农村土地承包经营管理的常见问题及解决途径

高春阳

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁 沈阳 110032）

农村土地承包制度是保障国家稳定发展的基础，是在长期实践中去芜存菁，不断优化而总结出的生产模式。农村土地承包具有极高的实践价值，受到广大农民群体的欢迎、认可。实施农村土地承包制度，能从源头保障农民群体的利益，为新农村的建设做好铺垫，促进农村经济的持续发展。农村土地承包制度意义重大，但在工作实践中，农村土地承包经营管理依然存在一些常见问题。

一、农村土地承包经营管理的常见问题

1.法治观念欠缺

法治观念欠缺是农村土地承包经营管理中最为常见的现状，同时也是最大的弊端。

一方面是因为土地承包权证的四至登记不清，这种情况没有及时反馈，没有向村民委员会、乡镇人民政府提出调解申请或者是到当地的土地承包仲裁结构申请仲裁。

另一方面，随着社会经济的发展，城镇化进程脚步加快，大量农村剩余劳动力离开农村而进入城镇。农户外出务工，家里的土地私自流转给他人经营，由于没有完善的书面土地流转合同，同时也没有在村民委员会、乡镇人民政府留下备案，进而导致经营管理出现纠纷。当农户外出务工回来后，往往发现自己流转出去的土地已然变得面目全非。

为了更好地控制成本，提高耕作效率、管理效率，土地集中连片是十分必要的。但农户在流转土地时没有对自家承包的土地进行清晰登记，甚至连土地面积也模棱两可。日长月久，当土地打乱连成一片后，已然无法还原出每家每户承包土地的情况。

2.监管力度不够

众所周知，农村土地承包经营管理是十分严谨的事情，应加大监管力度，及时开展检查工作。然而，农村地区对土地承包经营管理的覆盖力十分有限，监管机制无法发挥出有效约束力。比如，农户之间换地经营是十分普遍的情况，出于交通、生产、水源等各方面条件的考量，不少农户会与他人进行换地。换地初衷是为了便于种植，发展生产，但由于农村地区监管力度不够，换地后有些农户非法在他人的承包地上挖窑、建房，或者是建设其他构筑物用于非农生产。

因换地而引发的纠纷，一是农户本身法律意识淡薄，换地合同中没有详实明确双方的权责，没有就土地的使用途径标注清楚。二是反映出农村地区监管力度不足，房屋、构筑物等建设活动，不是一日之功，难以短期内所能完成，而之所以出现违法占用他人耕地的现象，主要有关部门人手不足，难以对农村土地承包经营管理实现动态化、持续化的监管。

二、农村土地承包经营管理的解决途径

1.加强宣传力度

解决农村土地承包经营管理中的常见问题，需循其本，从加强宣传力度，提高农村群众的法律意识这一源头处切入。

客观来说，在我国广大的农村地区，从事农业生产活动的年轻人群体很占比较低，且随着社会经济的发展，年轻人群体从事农业生产的数量持续减少。广大农村地区，不少持有农村户口的年轻人，或者因为外出学习、工作，或者是因为自主创业，或者是因为父辈承包的土地被国家基础设施建设，如电力、天然气等能源基础设施建设；供水管网、自来水厂等供排水设施建设；修路、建桥、航空等交通基础设施建设及园林绿化、垃圾填埋等环保基础设施建设等，征用、征收了自家承包的土地，这样一来，相当一部分年轻人群体手里的可种土地大幅减少，因而也就选择了外出务工。可以说，无论是传统的小农生产还是家庭农场，都主要依赖于中老年农民群体。由于这一群体年龄偏大，文化水平普遍较低，法律意识淡薄，虽然作为土地承包经营权人，却存在分不清、理不顺、不明白自己应该享有的责任和应尽的义务。土地承包经营权人不清楚个人应享有的权利和应尽的义务，在客观上增大了土地承包经营管理出现问题的概率。反之，倘若农民群体拥有一定的法律意识和法律素养，以法律捍卫自己的权利，遵纪守法，就能极大减少土地承包经营管理出现纠纷的情况。

为此，作为相关工作人员，在当前的工作中，应当深入农村，深入群体，以言简意赅、形象生动的方式，积极开展宣传活动，确保农民群众知道相关的法律和政策。比如，土地承包经营权人享有的基本权利，就包括依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产活动。土地承包经营权作为用益物权，具有长期的稳定性，不能被任意剥夺。农民群众的承包地被违法占用、收回后，可以要求返还。权利与义务互为一体，农民群众享有土地承包经营权人的有关权利，自然也需要履行相应的义务，如妥善使用承包的土地，不能进行建窑、盖房等掠夺性经营，按承包合同交付相应的收益，确保地力，不弃耕抛荒等等。

2.完善流转机制

市场经济体制高度发展的今天，农村土地资源作为重要的生产资源，对社会经济的发展发挥着举足轻重的作用。当前，随着社会经济的发展，越来越多人想回到农村创业，开启规模化农业生产，以农业为创业的重心。投资人、资本和技术涌入农村，农村土地流转变得频繁和普遍，此时，完善流转机制是保障农民群体利益，减少土地承包经营管理问题的必要举措。

首先，根据现行《农村土地承包法》，确立了农村土地的“三权分置”和农村土地登记制度。三权分置指的是土地所有权，承包权和经营权。土地所有权归村民集体所有，而不是归个人。村民集体经济组织成员才是个人，也就是农户。农户享受农村土地的承包经营权，所以，土地流转指的是土地经营权流转，而且流转以后，受让人也即是农户，同时也可以获得保障权力。《农村土地承包法》规定，耕地最长承包期为30年，期满后，可再延长30年。草地最长承包期限是20~50年，林地承包期为30~70年，特殊林木的林地承包期，在经过国务院批准承包期可以延长。

其次，根据农业农村部发布《农村土地经营权流转管理办法》，可从中总结出以下几点：第一，保持农村土地承包关系稳定，并长久不变。只要签订了合法的土地承包经营合同，就具备稳定性。承包期内，任何人都没有权利对合法承包的土地强行收回。如果有类似强行收回的做法，土地承包经营人可以直接向有关部门举报或者向法院提出诉讼。第二，土地是否流转，土地承包经营人自己说了算。在有的地方，农户认为“少数服从多数”，村里可以把大家的土地直接统一的租出去，给自己租金就行了，不用经过大家同意。现在，《农村土地经营权流转管理办法》明确规定，土地经营权流转经过承包人同意，而且要和大家签订书面流转合同，才算生效成立，不得强迫农民流转土地。第三，鼓励大家出租闲置土地进行规模化种植，放开土地经营权后，大家可以采取出租、入股等方式流转土地。比如，可以把自己的土地租给大型农场主或种植户，通过收租金或入股分红的方式来获取收益。

3.及时开展检查

因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府调节解决。当事人不愿协商、调解，或者协商、调解不成立的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。任何组织和个人侵害土地承包经营权、土地经营权的，应当承担民事责任。及时开展检查工作，并不定期进行检查，才能更好的维护农民群体的切身利益。

检查重点从以下方面展开：干涉承包方依法享有的生产经营自主权；违反农村土地承包法规定收回、调整承包地；强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的互换、转让或者土地经营权流转；假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权；以划分“口粮田”和“责任田”等为由，收回承包度搞招标承包；将承包地收回抵顶欠款；剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权；其他侵害土地承包经营权的行为。

承包合同中，违背承包方意愿或者违反法律、行政法规有关不得收回、调整承包地等强制性规定的约定无效，当事人一方不履行合同义务，或履行义务不符合约定的，应依法承担违约责任。任何组织和个人强迫进行土地承包经营权互换、转让或土地经营权流转的，该互换、转让或流转无效。任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权、互换、转让或者土地经营权流转收益的，应当退还。

违反土地管理法规，非法征收、征用、占用土地，或者贪污、挪用土地征收及征用补偿费用构成犯罪的，依法追究刑事责任。造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。承包方、土地经营权人违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府，有关主管部门依法予以处罚。承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求赔偿由此造成的损失。土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕、抛荒连续两年以上，给土地造成严重损害，或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权终止土地经营权流转合同。土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害，应当予以赔偿。

4.创新管理方法

扶贫济困，乡村振兴，引导小农走上现代化发展轨道，是农村土地承包经营管理工作的重点。

一是将重点放在土地经营权流转方面。利益当前，许多人都会迷失自我，而土地流转出去后，农户的切身利益却难以得到保障。现实生活中，有的农村将土地经营权流转，但没有经过村民委员会组织的公开招投标，对投资人和投资企业的实际情况知之甚少。这样一来，一些投资者虽然极具冒险精神，敢闯敢拼，但受限于个人或企业的实力，在拿到土地经营权后，却未能履行对农户许下的承诺，未能执行流转合同中的相应条例。比如说，投资者流转了农村上百亩土地用于种植辣椒，规模化生产的同时，吸纳了农村剩余的劳动力，一举两得。但是，虽然进行了规模化生产，可企业对市场行情的把握，对生产方式的革新，以及对销售环节的保障都没有做到位。这种情况下，一旦遭遇恶劣天气，如持续不断的秋雨，或者是遭遇虫害，又或者是销路受阻等，都会导致企业没有收益，血本无归，一蹶不振。从农户的角度出发，农户也知道企业没有盈利，企业管理者承诺第二年一起补偿农户。那么，摆在眼前的问题是，是否还要继续土地流转？对于农村不富裕的家庭来说，土地生产是生活来源的基础保障，而土地流转后颗粒无收，这对农户造成的影响不可小觑。因此，农村土地经营管理，创新管理机制，需要从自我做起。作为工作人员，应保持清醒的头脑，对农村的土地质量，地力情况，水利条件，交通状况，市场动态等，均应该深入了解。做到统筹兼顾，知己知彼，才能减少盲目且冲动的行为，保障农户的利益。

二是要激活农村的资源要素，引领农村产业发展。重点建设农村专业合作社、家庭农场、生态农场等，加强绿色农业科技宣传，提高农户的种植热情。

三、结语

社会经济发展往往与农村土地承包经营管理有着必然的联系。做好农村土地承包经营管理工作，切实解决农村土地承包经营中出现的常见问题。农户法治观念淡薄，文化水平不高，农村地区对土地承包经营管理的监管力度不足，以及随着城镇化持续发展，农村土地承包缺乏年轻人群体等问题，亟待解决。具体工作中，应加强宣传力度，深入农村和农民群众中，宣传相关的法律法律，为农户讲解政策，提升农户的法律意识。完善农村土地承包经营权流转机制，保障农民切身利益。及时开展检查工作，核对土地流转合同，政府做好备案工作。创新农村土地承包经营管理的方法，优化配置农村资源，促进农村经济发展。