党的十八大以来我国农村改革主要任务进展与经验启示

高 鸣 郑庆宇

2013 年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。在此基础上，2015年11 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《方案》），明确了新时代深化农村改革的重点任务和基本内容。党的十八大以来，一系列深化农村改革的政策措施陆续落地，取得了明显成效，有效带动了“三农”发展。

一、党的十八大以来深化农村改革的主要任务进展

（一）农村土地制度改革取得重大进展

农村改革的主线是处理好农民和土地的关系，新时代深化农村改革的重中之重是农村土地制度改革。随着城镇化、工业化的进程加快，农村劳动力转移、农村土地被征占等原因导致原有的农村土地制度不能满足农业农村的发展需要，农民的土地权益难以得到充分保障。在此背景下，农村土地制度改革的总体目标是要充分发挥农村土地要素对促进农业农村可持续发展、农民持续增收的应有作用。

党的十八大以来，农村土地承包经营制度改革的基本思路是在实现“三权分置”的基础上，坚持所有权、稳定承包权、放活经营权。具体实施的改革方案和政策措施包括：第一，推动农村土地“三权分置”的法制化。2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确提出实行所有权、承包权、经营权并行。2018 年修订的《农村土地承包法》将“三权分置”改革成果予以法制化，明晰了农村土地承包权和经营权的主要内容。第二，实施农村承包土地确权登记颁证。为解决农村承包土地长期以来四至不清、位置不明、登记不全等问题，2014 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出“用5 年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”。各地以历史承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属，以第二次全国土地调查成果为参考依据，有序开展农村承包土地确权登记颁证工作。2019年，各地在“回头看”工作中妥善化解遗留问题，进一步夯实了确权成果。截至2020 年，15 亿亩承包地已经确权给2 亿多农户，农村承包土地的确权登记颁证工作基本完成。第三，落实第二轮土地承包期到期后再延长三十年。为进一步完善农村土地承包经营制度，党的十九大报告提出“第二轮土地承包到期后再延长三十年”。2019 年，中共中央、国务院印发《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，提出要确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定，继续提倡“增人不增地、减人不减地”，建立健全土地承包权依法自愿有偿转让机制。在2020年全国16 个省份、20 个县已经开展相关试点的基础上，今后还将继续稳妥扩大试点范围。

围绕农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的“三项试点”取得明显进展。对照《决定》提出的改革任务，2015 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，为“三项试点”工作明确了具体方向。到2018 年底，33 个试点县（市、区）已经在按照新办法实施征地、办理集体经营性建设用地入市及相关抵押贷款、腾退出零星或闲置宅基地及办理相关抵押贷款等方面进行广泛探索。2019 年新修正的《土地管理法》《城市房地产管理法》，已经将以上改革内容法制化。整体来看，农村土地征收制度改革在保障被征地农民权益方面取得了积极成效，农村集体经营性建设用地入市的规则体系基本形成，农村宅基地制度改革也进行了多方面的有益探索。“十四五”时期，全国104 个县（市、区）和3个地级市将开展新一轮农村宅基地制度改革试点，探索落实“三权分置”的具体路径和办法。

（二）农村集体产权制度改革基本完成阶段性任务

党的十八大以来，国家财政不断向农村覆盖倾斜，如何管好用好各类资源资产成为农村集体面临的新问题。对此，《决定》提出要“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿使用及抵押、担保、继承权”。以此为指导，2014 年，全国29 个县（市、区）组织开展改革试点。根据实践情况，2015 年，《方案》提出了明确的改革方向，即“探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式”。2016 年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确提出用3 年左右的时间基本完成清产核资，5 年左右的时间基本完成改革，拉开了全面推进农村集体产权制度改革的序幕。

2016 年以来，国家先后部署5批改革试点，基本覆盖所有涉农县（市、区）。各地通过全面开展清产核资，摸清了集体家底，有效防止了集体资产被平调、侵占；通过开展成员身份确认、份额量化，将成员和集体资产紧密结合，切实保障了农民的财产权益；通过建立新型农村集体经济组织，设立成员大会、理事会、监事会等，健全了组织治理机制，规范了组织运行。

到2021 年，农村集体产权制度改革已经基本完成阶段性任务。截至2020 年底，全国共清查核实集体资产7.7 万亿元，集体土地65.5 亿亩，确认约9 亿集体成员。共建立乡镇、村、组三级组织约96 万个，全部在农业农村部门注册登记并领到《农村集体经济组织登记证书》；其中，完成产权制度改革的村共有53.1 万个，占全国总村数的94.9%。这保障了农民的集体财产权益，为提高农民的财产性收入提供了分配依据，也为继续发展壮大新型农村集体经济、促进农民农村共同富裕奠定了基础。

（三）新型农业经营体系加快构建

进入新时代以来，农民收入中来自农业的比重逐渐下降，农村基本经营制度“分”得太散、“统”得不够的问题日益凸显。“谁来种地”“怎么种地”成为农业发展面临的关键问题，亟须加快构建新型农业经营体系。对此，《方案》明确提出，“构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系”。

新时代构建新型农业经营体系既注重培育主体，又强调创新服务。一方面，构建新型农业经营体系的重点之一是发展壮大家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体队伍，使其成为支持现代农业发展的重要力量。2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，强调要从财政税收政策、基础设施、金融信贷服务等方面建立健全支持新型农业经营主体发展的政策体系。通过实施家庭农场培育计划，一些小农户发展成为家庭农场；通过开展专项清理“空壳社”，在406 个县（市、区）实施质量提升整县推进试点，农民合作社的规范程度和发展质量明显提升；通过构建龙头企业梯队并发展农业产业化联合体，农业产业化龙头企业不断做大做强。另一方面，立足“大国小农”的基本国情，新时代构建新型农业经营体系更注重发挥各类新型农业经营主体对小农户的带动作用，促进小农户和现代农业发展有机衔接。一是坚持在发展各类经营主体中完善利益联结机制，支持各类经营主体通过订单收购、保底分红、吸纳就业等多种形式带动小农户共同发展。二是注重把发展农业社会化服务作为衔接小农户和现代农业发展的基本途径和主要机制。各地因地制宜发展市场化、专业化的多种服务模式，通过组织搭建农业社会化服务平台，推动各类资源要素高效整合，促进服务供需有效对接。

（四）农业支持保护制度进一步健全

针对农业生产面临的成本抬升和资源环境约束等问题，《方案》重点围绕加大支持保护力度、提升支持保护效能、完善生产激励机制等方面进行了部署。综合来看，新时代健全完善农业支持保护制度的主要思路是在坚持财政优先投向农业农村的基础上，充分挖掘金融支持农业农村发展的潜力，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，加快建设农业强国。

具体实施的改革方案和政策措施主要包括：第一，持续加大财政支农力度。各级财政优先支持农业农村领域，在投入领域上，加大对高标准农田、农业防灾减灾、生态绿色农业、国家现代农业产业园和产业强镇创建等方面的投入力度；在投入方式上，鼓励支持地方政府发行债券专门用于符合条件的乡村公益项目。到2020 年，全国已经建成8 亿亩高标准农田；中央财政累计安排92 亿元，支持创建了151 个国家现代农业产业园，带动各地创建了各级、各类产业园共3189 个，夯实了国家粮食安全基础，加快了农业转型升级和绿色发展。第二，建立健全市场经济条件下的农产品价格形成机制。党的十八大以来，适应不同阶段的发展要求，小麦、稻谷的最低收购价格稳步调整。2016 年，按照“市场定价、价补分离”的原则，“市场化收购+补贴”的新机制取代了原有的玉米临时收储政策。第三，构建新型农业补贴政策体系。2016 年，“三项补贴”改革在全国推开，良种补贴、种粮直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古于2016 年实行玉米生产者补贴政策，分别于2017 年、2018 年实行大豆生产者补贴政策和稻谷生产者补贴政策，构建新型农业补贴政策体系取得了一定成效。第四，加强金融对农业发展的支持力度。党的十八大以来，财政金融协同支持农业发展取得明显成效。一方面，支持农业信贷担保业务向县域延伸。2018—2020 年，中央财政安排普惠金融专项资金265 亿元，撬动全国农业信贷担保规模共3710 亿元，为解决农业发展融资难的问题提供了解决方案。另一方面，为满足日益增长的农业风险保障需求，我国逐步扩大农业保险范围和种类，提升保障能力。小麦、稻谷、玉米的保险试点稳步扩大到500 个产粮大县，完全成本和收入保险试点也已于2020 年底在内蒙古等6 个省份24 个产粮大县启动。到2020 年底，中央财政险种已达到16 个，基本覆盖我国主要粮食作物等大宗农产品。

（五）城乡融合发展体制机制持续完善

针对城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题，党的十九大报告提出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。新时代的城乡关系政策从“推动城乡发展一体化”转向“城乡融合发展”，更加强调城乡之间融合互动和共享发展。2019 年，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确提出到2022 年要初步建立城乡融合发展体制机制。

新时代建立健全城乡融合发展体制机制的重要改革方案和政策措施主要包括：第一，深化户籍制度改革。2014 年，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出要建立城乡统一的户口登记制度，取消农业与非农业户口性质区分并统一登记为居民户口。户口迁移政策普遍放开放宽，除少数大城市、省会城市外，东部地区进一步放宽了落户条件，中西部地区基本实现了城镇落户零门槛。居住证制度实现全覆盖，与居住年限等条件挂钩的基本公共服务供给机制不断健全。第二，健全完善实现城乡基本公共服务均等化的体制机制。2014 年，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度；2016 年，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险整合成为城乡居民基本医疗保险。2021年《国家基本公共服务标准（2021年版）》发布，为高质量推进城乡基本公共服务均等化提供了具体依据和行动指南。

综合来看，对照《方案》提出的改革任务，各地区、各部门多措并举落实顶层设计，新时代的农村土地制度改革取得重大进展，农村集体产权制度改革基本完成阶段性任务，新型农业经营体系加快构建，农业支持保护制度进一步健全，城乡融合发展体制机制持续完善。到2021 年，多项改革任务已经基本完成或取得明显进展，为进一步深化农村改革奠定了坚实基础。

二、党的十八大以来深化农村改革的成就和经验启示

（一）党的十八大以来深化农村改革的主要成就

党的十八大以来，深化农村改革取得的主要成就可以归纳为农民生活水平、农村集体经济、农业生产能力和城乡融合发展四个方面。

1.农民收入实现翻一番，生活水平明显提高。全面深化农村改革带动全国农村居民人均可支配收入2012—2021 年实现“十连增”。2021 年，全国农村居民人均可支配收入达18931 元，是2012 年的2.3倍。扣除物价水平变动因素的影响，2012—2021 年全国农村居民人均可支配收入的增速（年均增速为7.7%）连续10 年快于同期城镇居民的收入增速（年均增速为6.1%）和人均GDP 增速（年均增速为6.2%）。

农村居民的人均消费支出持续增长，农民实际生活水平明显提高。2021 年，全国农村居民的人均消费支出达15916 元，是2012 年的2.4倍。扣除物价水平变动因素的影响，2012—2021 年全国农村居民人均消费支出的年均增长率为8.3%，高于同期城镇居民人均消费支出4.8%的年均增速，也高于同期农村居民人均可支配收入7.7%的年均增速。

2.农村集体经济组织的经营收益持续增长，集体经济焕发新活力。新时代农村集体产权制度改革重视明晰权属、完善权能，理顺了农村集体经济组织和其他基层组织的关系，激发了农村集体经济的内生发展动力。自2016 年农村集体产权制度改革全面推开以来，全国农村集体经济组织的经营收益持续增长。2020 年，全国农村集体经济组织的平均收益达到39.6 万元，是2016年的1.5 倍，是2012 年 的2.1 倍。从不同经营收益的村的占比情况来看，2020 年有54.4%的农村集体经济组织的经营收益在5 万元以上，比2016 年提高了29.3 个百分点，比2012 年提高了32.9 个百分点；有33.1 个百分点的农村集体经济组织的经营收益在10 万元以上，比2016年提高了18.2 个百分点，比2012 年提高了20.4 个百分点。持续发展壮大的农村集体经济，将在促进农民农村共同富裕中发挥更重要的作用。

3.小农户和各类新型农业经营主体协同协作，新型农业经营体系基本形成。通过持续培育各类新型农业经营主体并促进小农户和现代农业发展有机衔接，以小农户为核心，以家庭农场、农民合作社、龙头企业为主要力量，以农业社会化服务组织为重要支撑的复合式新型农业经营体系基本形成。截至2021年底，全国家庭农场超过380 万个；依法登记的农民合作社共223 万家，带动全国近一半农户；县级以上龙头企业9 万家、联合体7000 多个，辐射带动农户1700 万户；农业专业服务公司等各类农业社会化服务组织超过95 万个，服务小农户7800万户。2020 年，全国接受各类农业社会化服务的面积共16.7 亿亩次，为带动小农户农业生产的节本增效发挥了重要作用。

农地流转规模明显扩大，流向各类新型农业经营主体的比例提高。截至2020 年底，全国农村承包土地的经营权流转面积达到5.3 亿亩，是2012 年的1.9 倍；流转面积占承包土地面积的34.1%，比2012 年提高了12.8 个百分点。从流转的方向来看，农地经营权流向各类新型农业经营主体的比例逐年提高。2012 年，64.7%流向农户，35.3%流向农民合作社、企业等新型农业经营主体；2020 年，农村承包土地经营权流向农户的比例下降至46.7%，流向各类新型农业经营主体的比例提高至53.2%，农地经营权流转市场建设取得了一定成效。

4.保障国家粮食安全的基础夯实，其他重要农产品的供给能力明显增强。通过健全完善新型农业经营体系和农业支持保护制度，新时代我国粮食等重要农产品的供给能力明显增强。2012—2021 年，全国粮食总产量连续10 年保持在6 亿吨以上，连续7 年保持在6.5 亿吨以上。2021 年全国粮食总产量达6.8 亿吨，比2012 年增长了11.5%。2021 年全国油料产量达到3 613 万吨，比2012年增长了10.0%；糖料作物的总产量维持在较高水平上。肉类产量明显恢复，2021 年达到8 887 万吨，比2020年增长了14.7%，比2012 年增长了4.9%。2021 年牛奶、禽蛋产量分别达 到3 683 万 吨、3 409 万 吨，比2012 年分别增长了16.0%、18.2%。

5.城乡发展差距持续缩小，城乡居民的生活水平差距持续缩小。从城乡之间基础设施的发展差距来看，2020 年全国农村的供水普及率已经达到83.37%，比2012 年提高了25.6 个百分点，与城市、县城供水普及率的差距明显缩小。2020 年农村污水处理率达21.7%，比2015 年提高了10.2 个百分点。2020 年全国农村的燃气普及率已经达到35.1%，比2013 年提高了15.3 个百分点。城乡居民的收入差距从2012 年的2.88倍持续缩小至2021 年的2.50 倍，城乡居民的消费差距从2012 年的2.56倍下降至2021 年的1.90 倍，城乡居民的生活水平差距持续缩小。

（二）党的十八大以来深化农村改革的主要经验

第一，将巩固农业基础地位作为改革的前提条件。农业是国民经济发展的基本盘，是应对各类风险挑战的基础支撑。特别是对于我国这样一个人口大国、农业大国而言，深化农村改革更要坚持和巩固好农业基础地位，这是协调处理好改革发展稳定关系的现实要求。从新时代深化农村改革的内容来看，农村土地制度改革、健全完善新型农业经营体系和农业支持保护制度都指向了夯实农业生产基础。事实证明，新时代深化农村改革增强了我国粮食等重要农产品的供给保障能力，为深化其他领域改革创造了稳定的经济社会条件。

第二，将保障农民权益作为改革的重要内容。以农民根本利益作为出发点和落脚点是推进农村改革的一贯做法，也是新时代深化农村改革取得重大成就的核心关键。农村改革源于农民的生产生活诉求，改革的最终目的是要保障和发展农民的各项权益。从新时代深化农村改革的顶层设计和改革实践来看，农村土地制度改革、农村集体产权制度改革、建立健全城乡融合发展体制机制，都是为了更好地实现好、维护好和发展好广大农民的根本利益。要坚持以农民根本利益为改革的出发点和落脚点，在改革实践中充分尊重和保障农民权益。进一步深化农村改革，既要注重激发农民的基层探索活力，又要切实保障并尊重农民的合法经济利益和民主权利。

第三，将更好发挥政府和市场作用作为改革的关键举措。新时代深化农村改革取得重要进展和成就的基本经验之一，是协调处理好政府和市场的关系，充分发挥有为政府和有效市场的作用。其一，政府更加注重用制度建设和方向引导的方式支持农业农村发展。除必要的公共财政投向基础设施和公共服务之外，政府通过深化“放管服”改革，引导和撬动各类社会资本投向农业农村。其二，对于市场配置资源更有优势的领域，新时代深化农村改革更加注重发挥市场在资源配置中的作用，如建立健全市场经济条件下的粮食等农产品价格形成机制，充分发挥信贷和保险等金融服务在农业生产中的支持作用等。其三，针对农村各类要素市场，新时代深化农村改革以农村土地制度、农村集体产权制度为重要内容，这是发挥市场作用的基础条件。事实证明，通过发挥政府和市场的作用，新时代深化农村改革兼顾了公平和效率两个方面，促进了“三农”持续健康发展。

第四，将“基层探索—充分试点—顶层设计—因地制宜”作为改革的实践路径。我国农村改革的顶层设计来源于基层探索，并在进行充分试点试验的基础上总结而成。但我国农村地域辽阔，区域之间经济和社会发展水平各有不同，同一区域内也有差异，这就要求各地因地制宜细化农村改革的实施方案。结合当地实际情况，各地在严格落实农村改革顶层设计中因地制宜推进改革工作，为进一步深化农村改革积累了经验。事实证明，新时代深化农村改革遵循了“基层探索—充分试点—顶层设计—因地制宜”的改革方式，渐进式改革确保了改革工作的顺利开展，是充分发挥农村改革促进“三农”发展的有效路径。