汛前无法完成水毁修复的情况下，未按相关要求落实安全度汛责任人。2）汛前无法完成的，未落实安全度汛措施。如某河西联圩水毁修复项目未编制安全度汛预案；某街道西门桥下水毁修复工程，汛前无法完成，未落实安全度汛措施和安全度汛责任人。

3.4 质量与安全管理问题

抽查项目中存在质量与安全管理问题的有67个，占比38.5%。典型问题有：1）实体质量，主要为混凝土结构存在裂缝、蜂窝，浆砌石砂浆不饱满，土方填筑未压实等。如岷江某段堤防2020年水毁修复工程，已浇筑的混凝土局部存在蜂窝、麻面；某区孝子河应急抢险工程，混凝土柱存在多条裂缝；某县多底河流域“9·13”山洪灾害河道损毁恢复治理建设项目，设计要求防洪墙背部回填按照30cm分层压实，而左岸桩号2+750处防洪墙背部回填料摊铺厚度约1m，且未压实，此处防洪墙背部设计要求回填宽度为2m，而现场局部回填宽度不足1m。2）违规行为。主要为监理单位未编制监理实施细则，监理人员配置不到位，未组织设计交底，未按要求进行旁站监理等；施工单位原材料进场未报验或报验不规范，项目变更未履行变更手续，施工无记录或记录不规范，未按要求进行质量评定等；设计单位设计资料缺项、未落实初步设计审查意见等。如某市二龙山水库左岸底孔应急除险工程，施工单位未对进场闸门进行检验、验收，监理单位同意未出具质量检测报告的闸门进场安装，导致闸门安装后偏差严重超标，拆卸后返厂处理；某乡大沔池圩堤，设计预制块护坡653m，实际完成180m，其余施工项目取消等无设计变更手续；某河东联圩水毁修复工程，实际进场使用多批次水泥，仅有1批次进场报验记录等。

4 问题原因分析

从防洪工程设施水毁修复项目检查发现的问题类型来看，主要反映在质量安全管理、进度管理和组织管理等3个方面，表明水毁修复项目实施过程中，参建各方管理水平不高，施工组织不力，进度问题突出。分析原因主要有以下几点：

1）部分参建单位对水毁修复工作重视程度不够，组织安排不到位，资源投入不足，管理不规范，导致项目建设过程中问题多发。

2）防洪工程设施水毁修复项目规模和投资普遍较小，项目法人及其他各参建单位管理人员和技术力量投入不足，未形成有效的质量保证体系，质量管理措施落实不到位。

3）客观条件不满足施工要求，影响工程进度。2020年汛期过后，个别项目所在河段水位居高不下，水毁修复项目开工较晚，施工作业期短；部分圩堤堤线长、险点多、堤顶狭窄，受施工交叉作业等影响，导致部分项目修复进度相对滞后。

4）部分项目基层建设单位水利专业人员少，经验不足，导致组建的建管单位（项目法人）管理力量薄弱；加上对接管理部门多，工作任务繁重，工作应接不暇，精力分散，项目管理水平普遍不高。

5）部分地区经济基础较弱，地方财政困难，水毁修复项目资金不到位，造成项目进度滞后，影响工程建设及后续的验收工作。

5 思考建议

1）加强问题整改跟踪，确保问题整改到位。以未完工水毁修复项目为重点，加大跟踪力度，督促有关单位加大资源投入，落实度汛措施，确保项目度汛安全。

2）应尽早组织开展水毁修复项目统计、立项、资金筹措分配、招投标等前期工作，积极推动项目的顺利实施。

3）建立各流域管理机构与地方水行政主管部门的协调沟通长效机制，定期对地方水利管理专业人员进行培训，逐渐提高管理水平。

4）探索新的建设管理模式。结合防洪工程设施水毁修复项目的特点和各地实际情况，因地制宜创新建设管理模式，如引进大型企业进行技术服务等，从提高管理水平入手，简化水毁修复工作程序，督促项目管理机构配备足够的管理人才和技术力量，积极推进水毁修复项目管理的规范化、标准化。