全面预算的水利行业事业单位绩效评价分析

宋宇

（松辽水利委员会水文局（信息中心），吉林长春 130021）

从全面预算的角度出发，对水利行业事业单位原有绩效管理、评价机制进行针对性地调整，不仅可以对财政资金的利用进行全方位、深层次的监管，降低资金管理风险，同时，还能够借助绩效评价相关成果检验政府部门的综合服务质量，量化治理工作成效，推进水利行业事业单位的实践管理与服务水平的提升，更好地发挥水利行业事业单位在小康社会重要发展时期的经济建设与公共服务职能，从而有效维护现代化改革阶段社会秩序、增强政府机关的社会公信力。

1 体系优化建设的积极意义与阻碍问题

1.1 意义

水利行业事业单位的绩效考核与评价质效直接影响了财务预算管控水平，对单位社会治理与公共服务相关职能的发挥也起着关键性的作用。在建设现代财务内控管理体系时，正确分析绩效评价与全面预算对单位管理工作的多方面影响，合理运用二者之间的关系，优化财政资金的利用，能够在有效提升政府部门民生保障、经济建设、社会服务等方面工作质效的同时，增强单位资金风险控制能力，更好地落实单位长效发展运营规划。与此同时，当前水利行业事业单位的资金主要来源于上级部门的财政支持，构建覆盖资金申请、划拨、调配、使用、评价等全过程的全面预算财务管控体系，实现监督端口的前移，能够为水利行业事业单位实际工作的开展提供有效的助力。

1.2 问题

1.2.1 绩效目标与评价方式设定不合理

从全面预算财务综合管控的角度推进配套绩效管理体系的建设时，应当设定合理、核心突出、利于考核的目标，且能够科学地反映预算资金支出实现的效果。但从绩效目标的具体设定情况来看，由于对预算管理相关影响因素的分析与理解不到位，受原有财务管控思想的制约，目标设定偏离实际的问题较为突出。水利行业事业单位新时期的职能定位发生了转变，在财务管理实践工作中，部分财务、非财务绩效考核的指标受技术、制度、思维、政策等方面的影响，无法全面、有效对财政状况进行评估，导致指标预期值的设定脱离实际，绩效考核与评估方法选择不合理。

1.2.2 预算绩效体系建设缺乏全面的数据支持

在构建预算绩效机制的现代化建设进程中，绩效评估指标权重、衡量标准的设计与建立，需要水利行业事业单位从自身发展实际出发，综合考虑资产结构、运营情况、资金流量等财务信息数据。然而，在全面性、动态化预算绩效体系的建设实践中，部分单位缺乏完善的信息数据库支持，绩效评价的资料库、指标库、标准库和专家库等方面建设不足。此外，预算绩效实际评估结果的应用与预算规划、实行、调整工作没有建立起有效的衔接机制，评价结果对财务状况的反馈不全面、不及时，也是影响单位财务工作质量的关键问题。

1.2.3 预算管理过程监管缺位

预算指标绩效评价过程监管是全面预算的重要管理内容，但由于一些水利行业事业单位在财税管理制度改革时期，相关管理制度与工作规范机制的调整进程不统一，导致预算绩效相关运行数据的采集不全面，没有及时进行整合，使得预算规划的实行监管不到位。财务人员对预算支出申请的审核流程不严密，全过程财务监督体系的建设进程相对滞后，不利于财务资金风险的全面管控。

2 建设路径

2.1 合理制定绩效评价的效益指标，及时收集佐证材料

水利部下发的二级项目指标体系效益指标分为经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标及可持续影响指标，对于基层的水利行业事业单位来说，很多项目的实施未必会体现出这些效益指标，且难于考核，建议结合项目实际情况，允许效益指标部分不填列或只填列符合项目实际的指标。突破必须选填2 个以上的效益指标，允许不填或填列1 个指标，可以提供不填列此部分指标的特殊原因。

例如，水毁修复类项目资金，应考虑各个流域所处的地理自然因素。松花江流域地处我国东北部，封冻期较长，建议项目资金早于封冻期下达，或采取延长项目周期等方式，有利于更好地开展预算执行工作。

收集佐证材料，提出整改措施，便于绩效评价工作顺利进行。例如某中央基建投资项目，2021年设定的效益指标分值是30分，计划完成水政执法码头建设，实现提高水政执法能力，维护正常水事秩序的目标。但因为2021年入汛之后，嫩江流域天气形势复杂多变，洪水发生早、时间长、量级大，共形成了3次编号洪水，嫩江干流超警洪水长达2个月，导致9—11 月份水位保持在214.0～215.0 m，不满足库水位208.0 m 下的施工条件，导致剩余大部分工程无法施工，所以效益指标无法得分。改进措施：该项目建设地点位于尼尔基水利枢纽左岸讷河市二克浅村附近水域，库水位是码头施工的限制条件，库水位如果不能降到或接近施工要求的水位，则无法施工。同时，受当前疫情防控形势、季节因素、汛期防汛等因素影响，项目施工期较短，难度较大。计划2022 年4—6 月，结合2022 年尼尔基公司发电调度和春季农业供水调度，充分考虑码头工程施工条件，尽早将库水位降至208.00 m，完成码头水下基础设施施工，保证后续工程正常施工。达到项目绩效目标指标。

2.2 加强人才队伍建设

加强绩效管理方面的指导及人员培训，加强高素质、实践型人才的培养，不断适应绩效管理的新要求。建议培训可分层次开展，如绩效评价审核专家、机构或事务所、财务人员、业务部门预算编制人员，使大家及时掌握绩效评价工作政策、审核标准、填报要求等。目前，项目的绩效指标填报可参考绩效评价共性指标体系，但单位整体绩效指标的填报没有统一要求及相关标准，建议在单位整体绩效评价指标体系方面给予更具体的指导，便于水利行业事业单位制定科学、合理、可考核的单位整体绩效目标。

2.3 强化全过程监管力度

信息时代，水利行业事业单位在推进预算绩效体系的优化升级时，应基于全面预算综合管理的具体需求，加强全过程监管机制的建设投入。一方面，水利行业事业单位在确立全面预算财务现代管理模式后，会使经济责任审计从预算编制和执行的离任审计向任中审计转变，可以有效地减少预算编制与执行过程中的违规行为；另一方面，全面预算的有效实行离不开现代技术的支持，根据精细化、全面性管理思维，对原有的预算编制、执行、监督体系进行改革时，需要加强现代互联网、云平台、大数据等技术的引进，不断对财务平台的功能进行拓充与完善，针对性地强化系统过程监管的力度。如财政部正在全面推行中央预算管理一体化系统，处理财务数据时，通过该一体化平台可以及时将信息传输到监管平台上，并在数据库中进行同步保存。在统一的数据标准下，各部门财务系统能够及时查询、调用数据，动态、实时地对数据进行整合。

2.4 优化支出绩效管理与评价模式，做好资金的调配

当前，为落实全面实施预算绩效管理，水利行业事业单位对年度所有预算批复项目（含中央基建投资项目、含执行调整新增项目）的绩效目标执行情况开展绩效自评，绩效自评覆盖率应达到100%。事业单位财政资金的支出管理是预算管理的核心环节，在制定相关绩效管理与评价体系的过程中，应细化各项预算标准，合理选择评价体系，平衡预算指标的权重，具体如下。

1）单位财务部门应全面调查、分析相关经济活动情况，在深入掌握各项财务状况影响因素的基础上，制定不同环节绩效考核形式与评价标准。将经济效益、生态效益、单位职能、公共服务质量及社会效益等作为评价标准框架的制定基础，科学划分支出预算衡量的定量、定性标准，积极接受内部与外部的监督。例如，甲单位是水利行业事业单位，根据水利部下发的二级项目指标体系，该单位的水文测报项目在编报202X 年度绩效目标时，绩效一级指标分为产出指标、效益指标、满意度指标，其对应的权重小计分别是50，30，10。产出指标分为数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、服务对象满意度等二级指标，数量指标分解为洪水预报站点（★★处（个））、日常化预报站次（≥★★站次）、水情信息收集量（≥★★万条）、水文年鉴的审查、汇编及刊印（★★卷，册）；质量指标分解为水文测报设施设备养护率（≥★★%）、水文资料整编成果系统错误/特征值错误/数字错误率；时效指标分解为日常化预报（收到水情报文★★小时内做出预报）、设施设备检查汛前完成率（≥★★%）；成本指标分解为维护维修总成本控制（≤设施设备造价或价格的★★%）。效益指标分为社会效益指标和可持续影响指标等二级指标，选择为综合治理、开发和防洪对策研究提供重要的基础信息和决策依据，作为社会效益指标的下级指标；可持续影响指标分解为促进流域综合治理开发及水资源可持续利用、业务培训人次（≥★★人次）、逐步促进了解河势变化及对防洪、河道整治的开发利用。满意度指标是选择服务对象满意度指标作为二级指标，同时，选择上级主管部门满意度（≥★★%）作为服务对象满意度指标的下级指标。

2）结合支出绩效管理与评价的形式，对相关工作管理与规范制度进行调整。在费用支出的申请、审核方面，严格落实审批管理规范，保证资金利用调配的透明公正、规范合理。

3）应明确预算管理、绩效评价相关部门的管理与监督职责，确保绩效评价结果的权威性与可靠性。同时，还应合理利用绩效结果促进财务预算相关管理体系的优化改革，综合考虑各项经济活动的效益情况，提升财务决策的科学性与效率性。

3 结语

在现代财税制度体系改革不断深化的背景下，将全面预算与绩效管理、评价工作有机融合起来，可以推进财政水利资金利用质效的有效提升，通过动态化、全方位预算执行监管机制的建设，为水利行业事业单位经营项目决策提供可靠的参考。针对当前预算规划、执行过程中，配套绩效体系不健全、过程审计监督管理缺位、绩效指标权重设置不合理等方面的问题，需要水利行业的事业单位在明确现代财务内控管理需求的基础上，采用合理的改革策略，转变预算制定与实行管理思维，完善支出预算绩效评价系统，规范预算方案的编制流程，为水利行业事业单位社会服务、经济建设相关职能的发挥保驾护航。