城市社区治理能力现代化研究①

单琳琳

（中共铁岭市委党校，辽宁 铁岭 112000）

随着我国改革开放的深入，国家在城市建设的实践探索中不断寻求适应经济建设的社会管理制度，并逐步建立了以街区制、社区制为主体的新型基层社会治理体系。纵观我国城市社区治理的发展历程，社区治理经历了探索、转型、建设和治理四个阶段。社区组织地位逐步由体制补充、自治主体转向国家治理的战略单元，功能也逐步由弱势群体的特定服务、社会化服务转向现代化社区治理，并完成了发展重心由设施建设、机制创新向赋权增能的转变。然而，城市社区治理能力现代化仍面临组织架构条块化、治理主体模糊化、政府职能错位化、自治力量薄弱化等诸多困境，因此，有必要深入思考城市社区治理能力现代化的实现路径，以期为推进社区治理现代化积累经验。

一、城市社区治理能力的结构要素

要科学解读城市社区治理能力现代化，需要厘清城市社区治理能力的结构要素，从居民、政府、党组织三大维度出发，建构城市社区治理能力的分析框架。

（一）居民：自组织能力

居民是城市社区建设的主体之一，其自组织能力是基层社会治理能力的重要组成部分。以笔者所在城市的南昌社区为例，从其治理经验来看，强化居民自组织能力，完善激励奖惩与利益分配机制，能够有效突破“集体行动困境”，规避“搭便车者问题”，避免出现“公地悲剧”，不仅如此，以民主公平、开放协商等方式凝聚居民组织，有助于唤醒居民共同行动力，为城市社区自治奠定扎实的群众基础。

（二）政府：服务供给能力

作为城市社区治理的主动方，政府服务供给能力是社区治理能力现代化的重要保障。统观国内外治理能力强、发展水平高的城市社区，无不在公共服务、有效供给、高效办事等方面下足了功夫。从国内来看，无论是绍兴的“枫桥经验”，还是神仙坳社区的“红管家”，诸如此类社区治理品牌均以精准、高效、公平、均等的公共服务著称。从动态视角而言，城市社区治理需要还政于民、还权于民，因此，社区治理能力现代化要求各级政府主动转变职能，从微观介入到直接管理转向宏观服务、间接引导，从财政、资源、安全、卫生、就业、文化等全方位探索服务能力的拓展。〔1〕

（三）党组织：领导能力

党组织是提升城市社区治理效能的关键，在社区治理中占据着政治核心地位，对于中国城市社区治理而言，其最本质特征即党组织的领导。从城市社区实践来看，基层党组织发挥了统领全局、资源配置、协调各方的领导作用，其政治、组织、思想、文化等引领能力直接关系着城市社区的治理效能。南昌社区的党建工作经验充分证明，推进城市社区治理能力现代化的首要任务是坚持党建引领、提升党的领导能力，只有充分发挥党组织政治、组织、宣传等能力，方可更有效地推进社区共建、资源互享、机制互通、能力互补，逐步形成社区治理优势。

二、城市社区治理能力现代化面临的困境

（一）组织架构条块化

从组织架构来看，城市社区沿袭的仍是条块化行政型管理体制，社区治理仍为“两级政府，三级管理，四级网格”运行模式。随着社区建设的推进，基层政府管理重心逐步下移，街道办成为行政管理的末梢，其内部机构设置基本与上级部门保持纵向统一，可称得上“准一级政府”，而职责同构与压力型体制下的条块结构极易导致街道办更多地关注上级要求而非社区事务治理，这直接导致社区自治组织行政化色彩异常严重，呈现出职能行政化、成员公职化、工作方式机关化、权力行使集中化、社区建设政绩化等一系列问题，导致社区自治组织在社区治理中的凝聚力、协调力被削弱，社区自治能力趋向于退化。

（二）治理主体模糊化

当前，我国现行法律法规并未对城市社区治理权力主体进行资格授权与法定职责界定，这导致了区政府、街道办、居委会等主体间关系不明、权责不清问题的出现。从法理属性而言，街道办乃上级政府的派出机构，因此，二者属于领导与被领导的关系。而现行《居民委员会组织法》中指出，街道办对社区居委会“给予指导、支持和帮助”，可见，街道办与社区居委会为指导与被指导的关系，并非领导与被领导的关系。不仅如此，社区居委会属于基层群众自治组织，并非是行使国家权力的政府机构。然而，从其实际运作来看，街道办、社区居委会的行为逻辑早已超越法理授权边界，成为一个“非正式权力正式运行”的特殊存在，扮演着国家政权末梢的“赢利型经纪人”角色，导致基层政权权威下降。〔2〕

（三）政府职能错位化

在城市社区治理体系中，街道办作为政府派出机关，扮演着双重角色，既是发挥政府职能的行政组织，又是发挥社会职能的社区组织。理论层面而言，街道办需要严格依循政府要求向社区供给公共服务与产品，然而，受传统体制的惯性约束，特别是上级政府GDP考核压力的影响，街道办职能逐步出现错位、越位等问题，严重偏离了职能原有的行使范围。一方面，部分社区片面追求GDP而大拆大建，导致“无效增长”问题严峻，严重损害了居民利益；另一方面，上级试压导致街道办重经济轻服务，职能的错位与缺位使得社区各项公共服务供给严重不足，无法满足社区居民日趋增长的公共服务需求。

（四）自治力量薄弱化

在城市社区治理能力现代化的要求下，街道办、社区居委会等传统治理主体已然无法适应时代发展的要求，亟须引入社会组织、社区居民等主体，以进一步壮大社区自治力量。然而，现阶段城市社区治理中新生自治力量仍十分薄弱，无法肩负起社区治理的重责。一方面，社区自组织发展滞后，总量少、规模小，治理结构松散、资金来源多元，在社区治理方面存在公益不足、公信度不高、发展动力不足等一系列问题，这导致了其极难承接繁重的社区事务与公益服务；另一方面，受经济理性的影响，社区居民更多关注的是自我权力与利益诉求，对于社区公共事务大多秉持从众、听之任之的冷漠态度，无法建立“精神共同体”，参与社区治理的意愿与能力不足。〔3〕

三、城市社区治理能力现代化的实现路径

（一）优化组织结构，重塑治理逻辑

社区的有序治理是建立在科学、合理的社区治理组织结构的基础之上。针对现行条块化的行政管理模式与压力型体制所引发的街道办“泛行政化”等问题，关键是要优化社区治理组织结构，重塑治理逻辑。具体而言，一方面，要依循职权法定、市场优先等基本原则，全面梳理和厘定政府部门的权责，施行权责清单制，将权力以清单形式加以明确，使政府及派出机构——街道办“法无授权不可为”，让权力运行于阳光下，接受居民监督，规避职权缺位、越位与错位；另一方面，社区党组织应基于党的政治逻辑、政府基于管理部门的行政逻辑、社会组织基于志愿者精神的服务逻辑，结合各主体在利益归属、价值取向、利益基点的异同，建构多元主体参与、平等协商、利益共享、责任互担的社区治理框架，做到始终以居民为中心，以公共利益最大化为出发点，持续增强党组织领导能力、政府服务供给能力、居民自组织的良性互动，避免主体相互掣肘与替代。〔4〕

（二）明确治理角色，凝聚治理合力

治理主体关系不明、权责不清等问题的解决，关键是要加快社区自治立法进程，依法合理界定政府、社区的职能分工，明确社区自治组织与基层政府之间的指导、协助关系，确立社区居委会协管、协办的权责。在理顺主体复杂关系的基础上，建构完善的社区党组织、社区居委会、公共服务站“三位一体”的组织管理体制，实现职能、权限、程序与责任的法定化，以尽快将社区从繁琐的行政事务中剥离开来，充分发掘和拓展社区自治的实体性价值，避免街道办、社区居委会行政行为的延伸与泛滥，还要注重增加对社区自治组织的财政支持，鼓励民间资本、社会资助社区治理，以持续削弱社区自治组织对基层政府的依赖。另一方面，要持续提升多元主体协同治理能力，既要重构社区治理单元，拓展网格化服务管理，推动社区形成纵向到底、横向到边、全面覆盖、精准服务的社区治理新单元，又要加快疏通协同治理制度渠道，发挥群团、社会组织的作用，建构社区治理共同体，实现组织共建、决策共商、问题共治、资源共享的协商共治机制，汇聚治理合力，全面激发基层社会活力。

（三）聚焦民生需求，精准供给服务

政府职能错位、服务供给不足等问题的解决，关键是要聚焦民生需求，创新优化社区政务服务体系，持续推进政府公共服务供给能力、依法办事能力的提升。具体而言，一方面，要以服务群众、改善民生为出发点和落脚点，遵循问题导向的基本原则，建构起以精准供给、精细服务、精确评价为内容的社区公共服务体系，制定社区公共服务清单或目录，持续探索服务外包等多元供给方法，以不断提高服务质量、解决社区纠纷，使居民享受优质、便捷的现代化生活；另一方面，要打破体制机制壁垒，推进一站式服务平台建设，推出“就近办”“线上办”“帮代办”等政务服务，帮助居民有效解决户籍办理、社会保险、税费缴纳等难题，以标准化、信息化、便民化服务实现群众“一件事一次办”，规范社区“小微权力”的运行。此外，要效仿和借鉴“枫桥经验”，畅通群众诉求表达、利益协调、权益保障等通道，提高社区安全隐患排查、突发事件预警及应对等风险能力，补齐矛盾化解的治理短板，强化社区治理的实效性。〔5〕

（四）弘扬公共精神，培育自治组织

社区自治力量薄弱化等问题的解决，关键是要积极培育和壮大社区自治组织，持续弘扬居民公共精神，探索民主协商、对话交流、矛盾化解等多元及高效的自治形式，促进城市社区自治能力的现代化。一方面，要大力培育自治组织，以规范性文件、政策等明确社会组织的主体地位，并对推进政府购买社会组织服务、建立自治组织孵化中心、加强自治组织监督等进行明确规定，引导自治组织间构建起完善的互律机制，为发展自治组织提供制度保障。要弘扬公共精神，使居民从私人领域走出来，激发其主人公意识与身份认同，逐步强化其对社区的归属感、责任感，以实现公共利益为统一价值取向，自觉地参与社区公共事务治理工作中来。另一方面，要不断拓宽社区自治组织、社区居民参与社区治理的途径，通过直接选举、竞争性选举、民主议事、社会参与等多元途径，鼓励组织及居民对社区公共议题进行讨论并展开行动，形成协商合作的良好习惯，使社区真正成为居民的共有精神家园。〔6〕