浅析农村乱占耕地建房突出违法类型产生的原因分析及解决对策

王大猛

（鞍山市自然资源事务服务中心，辽宁 鞍山 114001）

耕地保护是国家粮食安全的重要政策措施，事关国计民生，事关长远发展，是国家安全保障的头等大事，必须严格坚守，容不得一丝马虎，一刻也不能放松。党中央、国务院一直高度重视耕地保护工作，目前耕地保护面对的最主要的问题就是农村乱占耕地建房问题，此问题历时较长，面广量多，问题突出，亟待整治。

一、农村乱占耕地建房违法问题突出的几种类型

自然资源部和农业农村部联合下发的文件《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》中列举了当前最突出的八类典型违法情形：一是占用永久基本农田建房；二是强占多占耕地建房；三是买卖、流转耕地违法建房；四是在承包耕地上违法建房；五是巧立名目违法占用耕地建房；六是违反“一户一宅”规定占用耕地建房；七是非法出售占用耕地建的房屋；八是违法审批占用耕地建房。

按照违法建设房屋的主要用途分为三类：一是住宅类；二是公共管理和公共服务类；三是工矿、仓储、商服、旅游等产业类。

二、原因分析

1.群众的法制观念淡薄

（1）法律宣传教育力度不够

法律最重要的用途是真正为民所用，这个前提是广大群众知晓、认可、遵守，否则只是一纸空文，无法约束任何人和任何行为。我国幅员辽阔，农村所在地区面积大、分散广，这加大了法律宣传教育的难度，加之乡镇政府对普法教育的重视程度不足，相应的财政投入不多，都会导致普法工作难以持续有效的开展。

农村开展的法律法规宣传教育的形式比较单一，常见的方式就是贴标语、挂横幅、上板报、发传单等形式。靠这样的方式宣传后，往往造成了农民只知其表不知其里。虽然知道这件事了，但是既不懂、更不解。散发的宣传画和传单等资料，虽然内容通俗易懂，但很多村民根本不看，完全不在意宣传的意义。造成了法律法规宣传教育投入多回报少，没有达到预期的效果，未完成预期的作用。

（2）群众受教育程度不高

我国的农民人口多，传统农耕生产对知识文化的要求并不高，加之九年义务教育从1986年才开始，且农村教育发展较缓慢，造成农民群众未接收到足够的学习教育，整体文化水平较低，在基本文化知识尚有欠缺的前提下，更难以对法律法规充分了解，所以很难做到懂法、依法、用法。

2.规划的编制还需完善

土地规划、城市规划包括现行编制的空间规划事实上都是编制、实施与监督都由政府主导，相关部门负责，每个部分只负责本单位的职能部门，缺乏科学、统一的决策和灵活机制，每轮规划使用周期较长，但编制时间很紧，公众参与度不足。部分地区受条件所限，群众家门口耕地的被划为基本农田，甚至全村大部分耕地都是基本农田；部分地区未预留足够的建设用地区域，城市发展严重的挤占了农村地区的建设用地指标；法律规定了农村“一户一宅”，具体保障措施不够，政策不够明确，有些地方挤占、挪用计划指标，甚至停批、限批宅基地。还有部分地区十年未审批宅基地，严重影响群众的基本需求。

3.群众的致富渠道较少

部分地区经济不发达，乡镇难以引进高附加值的项目，造成农民群众没有额外的收入渠道。通常农民群众增加收入只有打工收入和种植养殖收入两个渠道。若本地经济不够发达，打工赚钱的机会就会很少，如不想背井离乡去打工，又想提高收入，只能选择些养殖或加工项目。以鞍山市为例，绝大部分农民分配的口粮田人均不超过3亩，还有很大土地比例是基本农田，并且村里的建设用地比例很小，现存的建设用地都被个人使用中，如果农民群众想用地的话，选择余地很少，为了压缩投资费用，多数人都会优先选择自家承包地或者口粮田来进行养殖或加工农产品。加上不太懂法，很容易就造成了土地违法。

4.土地的监管尚有欠缺

部分地区的政府部门存在不同程度的监管不到位问题。自然资源督察的科学性也有欠缺。有部分地方政府官员忧虑严格执法会对当地产业发展和乡村振兴造成不良影响，担心招商引资过程中，用地审批时间过久会影响项目落地。监管太过严格还会影响投资方的投资意愿，因此对土地违法监督力度不足，查处力度不到位，责任追究还不够严格。

《土地管理法》规定，非法占用基本农田5亩以上或基本农田以外的耕地10亩以上才涉嫌犯罪。如乱占耕地建房违法问题中的一户一宅类型，基本都在1亩之内，大一些也不超过两亩。这种建房行为虽然是违法问题却不涉及犯罪，因此对违法占用耕地建房的个人行为缺乏约束，这也是政策法律不完善的体现。此类违法行为虽然说占用面积小，但是数量大，累加起来，也是庞大的数字，对国家的耕地保护工作造成了极大地影响。法律规定违法占用耕地建房，符合规划的没收，不符合规划的应当拆除，但如果是唯一住宅的话，就难以执行了，这就造成了查处难、执行难。

三、解决对策及建议

1.做好普法的宣传教育

（1）高度重视农村法制宣传教育工作的意义

首先应该提高认识，加强组织建设，改变工作理念。紧紧围绕党和国家建设的方针政策，结合社会主义新农村建设和促进农村农业改革和发展的现状，把法制宣传教育工作重视起来，纳入到政府对新农村建设和公共服务的重要组成部分。其次应该把法制宣传列入到政府的日常工作中，每年固定次数下到乡镇、村进行法制宣传，结合国家的专项整治行动内容，让村民了解到知法懂法的重要性。

（2）丰富农村法制宣传教育工作的方法

采用农民喜闻乐见、通俗易懂的方式，遵循“便民、近民、利民”的原则，采用“看得到、听得懂、易理解”的方法。因此，除了贴标语、挂横幅、上板报、发传单等形式。更应采取接地气的、有吸引力和感染力的宣传教育方式，比如利用微信的朋友圈、抖音、快手小视频等，可以将普法内容通俗易懂的进行宣传，还可以充分发挥自媒体的作用，结合“农村乱占耕地建房八不准”“新增零容忍”等国家政策方针进行宣传，使广大农民群众切实了解到农村乱占耕地建房专项整治行动的重要性、违法的危害性、处置的严肃性，也为今后的耕地保护工作做好宣传。

2.保障好农民用地需求

一是应该深入调研，听取民生民意，在空间规划编制时，给乡村发展留出合理的建设用地指标，为乡村振兴做好基础条件。二是基本农田划定区域应该合情合理，并且应该预留足够的基本农田补划区域。避免某些乡村因为耕地等级较高，就全部划为基本农田，当村里有合适项目的时候，无法避让基本农田而难以落地；三是严格限制各级政府的职权，防止用地指标被截留、挤占和挪用，特别是个别地方政府多年未批新的宅基地，严重影响了村民的住宅需求，这种问题一定要杜绝；四是简化农民申请宅基地手续和设施农业备案手续，避免政策“打架”现象，保障农民的合理用地需求；五是加快产业类项目用地手续的审批速度，让适宜的产业类项目能尽快合法的使用土地，避免发生“先上车后补票”等行为。

3.乡村振兴产业是根基

习近平说过：“要推动乡村产业振兴，紧紧围绕发展现代农业，围绕农村一二三产业融合发展，构建乡村产业体系，实现产业兴旺，把产业发展落到促进农民增收上来，全力以赴消除农村贫困，推动乡村生活富裕。”全面推进乡村振兴，人才兴旺是乡村振兴的基础。要结合乡村的特色资源，差异化发展，坚持人才兴农和科技兴农，吸引更多的人才到农村来，带来适宜的科技成果，打造乡村发展的科技人才队伍。产业振兴是重点，要研究国家产业政策，结合乡村产业建设方向，多角度全方位的谋划项目、策划项目，打造乡村振兴精品示范项目，建设“一村一品”的示范村，推动农村一二三产业融合发展，健全乡村产业体系，贯通生产和销售全环节，拓展农民收入渠道，保障农民收入稳定增长。还要坚持发展理念，多方面推进农村农业发展方式，推进乡村旅游、乡村养老、家庭农场、休闲农业等新产业的发展，因地制宜的融合农业文化旅游，推动乡村产业高质量的发展壮大，创造出自己的乡村品牌，让农民群众从产业增值的收益中分享更多。

4.土地需加强源头管理

一是进一步完善国家下发疑似违法图斑排查工作。自然资源部已将疑似违法图斑下发从以前的一年一发到一季一发，再到现在的每个月下发，这可以更迅速发现违法问题。

二是完善基层执法监察网格化、网格员。重点是完善县区、乡(镇)、村执法监察信息三级网格化，通过审批部门与网格员、信息员相结合的形式，做到乡(镇)有网格员，村、组有信息员，信息及时沟通，会有效避免未经审批的用地问题产生，防止以各种名义未经审批占用耕地搞休闲、旅游、养老等非农业产业。在总结经验基础上，推行完善村级土地管理奖惩制度，赋予村干部保护土地的职责，调动其管理土地的积极性和责任心。

三是进一步发挥新闻媒体的监督和引导作用，高度重视和与新闻媒体的联系与合作，通过宣传法律法规和对典型案件处置方式进行的公开曝光，提高全社民的法制意识及对违法行为产生震慑警示的作用。同时设立举报电话与信访举报渠道，尽全民之力，在违法行为发生之时就将其逐级上报，尽可能的将问题控制在源头，将违法行为尽早制止。