浅谈耕地占补平衡制度的落实与完善

徐辰非

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁 沈阳 110032）

在疫情导致的全球粮食紧张背景下，落实占补平衡制度，从资源角度维护我国粮食安全日益成为自然资源管理工作的主旋律。占补平衡制度的工作目标是构建耕地保护与生态系统功能完整性的良性循环，寻求粮食安全与国家重点工作占用耕地的平衡点，但当前的耕地占补平衡制度在落实过程中，存在不顾自然生态环境强行开垦、未进行耕地耕层土壤剥离再利用、缺少省级层面因地制宜的占补平衡政策等问题，使得工作效果与预期目标出现偏差。

一、现阶段我国耕地占补平衡制度存在的问题

由于计划经济时代政策的延续和惯性，自然资源行政管理部门在落实占补平衡制度时，倾向于采取行政强制手段，但占补平衡工作所涉及的主体在行为模式上与民法意义上的“理性人”契合度最高，即在包括耕地保护的一系列行为过程中，追求个体利益最大化。这就决定了占用耕地资源的建设用地开发企业、耕地经营者根据其所能获得的信息和资源以追求利益最大化的方式落实或滞阻自然资源行政主管部门制定的耕地占补平衡政策，使得耕地占补平衡制度无法有效落实。这个问题的机制因素体现为，行政主管部门在耕地占补平衡工作中，过度使用行政强制手段，推进的制度刚性有余，弹性不足，没有重视利益导向，没有利用经济杠杆引导相关主体积极主动保护耕地，使得保护耕地、维护粮食安全目的大打折扣。

故此在制度层面，必须实现刚性制度与柔性制度的协同作用，实现维护粮食安全、促进经济社会平稳、健康发展与维系生态系统功能完整性的多重价值。

二、现阶段我国耕地占补平衡制度的完善

1.以粮食生产能力为参照系制定占补平衡政策

占补平衡政策的制度原点是保障我国粮食安全，无论是耕地面积，还是耕地质量，最终体现为耕地资源的粮食生产能力。从这个角度出发，具有粮食生产能力的土地都应划入耕地保护对象，即耕地保护对象不应仅限于当前国家土地利用限制分类中的“种植农作物的土地”——耕地。

在制定耕地占补平衡政策时，应综合考虑被占用土地的农作物适宜性，即进行占用前、后的土地适宜性分析，以土地适宜性、耕地适宜性、单作物适宜性三个参数，构建粮食生产能力的数学模型，以数学建模方式比对分析被占用土地的粮食生产能力变化，从粮食生产能力变化角度进行补充平衡，同时考虑占用和此后进行的补充平衡式复垦对生态环境的影响，在生态脆弱区开垦耕地时，平衡粮食安全与水土保持、土壤肥力、当地生物群落之间的关系，避免不当开垦导致的生态环境退化，在保护粮食生产能力，保障粮食安全的前提下，结合当地生态环境，实施退耕还林、退耕还草，避免占用具有重要生态功能的滩涂、沼泽开垦耕地，做到“宜林则林、宜草则草”，实现粮食安全与生态安全的良性循环。

2.以刚性罚则和柔性激励机制相结合落实占补平衡制度

耕地耕作层是保障耕地资源粮食生产能力的宝贵资源。其土壤肥力、有机质颗粒含量、土壤含水量、微生物群落等均处于粮食作物适宜性值域范围内，且一旦遭到破坏，很难恢复到原有自然水平。目前的高标准基本农田建设对耕作层土壤的恢复基本处于物理、化学指标恢复层面，对生态系统，例如土层微生物群落的恢复还处于研究阶段，故此，对被占用的土地进行耕作层剥离非常重要。

《土地管理法》第四章耕地保护，第三十一条规定，“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用的耕地耕作层土壤用于新开垦耕地、劣地或者其他耕地的土壤改良。”但该条款规定过于原则，没有引入刚性罚则、设置柔性激励机制。基于耕作层的不可替代性和目前城镇化进程、工业化进程对土地资源的持续需求，为了完善耕地保护技术路线，切实推进耕作层剥离工作，必须立法完善具有可操作性的耕地保护罚则和激励机制。一是制定刚性罚则。将上述条款中的“可以要求”改为“应该要求”。对不按法规政策实施被占用土地耕作层土壤剥离的土地开发、建设企业，处以开展土壤剥离所需费用两倍的罚款，并将罚款金额纳入耕地保护储备资金，对破坏土壤耕层超过一定面积的企业，根据破坏面积大小、质量高低分别处以停业整顿、吊销营业执照处罚，并与刑法相衔接，追究企业法定代表人刑事责任。对于没有及时落实占补平衡制度耕作层剥离监管责任、或监管不利造成耕地耕作层大面积破坏的属地行政机关，由上一级人民检察院提起公益诉讼，并通过检察建议书形式，追究相关责任人行政责任，涉及渎职的，追究刑事责任。二是出台激励机制。对于积极实施耕作层土壤剥离的企业，予以税收优惠和技术支持，并在建设用地审批过程中，予以缩短审查期限，优先分配用地指标的奖励机制，以经济杠杆引导用地企业主动履行耕作层土壤剥离义务。

3.因地制宜制定政策，实现耕地总量动态平衡

在“实施最严格的耕地保护制度”与城镇化进程、工业化进程的双重压力下，在省域范围内实施耕地占补平衡政策已遭遇土地资源瓶颈，无法继续落实。2018年3月，原国土资源部明确提出，由于土地资源不足，补充耕地能力不足的省份，在遭遇重大建设项目占用、补充耕地时，经原国土资源部审核，可以跨省份实施占补平衡政策，以在全国范围内实现耕地总量的动态平衡。

上述政策对占补平衡制度的有效落实起到重要作用。但同时也反映出，我国耕地保护制度过于笼统，缺乏因地制宜的差别化政策，故此应该针对各省份的具体经济社会发展情况好自然资源本底、生态系统概况，由省级自然资源行政主管部门出台本省耕地占补平衡政策，并报自然资源部和省级人民政府批准。同时，在省域间，建立占补平衡指标交易平台，在自然资源部的主持、指导下，在各省之间，实现耕地占用、补充指标的交易，以实现生态资源和经济建设在更大范围内的统筹协调、按需分配。对于国家级重点工作占用耕地，由国家层面决定复垦耕地的坐落和指标分配，对于地方重点工程占用耕地，由收益地进行耕地复垦，实现占补平衡，受限与土地资源、生态环境无法满足复垦指标的，由收益地出资，在其他地区进行占补平衡，实现耕地总量动态平衡。