如何管好用好扶贫资产——基于四川省南江、旺苍两县扶贫资产管护运营情况的调查

余 葵 种 聪

南江、旺苍两县均位于四川省东北部，不仅是全国扶贫开发工作重点县，也是川陕革命老区和边远高寒山区。2013 年实施精准扶贫、精准脱贫以来，围绕“县摘帽、村退出、户脱贫”的贫困退出标准，中央和地方投入了大量的扶贫资金，实施许多扶贫项目，形成大量扶贫资产。截至2020 年底，两县共实施扶贫项目24360 个，形成扶贫资产总额86.6 亿元，其中南江县扶贫项目17863个，扶贫资产总额56.8亿元；旺苍县扶贫项目6497 个，扶贫资产总额29.8 亿元。南江、旺苍两县分别于2019 年4 月、2020 年2 月退出贫困县序列。

一、扶贫资产的基本状况

两县根据扶贫资金来源和项目实施方式，对形成的各类扶贫资产进行了确权，分别为确权到户的扶贫资产、确权到村的集体资产和国有资产。

确权到户的扶贫资产约占三分之一。两县将支持贫困户生产发展所购买的果树、牲畜等生物性资产，帮助贫困户生活条件改善所购建的固定资产或物品等确权为到户的扶贫资产。主要包括：到户产业、三建四改（即：建庭院、建入户路、建沼气池和改水、改厨、改厕、改圈）、安全住房、单户水处理设备、广播电视等。两县累计确权到户的扶贫项目15056 个，形成到户扶贫资产29.6 亿元，占扶贫资产总额的34.2%。南江县赤溪镇西厢村共有227 户、717 人，其中贫困户67 户、213 人，累计形成扶贫资产4626.8万元，其中确权到户的扶贫资产2905.4 万元，占比62.8%。

确权到村集体的扶贫资产主要为非经营性资产。两县将扶贫资金投入到村形成的非经营性和经营性资产确权为农村集体资产，对于村级联建项目形成的资产，根据资金投入比例或所在村建设规模等因素确定资产所有权比例。非经营性资产主要包括：村内道路交通、农田水利设施、集中供水饮水设施、党群服务中心、文化室、卫生室，以及村小学、幼儿园、公共厕所、垃圾处理设施等；经营性资产主要包括：农林牧渔产业基地、生产加工设施、仓储物流设施、旅游服务设施、电商服务设施、村级光伏电站，以及资产收益扶贫、产业扶持基金等。两县确权到村的扶贫项目9065个，形成扶贫集体资产41 亿元，占扶贫资产总额的47.3%，其中非经营性资产37.9 亿元，占扶贫集体资产的92.4%。南江县赤溪镇西厢村扶贫集体资产1815 万元，其中非经营性资产1204 万元，占比66.3%。

跨乡跨村扶贫资产大多确权为国有资产。两县将跨乡（镇）、跨村的部分扶贫项目，以及投入到龙头企业、产业园区、教育卫生及文化等社会事业硬件建设形成的资产确权为国有资产。由县级人民政府指定行业主管部门或乡（镇）人民政府按照国有资产管理有关规定管理。两县确权为国有资产的扶贫项目239 个，资产总额16 亿元，占扶贫资产总额的18.5%，其中：南江县177 个项目，资产总额12.6 亿元，经营性资产5.6 亿元；旺苍县62 个项目，资产总额3.4 亿元，经营性资产0.6 亿元。

二、扶贫资产管护的做法

近年来，为加强扶贫资产的管护和运营，四川省印发了扶贫资产管理操作指南，南江、旺苍两县也分别出台了扶贫项目资产管理办法，做到扶贫资产管理有制度、维护有依据，为管得久、用得好奠定基础。

建立扶贫资产台账。两县均在确定扶贫资产权属的基础上，按照应纳尽纳的原则，分级、分类、分项、分年度逐一登记扶贫资产明细，建立真实、合法、准确、完整的扶贫资产动态监管台账。登记内容主要包括：资产名称、类别、购建年限、预计使用年限、数量、单位、原始价值、资金来源、所有权人、使用权人、收益权人等信息。县级相关行业部门建立扶贫资产总台账，各乡（镇）、村建立分台账，要求扶贫项目竣工验收后三个月内办理资产移交和确权登记手续；尚在建设或已竣工尚未完成结算的，也要纳入登记范围，做到账账相符、账实相符；到户类扶贫资金，没有形成固定资产的，要明确扶贫资金使用情况。对于跨乡（镇）实施项目形成的扶贫资产，由县级相关主管部门负责登记入账；跨村实施项目形成的扶贫资产，由乡（镇）负责登记入账。

明确扶贫资产管护主体。按照“谁受益、谁管理”或“谁所有、谁管护”的原则，明确扶贫资产管护主体，落实责任单位和责任人，对扶贫项目从交付使用、运营管护、效益发挥到滚动发展等全过程管理。产权归属到户的扶贫资产，由乡（镇）、村指导农户自主管理，确保正常运行、保值增值。产权归属村集体所有的非经营性资产，由村集体负责管护；经营性集体资产，无论是自主经营，还是承包、租赁、股份合作等经营方式，均由经营者负责管护。产权归属国有的，按照国有资产管理规定管护运营。

落实扶贫资产管护资金。按照属地管理原则落实管护经费，建立以经营收入、乡（镇）自筹和群众投工投劳为主，行业投入和社会捐助为辅，财政适当补助的管护经费投入机制。对于确权到户的扶贫资产，管护经费由农户承担为主，为贫困户统筹安排公益性岗位。确权到村集体的非经营性资产，管护经费原则上由政府承担；经营性资产，从集体经营性收益中安排，鼓励有光伏电站和集中供水设施的村，按“保本微利”的原则由村集体进行商业运营。确权为国有的资产，管护经费由县级财政和行业部门统筹。村内道路、蓄水池等非经营性资产的日常维护由集体负责，如遇到因山洪等自然灾害损坏时，可以向县级部门申请财政资金。

创新扶贫资产收益分配机制。确权到户的扶贫资产收益，归受益农户所有。确权到村的集体资产收益，归各村集体经济组织成员集体所有，按比例明确到集体和农户，主要用于集体经济发展、公益性岗位支出，以及公共事业、公共福利、帮困救助等方面。确权为国有资产的收益，按照国有资产收益管理规定执行。南江县赤溪镇西厢村建立集体收益“235”分配机制，即20%作为村集体公积金，用于公共服务资产管理维护；30%作为村集体公益金，用于建立防返贫帮扶基金和“道德银行”；50%用于村集体经济持续发展。南江县红光镇黑池村探索出“四股五分”收益分配机制，资金股占40%，资源股占25%，成员股占15%，集体股占20%。集体股收益中，10%用于村集体公益事业，10%用于绩效奖励。

健全扶贫资产监督机制。为加强扶贫资产监管，防止扶贫资产闲置和流失，两县均建立了扶贫资产监督长效机制。南江县统筹协调推进扶贫资产全过程指导和监督，明确要求在县审计局将扶贫资产管理作为开展乡（镇）领导干部、村干部经济责任审计的重要内容；要求乡镇落实主体责任，将扶贫资产管理与农村集体资产清查核资工作有效衔接；农村集体经济组织监事会、驻村工作队等发挥事前、事中、事后监督作用。旺苍县将扶贫集体资产纳入农村集体资产监督管理平台，建立了县、乡、村三级扶贫资产管理台账，并将相关数据与国家防返贫监测系统大数据平台共享，实现扶贫集体资产管理信息化、收益分配公开化，主动接受社会各界的监督。

三、探索扶贫集体资产运营有效路径

为确保扶贫资产中确权到村集体的各类资产持续运营、发挥效益，两县进行了许多有益的探索。

投入发展特色农业产业。南江县扶贫形成村级经营性集体资产1.2亿元，包括投入建设的金银花、葡萄、茶叶等特色农业产业基地，以及黄羊等畜牧业基地。黑池村、柏山村分别形成3000 亩富硒杨梅基地、640 亩葡萄基地，村股份经济合作社按照每亩500 元左右价格流转农户土地，负责田间管理和鲜果销售，2021 年两村集体经营收益分别达到70 万元、73.7 万元。旺苍县扶贫形成村级经营性集体资产1.9 亿元，主要是依托贫困村产业扶贫示范园和省级贫困村集体经济试点项目资金，建成127 个扶贫农业产业示范园，种植茶叶、水果、蔬菜等，保障村集体经济稳定增收。

支持发展乡村旅游业。两县引导支持村集体利用一些扶贫项目建设形成民宿、餐饮、游乐场、停车场、旅游公厕等经营性集体资产，文化长廊、旅游道路等非经营性集体资产，同时挖掘民俗旅游潜力，增加集体和农民收入。西厢村于2018 年利用100 万元扶持村级集体经济发展项目资金，建成10 栋“星空民宿”，2021 年村集体收入12.2 万元。村民何贤凤在村集体打工，负责停车场、公共厕所和一段公路打扫，有空还在农家乐上班，一年收入1万元左右。黑池村利用扶贫项目建成的杨梅基地举办采摘节，2021 年村集体门票收入11.9 万元、农产品销售收入79.9 万元。旺苍县南凤村利用扶贫项目建设乡村旅游服务综合体1000平方米，重点培育休闲体验、农家餐饮、精品民宿、花卉游览四种业态。

出租或入股增加集体收益。通过将仓储物流设施、电子商务设施等经营性扶贫集体资产，以及村内道路等非经营性扶贫集体资产以出租、入股等形式与农业经营主体合作与联合，促进了扶贫集体资产的保值增值。南江县柏山村将扶贫建设的集体鱼塘、小型水库等进行发包、租赁，2021 年村集体获得收益13.3 万元；西厢村将扶贫建设的村内道路、庭院，以及古树、古桥等集体资产评估作价入股到游乐园、漂流等旅游项目，占股5%，2021 年村集体股份分红收入8 万元；南凤村将扶贫建设的400 吨级保鲜库出租，为专业合作社和种植大户提供果蔬贮藏服务，获得稳定租金收入；旺苍县三合村将利用扶贫资金建设的200 亩茶园出租给茶叶专业合作社，将80 万元扶贫资金入股合作社，2021 年村集体分别获得土地租金收入4 万元、资金入股分红4 万元。

四、关于加强扶贫集体资产管理的建议

扶贫资产是脱贫攻坚时期积累的宝贵财富，更是巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴的重要物质基础。目前，基层同志反映最多的是扶贫集体资产管护运营缺少专业人才、盘活利用路径较为单一等。建议如下。

建立扶贫集体资产管护运营长效机制。健全完善扶贫集体资产管护制度，进一步明确扶贫集体资产管护的主体责任，落实非经营性扶贫集体资产管护费用，发挥好经营性扶贫集体资产的效益，确保各类扶贫集体资产安全运行、保值增值。加强扶贫集体资产运营管理，明确收益分配办法，鼓励过渡期满后的扶贫项目建设资产收益由农村集体经济组织成员全体共享。强化扶贫集体资产日常管理，建立扶贫集体资产数据库，逐步将扶贫集体资产纳入全国农村集体资产监督管理平台，实现扶贫集体资产动态监管。

积极探索扶贫集体资产保值增值有效路径。指导各地立足资源禀赋，盘活利用各类扶贫资产，探索扶贫集体资产运营新模式、新路径。鼓励各地积极盘活利用扶贫经营性资产，通过自主经营、股份合作等方式发展新产业新业态；探索以强村带弱村、抱团发展等形式与市场主体开展联合与合作，建立利益联结机制，使农民群众特别是贫困户共享改革成果。

加大农村集体经营管理人才培养和引进力度。选优配强农村集体经济组织负责人，鼓励和引导优秀人才到农村一线干事创业。加大农村集体经济组织经营管理队伍建设和人才培养，有条件的地方可以通过公开招聘方式选择职业经理人。建立农村集体经济组织经营管理人才激励政策，鼓励各地加大从优秀农村集体经济组织负责人中选拔乡镇领导干部，对发展集体经济作出突出贡献的人员给予适当的绩效奖励。

建立农村集体资产管理服务体系。加强各级农村集体资产监督管理服务机构建设，承担农村集体经济组织的运营管理、资产财务管理、土地承包管理、宅基地管理、集体经济发展等；充实机构人员队伍，保障工作运转经费，确保事有人管、责有人负，促进扶贫集体资产管理迈上新台阶。