中国老龄政策的演变历程、发展评估及未来方向

原新，吴京燕，金牛

（南开大学 经济学院，天津300071）

我国自1999年进入老龄社会以来，人口老龄化快速演进，积极应对人口老龄化不仅关涉老年人的民生问题，也涉及经济社会的发展问题。2016年5月27日，习近平总书记在第十八届中共中央政治局第三十二次集体学习的讲话中指出：“满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对。”站在“两个一百年”的历史交汇点，回顾我国老龄政策演变历程，总结经验得失，对于增进民生福祉、促进经济社会可持续发展，以及落实积极应对人口老龄化国家战略具有重要的理论与现实意义。

一、我国老龄政策的演变历程

积极应对老龄社会问题的本质是发展，是做大“经济蛋糕”；积极应对老年人问题的本质是民生，是公平分配“经济蛋糕”。前者是后者的基础，只有不断增强积极应对人口老龄化的财富创造和积累，才有老年人安享晚年的扎实物质基础。因此，老龄政策包含两个层面：一是广义的老龄政策，指老龄社会条件下促进经济社会发展的公共政策，即涉老政策；二是狭义的老龄政策，指聚焦老年群体，满足全体老年人日益增长的物质文化需要，以实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”为目标和宗旨的公共政策，其中以养老政策为核心。中国老龄政策从狭义的“养”和“医”起步发展，不断向广义老龄政策拓展，体系上包括战略、规划、制度、操作性政策四个方面（原新 等，2009）。

（一）萌芽期（1949—1977年）

该时期是新中国成立以来人口增长最快的阶段，其间我国人口形态一直保持年轻型。1977年，我国0～14岁人口比重、15～59岁人口比重和60岁及以上人口比重分别为38.6%，54.4%和7.0%，人口年龄结构呈现典型的金字塔型。当时社会各界普遍担忧的是人口数量增长过快与经济社会发展的矛盾，对于人口年龄结构老化及其后果基本无认知。除《宪法》和《婚姻法》将保护老年人合法权益纳入法律规定外，仅有嵌于计划经济体制的零散的与老年人有关的政策，其主要内容是针对城镇机关事业单位和企业职工的退休待遇规定和医疗保障制度，以及对农村特困老年人的社会救助帮扶制度，并非现代意义的养老政策。但是该时期的这些零散政策初步体现了“老有所养、老有所医”的内涵，并为后期的老龄政策发展奠定了基础。

在城镇，1951年颁布的《劳动保险条例》建立了针对企业职工的社会保障制度，制定了医疗待遇、退休条件和退休待遇等方面的规定。此后，国家陆续出台退休政策。1955年，国务院颁布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》；1958年，国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，为机关和事业单位人员创设公费医疗和退休制度。这一系列制度的特征是单位或企业给付全国统一的退休待遇，而其生产经营则由国家统负盈亏（吴祖兴，2002），即国家-单位制养老，通过这一制度为城镇公有制庇荫下的老年群体提供保障（陆杰华 等，2015）。在农村，仍然沿袭传统的家庭养老模式，同时建立社会救济、五保供养、合作医疗等制度。1956年正式提出五保制度，对于老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力，无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，在吃、穿、住、医、葬方面享受农村五保供养待遇。为更好地落实五保制度，1958年，党的八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》明确，通过办敬老院集中供养无儿女赡养的五保户。至此，分散供养在人民公社和集中供养在敬老院的五保户得到兜底性养老和医疗保障。五保户以外的农村老年人则主要由家庭供养。

（二）建立期（1978—1999年）

改革开放初期，计划生育政策的实施和人们生育观念的转变导致我国人口年龄结构快速转变。截至1999年末，我国60岁及以上老年人口比重达到10%，标志我国步入老龄社会。随着人口老龄化的发展，国家对老龄问题的重视程度逐步提高。这一时期，我国积极参与老龄问题世界大会，从中央到地方设立老龄工作机构，并出台了一系列关于老年人和老龄工作的法律法规。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。1994年，原国家计委等部门联合印发《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，为我国老龄政策体系建设指明了方向。1996年，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《老年人权益保障法》。建立社会养老保障制度、医疗保障制度、社会养老服务制度等市场化改革，成为该时期老龄政策的重要内容，现代意义的养老制度建设由此开始。

1．社会养老保障制度、医疗保障制度建立

市场经济体制转型后期，养老和医疗保障逐步由单位制向社会化过渡，呈现政府主导、责任分担、社会化、多层次的特征（郑功成，2018）。在城镇，企业职工养老保障制度改革比国家机关单位率先一步进行。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，主要提出两点社会化改革目标：一是建立多层次养老保险制度，包括建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险；二是建立多渠道费用分担机制，改变过去完全由国家和企业承担养老保险费用的情况，增加个人主体，实行三方共同负担养老保险费用。1993年，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。国务院于1995年发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，于1997年发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，于1998年发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，逐步确立由单位和个人共同负担、社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保险制度和医疗保险制度，非缴费型制度逐步向缴费型制度转变。同期，农村关于养老和医疗保障的具体改革措施较少，仅有1992年民政部印发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》确定建立全国统一的农村社会养老保险制度，农村养老开始由传统的家庭养老向社会化养老过渡。

2．社会养老服务制度建立

在计划经济时期，传统意义的中国式养老服务主要体现为以血缘或亲缘关系为纽带的家庭代际支持养老范式。城镇老年人福利院和农村老年人幸福院等养老服务机构，都是各级政府用于解决社会孤老等特殊困难群体集中赡养问题的机构设施，主要侧重于发挥社会救济功能，而非满足普通老年人的养老需求。在提出社会主义市场经济体制改革目标之后，我国现代意义的社会养老服务体系建设才迈出改革与发展步伐，主要表现为机构投资建设社会化和机构服务对象社会化。1994年发布的《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》指出：“坚持家庭养老与社会养老相结合的原则。积极建立和完善社会养老保障制度，增加老年人福利设施，扩大社会化服务范围。”1996年颁布的《老年人权益保障法》指出，要鼓励、扶持社会组织或个人兴办老年福利院、敬老院等养老服务设施，扩大社会化服务。随着社会福利机构的发展日趋旺盛，为更好发挥社会福利机构的社会服务功能，国家首次将其纳入法制化管理监督范围。1999年，民政部颁布实施《社会福利机构管理暂行办法》。

（三）发展期（2000—2011年）

2000年，中共中央、国务院发布《关于加强老龄工作的决定》，这是我国老龄工作的纲领性文件。《决定》明确了我国老龄工作的战略思想、方针、原则和方向，开启了我国老龄事业和老龄工作战略部署和统筹谋划的发展步伐，我国老龄政策建设由此进入快速发展期。

1．社会养老保障制度、医疗保险制度的发展

随着人口老龄化程度加深，除企业职工之外的城乡居民的社会养老服务和医疗服务需求日趋增长。该时期，全国实现了基本养老和医疗保险的人群全覆盖。在农村，2003年，国务院办公厅转发原卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，确定进行农村居民基本医疗保险试点，并于2008年基本实现制度全覆盖；2009年，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，首次实现农民60岁后领取普惠式养老金。在城镇，2007年，国务院印发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》；2010年，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《社会保险法》，标志着覆盖城乡居民的社会保障体系走上法治化建设道路；2011年，国务院印发《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，城镇非从业居民的普惠式养老保险制度和医疗保险制度由此建立。

2．社会养老服务制度的发展

2000年，中共中央、国务院发布的《关于加强老龄工作的决定》首次提出：“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制。”随后，党和国家分别从机构、社区、居家三方面出台政策，逐步构建起多元养老服务体系：机构层面，民政部于2005年发布《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，提出多方面制定优惠政策、多渠道筹集资金，支持社会办福利机构；社区层面，国家发改委、民政部于2007年印发《“十一五”社区服务体系发展规划》，提出完善社区老年服务体系，尤其要做好特殊困难老年群体的社区服务递送；居家层面，全国老龄委办公室等部门于2008年印发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，提出依托社区为居家老年人提供养老服务。

（四）成熟期（2012年至今）

自进入老龄社会以来，我国人口老龄化加速发展。“七普”资料显示，截至2020年11月1日零时，我国老年人口已达2.64亿人，老龄化水平达到18.7%，这意味着我国即将进入中度老龄社会。与此同时，人们关于积极应对人口老龄化的认识也在不断升华，自2012年“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”被写入《老年人权益保障法》以来，党和国家相继出台大量积极应对人口老龄化的规划性文件。例如：中共中央、国务院于2016年印发《“健康中国2030”规划纲要》，国务院于2017年印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，中共中央、国务院于2019年印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，等等。2020年，党的十九届五中全会正式将积极应对人口老龄化上升为国家战略。2021年，十三届全国人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，提出以推动实现适度生育水平、健全婴幼儿发展政策和养老服务体系为重点，实施积极应对人口老龄化国家战略。至此，我国老龄政策体系日趋成熟。

1．老龄事业和养老服务体系日趋完善

该时期我国老龄政策主要关涉老龄事业和养老服务体系维度。

第一，老龄事业日趋完善。各领域、各行业适老化转型升级，其主要体现包括三个方面。其一，繁荣老年消费市场，不断丰富养老服务业态，推动老龄产品市场繁荣发展。代表性文件有商务部于2014年发布的《关于推动养老服务产业发展的指导意见》，国务院办公厅于2016年发布的《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》，工信部、民政部、原卫计委于2017年发布的《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》。其二，推进老年宜居环境建设，改善老年人生活环境，帮助老年人跨越数字鸿沟，提升老年人健康福祉，促进社会和谐。代表性文件有全国老龄办等部门于2016年印发的《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》，国务院办公厅于2020年印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案》，工信部于2020年印发的《互联网应用适老化及无障碍改造专项行动方案》。其三，丰富老年精神文化生活，扩展老年教育的资源供给、发展路径和创新机制，满足日益增长的老年人精神文化需要，积极应对人口老龄化。代表性文件有国务院办公厅于2016年印发的《老年教育发展规划（2016—2020年）》，中国老年大学协会于2019年印发的《老年大学5G智慧校园建设实施方案（2019—2022）》。

第二，养老服务体系日趋完善。国务院于2017年印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系建设方针。该方针与2011年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年（2011－2015年）规划纲要》提出的“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”相比有两大变化：一是改“机构为支撑”为“机构为补充”，尊重老年人养老意愿，符合现实国情；二是增加“医养相结合”，满足老年人连续性医疗养老服务需要，推进健康老龄化。2019年，党的十九届四中全会提出“加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”，合力推进养老服务体系协调发展。其一，居家、社区、机构不再割裂，而是各自发挥优势，融合发展：机构依其专业化管理运营优势，以社区为抓手为居家老年人提供养老服务；居家、社区以其熟悉的养老环境为优势，吸引机构的专业化养老服务支持，从而实现可持续协调发展。其二，医养康养相结合，在医养中融入康养理念，前端延伸健康教育、健康检查和预防保健，后端拓展康复护理、长期护理和安宁疗护，兼顾老年人健康状况的共性与个性，既强调健康老年人的康养，又关注非健康老年人的医养，体现了新时代康养医养相结合高质量发展的内在要求。2021年，由民政部、国家发改委印发的《“十四五”民政事业发展规划》进一步强调重点推进居家社区养老服务，明确提出实施居家社区养老服务网络建设、区域养老服务中心建设、养老机构护理能力提升和应急救援能力提升等养老服务设施建设工程。

2．养老保障体系逐步完善

人口老龄化和高龄化快速演进，催生了多样化、深层次的养老保障需要。该阶段老龄政策的发展，以促进公平性、满足多样化需求为特点。

第一，统一社会基本养老保险和医疗保险制度体现了制度公平性。2014年，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》。2016年，国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，城镇非从业居民和农村居民在基本养老保险和医疗保险的缴费和待遇方面由此逐步实现统一，从而有利于缩减差距，增进公平，在促进城乡协同发展的历史进程中迈出了关键一步。此外，机关事业单位和企业之间的养老金壁垒也被逐步破除。2015年，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，提出终止非缴费型机关事业单位退休金制度，并将其与企业职工基本养老保险制度合并，变双轨制为单轨制。此举有利于企业减负增效、激励员工，体现了制度公平性，是加快构建覆盖城乡的社会保障体系的重大举措。

第二，构建包括基本养老金、职业养老金和个人养老金三支柱模式的养老保险体系，满足多样化养老需求。首先是建立包括职业年金和企业年金的第二支柱养老保险。2015年，国务院办公厅发布《关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》。2017年，人力资源和社会保障部、财政部联合印发《企业年金办法》。第二支柱养老保险通过发展补充养老保险，分担基本养老保险支付压力。其次是促进以个人自愿储蓄为主的第三支柱养老保险的发展。2018年，财政部等部门印发《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，提出实施个人税收递延型商业养老保险试点，通过税前扣除个人商业养老保险、账户资金收益暂不征税等方式，鼓励个人主动为养老储蓄投资，推动第三支柱养老保险占比提高，加快建立多层次的养老保障体系。

第三，建立长期护理保险制度，满足深层次养老服务需求。2016年，人力资源和社会保障部办公厅出台《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，选取上海等15个城市开展长期护理保险制度试点。2020年，国家医疗保障局会同财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，将试点市（区）扩展至49个，并在制度框架、资金筹集、待遇支付等方面不断完善，为长期失能人员的基本生活照料和医疗护理提供坚实的制度保障。

3．老龄社会问题应对视角拓宽

人口老龄化是人口发展的客观规律和结果，而应对老龄社会中的问题是积极应对人口老龄化的本质（党俊武，2020）。习近平总书记指出，关注老龄社会问题，应从人的生命周期发展视角强调应对政策的全面性，从分别与少儿、中青年和老年群体对应的生育养育、就业和养老问题着手，统筹好生育、就业、退休和养老等政策。

一方面，通过调整生育政策促进人口长期均衡发展。2012年以来，中国劳动年龄人口数量和比重持续下降。党的十八大强调要“促进人口长期均衡发展”。2013年末和2015年末，国家相继提出“单独二孩”政策和“全面二孩”政策。2021年6月，中共中央政治局召开会议提出“三孩政策及配套支持措施”，从生育休假、生育保险、托育服务、税收和住房等方面促进生育、养育和教育政策有机衔接，提振育龄妇女生育意愿，保持中国劳动力资源丰富的禀赋优势，减缓人口结构老化的速度，助力人口长期均衡发展；同期，中共中央、国务院出台《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，并进行具体部署。

另一方面，通过调整就业退休政策促进劳动力市场蓬勃发展。第一，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视，释放配置型人口红利；第二，延迟退休政策的相关工作正在有序展开。2013年，党的十八届三中全会首次提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”；2021年，中共中央政治局会议明确“稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄”，从延展人口机会窗口期的视角助力老年人口红利开发。

二、对我国老龄政策的发展评估

（一）发展特点

第一，对老龄社会的认知主流化。在萌芽期，老龄政策体现为退休制度和医疗保障制度，聚焦于老年群体退休后的生活安排。在建立期，老龄政策体现为对养老政策的改革和创新，逐渐建立与国际接轨的养老政策体系。中共中央、国务院发布的《关于加强老龄工作的决定》表明中国开始关注老龄社会的经济社会发展问题。在发展期和成熟期，人口与经济社会发展的主要矛盾从人口数量增长快转向人口结构老化快，老龄社会形态从老龄社会演变为即将进入中度老龄社会，老龄问题逐步显现，人们对老龄问题的认识逐渐深化，老龄政策体系逐步从以养老政策为主延展到兼顾其他维度的涉老政策，从狭义走向广义，直至上升到国家战略层面，跳出了单纯关注老年人养老的单向思维。《“健康中国2030”规划纲要》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》等战略性文件的发布，意味着中国站在国家发展的高度审视和谋划积极应对人口老龄化（原新 等，2021a），形成了主流化的老龄社会认知。

第二，老龄政策体系完备化。从空间角度看，我国老龄政策要素齐全，包括战略、规划、制度和操作性文件，从顶层设计到基层落实，政策体系逐渐完备。目前已基本形成以《宪法》和《老年人权益保障法》等基本法律为依据，以《“健康中国2030”规划纲要》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》等战略规划文件为指导，以养老保障政策、医疗政策、养老服务政策为主体，以老年健康支持政策、老年消费政策、老年宜居环境政策、老年人精神文化政策、老年人社会参与政策、老年人合法权益保障政策等为支撑的老龄政策体系。从时间角度看，我国老龄政策视野拉长，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出了远期、中期和近期目标，为积极应对人口老龄化提供了前瞻性、战略性和综合性的制度保障，为建设新时代社会主义现代化强国提供了充足动力（原新 等，2021b）。

第三，老龄政策对象丰富化。从全人群角度看，老龄政策对象逐步纳入幼儿、青少年和中年群体，目前包含幼儿托育、青少年发展、中青年生育、老年人养老等方面内容，初步体现了我国老龄政策将治理关口前移，以全生命周期视角积极应对人口老龄化的科学内涵。从老年群体内部角度看，老龄政策服务对象覆盖范围扩大，由以往主要集中于城镇职工群体、城市“三无”和农村“五保”等困难老年群体扩展至全体老年人。一方面，基本实现养老保险制度全覆盖。截至2020年末，全国参加城镇职工基本养老保险人数为45 638万人，参加城乡居民基本养老保险人数为54 244万人。另一方面，养老服务范围不断扩展，主要表现为发展城市社区养老服务、积极培育居家养老服务、促进机构养老服务提质增效、有效拓展农村养老服务等。

第四，老龄政策主体多元化。老龄政策中体现的老龄社会治理从以往单纯依靠宏观层面的国家和微观层面的家庭，到除此之外还重视中观层面的社会和微观层面的个人，逐步形成国家、社会、家庭和个人多元共治的趋势，营造了老龄社会治理的统一战线和共同应对的思想氛围。老龄政策相关部门增多。2018年，我国组建国家卫生健康委，并内设老龄健康司，负责医养结合、老年健康服务体系相关工作；同年，民政部设立养老服务司，负责老年人福利补贴制度和养老服务体系相关工作；此外，还有人力资源和社会保障部的养老保险司负责基本养老保险政策，国家医疗保障局的待遇保障司负责长期护理保险制度改革方案并组织实施；其他各部门的离退休干部局负责离退休干部的老龄相关工作。同时，老龄政策跨部门协作增加，全国老龄工作委员会的部门数量由最初的22个增加至31个，老龄政策日趋复杂化和多维度。

（二）不足之处

第一，老龄政策内容发展不充分。在老龄社会条件下，少子化和长寿化带来的少儿人口和老年人口、抚养者和被抚养者、劳动年龄人口数量和质量的变化，正在形成全新的生产和消费结构、储蓄和投资结构、抚养结构、人力资源和人力资本结构，并将对供给侧的劳动力、资本、技术进步，需求侧的消费、投资、进出口产生重大影响。而现有的老龄政策主要解决人口老龄化带来的社会问题，集中于老年人的养老、医疗、照料、福利、权益和教育等方面，政策关注角度从侧面传达了老年人是社会负担的消极信号。老龄政策在经济领域发展不足，与促进经济发展联系不紧密，有可能导致错过老龄社会治理的战略期，错失老龄社会治理主动权，面临经济增长潜力下降的风险。

第二，老龄政策主体协同不到位。在老龄社会条件下，国家、社会、家庭和个人共同发力才能更好地积极应对人口老龄化（吴玉韶 等，2021）。但由于职责不明晰、协作机制不合理、资金保障不到位、积极主动应对人口老龄化的意识淡薄等原因，目前我国老龄政策各领域主体协同不足。

第三，老龄政策施策过程不规范。科学的政策过程包括政策的调研、制定、实施、监督、评估和反馈。在政策制定环节，涉老部门多样化，表明党和政府高度重视老龄工作，但由于各部门的定位和分工不同，政策制定的出发点和目的可能存在分歧。在政策实施环节，政策制定时的分歧会导致基层组织老龄政策实施困难。以医养结合政策为例，国家卫生健康委、民政部、人力资源和社会保障部均涉及医养结合业务，多部门分别管理，会导致医疗与养老业务条块割裂和交叉重叠。对于医保报销而言，老年人在医院的花费可通过医保按比例报销，但在养老机构中的就医费用却难以报销，从而陷入“养老报销治病费用难，治病报销养老费用难”的困境。此外，我国老龄政策还未建立完整的监督、评估和反馈机制，无法及时有效地检验和干预政策实施效果。

第四，老龄政策地区发展不平衡。一方面，我国经济社会的城乡二元特征导致老龄政策体系存在城乡倒置格局。根据“七普”资料，截至2020年11月1日零时，我国城镇60岁及以上人口占比为15.82%，农村为23.81%，农村人口老龄化程度更高。但我国的老龄政策供给更偏向于城镇。制度建设如基本养老保险制度、基本医疗保险制度和长期护理保险制度等，服务供给如医养结合服务、老年教育服务和休闲娱乐服务等主要集中在大中城市，基本公共服务均等化程度较低（李志宏，2020）。另一方面，老龄政策在不同经济区域之间发展不平衡，东部发达地区的老龄政策相对完备，中西部欠发达地区的老龄政策相对稀少，东部和中西部地区农村之间的老龄政策差距更大。这种区域不平衡使得不同地区的老年群体难以平等共享发展成果。

三、推动老龄政策发展的对策建议

（一）拓展经济领域内容，挖掘老龄经济活力

人口老龄化关涉经济社会发展问题，要坚持积极应对人口老龄化与促进经济社会发展相结合，把积极应对人口老龄化融入经济社会发展各要素中，在劳动力、资本、技术进步、消费和投资等各方面体现积极应对人口老龄化的视角。劳动力方面，一是提高劳动参与率，深入实施新型城镇化战略和乡村振兴战略，消除在就业方面的年龄、性别、地域和行业歧视，完善职业培训体系，实施终身就业促进，延续老龄社会背景下的数量型人口红利；二是提升劳动生产率，深入实施健康中国战略和科教兴国战略，提高出生人口素质，提升劳动力质量，构建老有所学的终身学习体系，挖掘质量型人口红利。资本方面，一是扩大总量，通过税收优惠政策激励中青年个体跨生命周期配置养老资产，通过金融产品创新开发适合老年群体的资产组合；二是优化存量，维护金融性养老资产的资本安全，规范资本运作，拓展资本保值增值渠道，促进老龄社会资本经济与实体经济协调发展。技术进步方面，提高全要素生产率，深入实施创新驱动发展战略，推动老龄社会的经济结构转型升级。消费方面，挖掘老年消费市场潜力，推动老龄产业发展，培育老龄社会经济发展新动能。投资方面，做好前期老龄市场调研，从需求侧规划供给侧投资，合理分配基础端、中端和高端养老资源。

（二）推进主体协作发力，营造积极应对人口老龄化的整体氛围

中国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略是一项全局性、战略性、综合性的系统工程，需要国家、企业、社会、家庭和个人共同努力，形成上下左右协同联动的老龄工作机制。国家层面：营造全民共同积极应对人口老龄化氛围，进行前瞻性顶层设计，加大对老龄产业的引导力度，培育人们的终身养老意识，为老龄产业发展提供基本保障和服务；改革创新老年人收入保障制度，解决区域老龄政策差异性问题，发挥有为政府的积极作用。社会层面，树立和培育积极老龄观，引导大众积极看待老龄社会、积极看待老年人和老年期生活，加强老年宜居环境建设，增强互联网信息技术对老年人的包容性，弘扬敬老孝老爱老的传统美德。企业层面：积极发挥市场的作用，引导其有序参与政府主导的养老和托育服务设施建设和运营；探索发展银发经济，科学定位发展战略，实现老龄服务和产品的供需精准匹配。家庭层面，重视发挥家庭在老龄社会的核心纽带作用，通过舆论引导提高子女对老年人精神心理需求的重视程度，激励子女为老人购买养老产品和服务，发展社区居家养老服务网络。个人层面，牢固树立全面发展和终身发展理念，引导个人在青年、中年期有规划地进行健康、知识和财富准备，在老年期重视社会参与，深度开发老年人力资源。

（三）推动过程规范有效，切实保障老龄政策的实施效果

老龄政策涉及范围广，无法依靠单个部门独立完成。因此，要始终将中央政策作为最高施政标准，明晰各部门职责与权力，在此基础上各部门相互配合，协同运作，推进对老龄政策的综合协同监管。具体而言：第一，确定统筹管理部门，明确直接涉及部门的职责分工，建立多部门横向协调机制，加强政策制定与实施过程中各部门之间的沟通；第二，制定养老服务质量标准和评价体系，构建政府、机构、行业、社会四方统筹协作的全方位监管格局，强化对老龄政策落实情况的督管力度；第三，完善评估机制，建立老龄政策中期评估、总评估工作机制，将评估结果作为绩效考核的重要指标，结合大数据收集群众反馈意见，总结优秀经验并适度推广普及，切实保障老龄政策的实施效果。

（四）提高全国统筹水平，特别注重增强乡村老年人的获得感

第一，积极发挥农村基层党组织在老龄政策实施过程中的“主心骨”作用，更好地组织、宣传、凝聚和服务农村老年群体。第二，深入贯彻实施乡村振兴战略，发展乡村产业，完善基础设施建设，改善村容村貌，为农村养老服务提供坚实的物质基础。第三，学习全国农村养老服务工作典型经验，积极探索发展农村互助养老模式、智慧信息化养老模式，完善农村留守老年人关爱服务体系，组建农村护理院、卫生站等的志愿服务队，定期为农村留守老年人开展预防保健、疾病诊治、康复护理等上门关爱服务。第四，推进城乡统筹，重视农民工群体职业流动性强所导致的养老保险缴费中断和衔接问题，推进农民工群体的社保转移接续工作。