国土空间规划体系分级管控研究

杜俞芳 邝辉

浙江省建科建筑设计院有限公司 浙江 杭州 310012

在国土空间规划体系分级管控工作中，需要科学评估区域空间生态环境，综合评价与分析生态效益、经济效益和环境效益，制定科学的土地整理规划设计方案，落实新时代的生态文明理念，做好土地环保工作。与此同时，要大力促进农村土地改革，加强农村产权市场化建设，对农村土地进行依法确权。本文将简单介绍国土空间规划体系分级，并综合探讨如何做好国土空间规划体系分级管控工作。

1 国土空间规划体系分级

从环境功能这一属性来看，国土空间规划体系分级有一级和二级之分。从国土开发强度来看，国土空间分为城镇开发边界，城镇预留区，一般农业区，永久基本农田，一般生态区，生态保护红线。在一级分区中，工矿业生产空间、城乡居住空间、休闲游憩空间、特殊生产空间属于城镇开发边界。在区域划分中，界限不是非常明显，空间区域交叉存在。因而，城镇预留区也包括工矿业生产空间、城乡居住空间、休闲游憩空间、特殊生产空间。一般农业区包括农业种植空间和生产养殖空间。永久基本农田则以农业种植空间为区域。一般生态区是指一般生态空间。生态保护红线的一级分区即生态保护红线区域。

二级分区是在一级空间分区的基础上有所细分，工矿业生产空间是指污染密集型场所、采矿区和一般制造业场所；城乡居住空间是指城镇居住区、乡村居住区、交通运输场所；休闲游憩空间是指自然游憩场所、人文游憩场所和绿化隔离区；特殊生产空间包括污水处理厂和垃圾填埋物；农业种植空间包括林果茶种植区、粮食和农产品生产区；生产养殖空间包括畜禽养殖区和水产养殖区；一般生态空间包括自然游憩场所、绿化隔离区、自然生态保留区和其他生态区；生态保护红线是指水源涵养区、生物多样性保护区、水土保持区和防风固沙区[1]。从宏观层次来看，中国国土空间利用规划体系呈现出了多元化特征，同一类规划自然属于同一体系，上下级的规划工作会互相衔接。从微观层次来看，国土空间利用规划体系会兼顾经济发展、国土资源开发利用、生态环境保护工作和国民的生活，同时，从时间与空间等角度实施国土资源开发利用与保护工作，科学布局土地生态空间。其次，国土空间利用规划方案细分为总体规划方案、详细规划方案与专项规划方案。国土空间利用规划评价体系将国土资源的开发利用与保护工作作为出发点，以生态文明建设理念为指导，紧密融合了国土利用总规划刚性调控模式与城市总规划的发展方案，客观评价国土空间利用规划方案的实施成效与实施过程中遇到的问题，并制定解决对策，不断完善规划方案与评价体系。

2 如何做好国土空间规划体系分级管控工作

2.1 制定科学的土地整理规划设计方案

土地利用规划是在土地开发利用规划区贯彻落实国家相关政策，以促进城乡一体化建设为发展目标，结合当地自然环境、资源、经济水平做好土地资源开发利用工作与生态治理保护工作，制定合理的土地开发利用与保护方案。土地总体利用规划评价工作是经过核算分析土地总体利用规划实行的所有指标，同时，对所有指标予以对比分析，以此评价规划总目标的完成度、完成质量、实施进度与实施效果，这样可以客观分析土地总体利用规划方案的实施成效，归纳实施过程中所遇到的问题，制定合理的改进策略，使后期土地总体利用规划工作更为科学、有效。其次，要根据指标参数客观评估土地利用规划实施效益。举例而言，耕地与基本农田保护执行率若＞1 为优，=1为良好，＜1则表示一般；建设用地规模控制执行率若＜0.9 为优，0.9到1之间为良好，≧1则表示一般；节约集约利用度中前三项执行率若＜1 为优，=1为良好，＞1表示一般，后一项＜0.8 表述一般，≧0.8为良好；重大建设项目实施执行率若＜0.6 为一般，0.6到0.8 之间为优，≧0.8 为良好；规划效益指标如果＜0.6则表示一般，0.6到0.8之间为优，＞0.8为良好[2]。

2.2 落实新时代的生态文明理念

落实新时代的生态文明思想，加强生态文明建设是实现中华民族伟大方针的重要战略。习近平总书记将生态文明思想战略提升到了新高度，在关注中国生态文明建设的同时关注世界生态文明建设，提出了生态全球观。从基本内涵来看，新时代的生态文明思想以马克思主义理论和中华民族优秀传统文化为根基，同时进行不断创新和丰富内涵。马克思主义理念指出了资本主义对生态环境的破坏，主张人与自然应和谐发展，要尊重自然，保护生态环境，自然界是人类赖以生存的根蒂。加强生态文明建设，打造绿水青山，建设美丽新中国，应积极融合生态文明理念，做好绿化工作，降低污染，实现人与自然和谐相处。在城市地区，应合理分配有限的土地资源，加强环境污染治理工作，以此改善城市生态环境质量，为广大市民提供良好的休憩场所。

在乡村地区土地规划管理工作，应重视改善乡村环境质量，合理开发利用乡村土地资源，加强乡村生态文明建设，通过营造美丽的村居环境、打造优美的田园风光来增强乡村招商引资能力。随着乡村振兴计划战略的落实，农业生产结构也在不断优化与调整，各乡村在大力发展绿色生态农业，降低传统粗放型农业对土地、空气和水环境的污染。同时，将农业和生态旅游业相结合，使农业和生态旅游业更富有乡村特色，有效提高了两种产业的收益，进一步落实了乡村振兴计划战略，符合生态文明思想理念的要求，使土地空间区域划分更合理。另外，在乡村土地开发管理中，应紧密融合大数据时代背景下的乡村振兴计划战略。大数据是重要的一类信息资产、战略资源和新型生产要素，当前我国各行业和领域在发展的过程中都强调依托大数据技术和工具、数据信息库以及数据平台，为经营发展和管理服务提供科学有效的支撑。大数据有着数据体量庞大、涉及面广等特点，实现对这些数据信息的充分挖掘和共享利用，能够为乡村产业发展提供所需的信息资源和数据资源，并实现这些资源的转变，成为推进乡村产业发展的重要生产要素。乡村振兴产业发展是一项系统性工程，需要按照综合考虑和分析本地区的实际情况和发展规律，实现统筹协调，整体部署，促进乡村产业发展有序推进，强调解决“三农”问题、科学调整一二三产业结构、推进农村供给侧结构性改革、发展农村特色产业等，还强调持续推进农业现代化建设，提高农业产业生产效率，并实现农村土地资源的科学规划和利用。而这些工作的开展和实施都离不开对大数据的分析，借助大数据技术和平台，能促使相关工作更高效的开展。在推进乡村土地资源开发与治理工作中强调规划和建设科学合理，要求准确把握和分析有关的数据信息，有计划、有步骤的推进这方面工作的落实。而大数据能够为乡村土地开发治理工作的发展提供预测信息。主要是因为大数据包含的数据信息量大，且数据类型多，数据的表现形式也更加的灵活多样，从多个角度和维度实现对这些数据信息的科学分析，能够帮助有关单位和人员准确把握事物之间的关联和发展规律。通过构建一个完善的大数据信息库，科学存储乡村振兴建设和乡村土地开发治理过程中形成的各类数据信息，在对这些数据信息深入分析和挖掘利用的基础上，能准确把握当前乡村土地资源区域管理的现状、存在的问题，依照未来发展规划，科学调整乡村土地规划对策。通过建立大数据平台，有助于实现有关数据信息的共享和利用，方便有关单位和人员获取和利用信息，为乡村土地开发治理工作和科学决策提供数据支撑和依据，也有助于构建多元主体全过程参与机制，引导各层级人员积极参与乡村规划和推进产业发展，强化激发村民的主人翁意识，广泛征求意见和建议，在全面里了解乡村特点和实际情况的基础上科学规划乡村土地区域开发与治理工作。

2.3 推进农村土地改革

为了促进农村集体产权制度改革，加大土地承包经营权流转，推动农村产权市场建设，党中央和国家政府颁布了一系列指导方案与政策，同时，制定了“六权同确”计划，依法推动农村土地承包权流转。农村土地承包经营权流转属于家庭承包经营制度和集体产权制度的重要组合，在流转过程中，须坚持“合法原则”、“有偿性原则”、“自愿性”原则。对土地的承包经营权进行流转，有助于整合土地资源，提高土地利用率，促进现代农业的良好发展。随着土地承包经营权流转规模的不断扩大，农民之间进行私下交易的数量也在增加，由此引发的纠纷也日益增多，这就需要依法加强农村产权市场建设，做好“六权同确”工作，优化农村集体产权制度改革方案。政府已经制定并逐步执行了“六权同确”计划，此处的“六权”是关于农村土地使用与分配的六种权利：第一，农村土地承包经营权；第二，农村住宅基地的使用权（包括农村集体建筑用地的使用权）；第三，农村集体土地的所有权；第四，农村林业用地的所有权；第五，农村水利设施产权；第六，农村集体用地房屋的居住使用权（包括对农房的居住使用权）。

加大农村土地承包经营权流转，符合市场经济发展规律，能够合理分配土地资源，提高零散土地的利用价值，推动农业经济的良好发展。避免土地承包经营私下交易出现严重的纠纷问题，则需要对规范土地承包经营权流转过程与相关管理体系，发挥土地产权市场的作用，通过合法的市场交易为流转双方搭建交易平台，提供相关服务，同时，对交易行为进行依法监督。对于土地承包经营权流转纠纷问题，产权市场设有调解仲裁，能够对纠纷进行调解。与此同时，设有合法的服务机构，能为土地承包经营权流转提供相应的指导服务。从土地改革的视角来看，加大农村土地承包经营权流转，有助于优化土地改革方案，创新农村土地管理制度，实现农业规模化建设，优化农村土地经营模式，依法保护农民的合法权益，并做好耕地保护工作。

加大农村土地承包经营权流转，推动农村土地产权建设，确保“六权同确”计划的正确落实，首先要重视完善农村土地产权市场管理相关法律体系，对相关部门的工作层次予以清晰划分，规范土地承包经营权流转程序，确保土地改革有法可依，建立合法的产权市场。在具体立法过程中，应注意准确把握三项基本要点：第一，正确认知完善农村土地产权管理相关法律法规的重要意义，做好相关立法工作，确保相关法律法规能够对农村土地产权市场进行合法有效监管。第二，大力推进农村土地产权制度管理步入法治化，为土地改革以及土地承包经营权的流转提供法律保障，确保法律文献能够保护农民的合法权益。第三，完善听证制度，确保农村土地承包经营权的合法流转以及产权市场建设规则形成统一决策之后，再依法开展相关管理工作。

其次，加大农村土地承包经营权流转，推进土地改革，必须着重健全土地出让收益管理制度，细化该制度内容。从整体结构来看，完整的土地出让收益管理制度应明确指出农村土地出让收益和成本管理工作由地方财务机构负责，为地方财政提供完善的保证，对于村集体组织和被征地乡村，须按照科学的比例分配相对应的出让金资源。此外，对于国家土地的收入经费，必须进行精细化管理，由政府部门监督整体土地的出让项目，结合实际比例支配土地出让金。

另外，应重视改善土地承包经营权的流转环境，应做好三方面的工作：第一，要根据本地实际情况，制定完善的土地承包经营权流转政策，赋予更多的优惠性，完善流转价格补贴管理机制。第二，农业行政管理部门应结合当代新农业发展规划，对土地承包经营权流转管理和土地产权市场建设进行合理规划，鼓励广大农民积极参与土地承包经营权流转工作。第三，土地产权市场应注意为土地经营权流转双方提供相应的优质服务，做好交易审核登记工作，确保交易的合法性，并做好相关评估工作，根据评估结果构建更完善的流转交易环境[3]。

3 结束语

综上所述，做好国土空间规划体系分级管控工作，理应健全国土空间规划体系，积极融合生态文明理念，做好绿化工作，降低污染，实现人与自然和谐相处。在城市地区，应合理分配有限的土地资源，加强环境污染治理工作，以此改善城市生态环境质量，为广大市民提供良好的休憩场所。同时，要做好乡村土地资源开发治理工作，落实乡村振兴计划战略，推进农村土地改革，加强农村产权市场建设，确保土地承包经营权流转的合法性，必须坚持农村土地确权工作原则，不断完善农村集体产权制度相关法律体系和土地出让收益管理制度，构建良好的土地承包经营权流转环境。另外，在推进乡村土地资源开发与治理工作中应强调规划和建设科学合理，准确把握和分析有关的数据信息。