基于公共价值的城市数字治理：理论阐释与实践路径

王 晨

(浙大城市学院法学院，浙江 杭州 310015)

一、引言

数字技术的变革与应用牵引着全球治理转型，推动了数字赋能国家发展的顶层设计创新与地方实践探索。自2017年以来，国家层面相继提出“加快数字中国建设”和“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”等宏大战略规划。在新技术更迭所带来的数字红利与国家政策导向的双重驱动之下，大数据、云计算、人工智能、5G等先进技术在我国得到快速普及与应用，城市治理实现了数字化转向。可以说，城市进入到数字时代后，由于数字赋能生产力，促使城市的功能场景由原有的城市物理空间转向数字空间并实现线上与线下互动融合；同时，数字化的生产方式与运行逻辑也改变了政府的治理行为、市场的商业模式以及居民的生活方式。显然，数字作为一种新型生产要素，使城市从空间到功能、从行动到制度都发生了根本性的变化。因此，数字治理既是数字生产力引起生产关系数字化转型的结果，也是城市治理体系与治理能力现代化进入新阶段的重要体现。

新时代的城市治理应当遵循以人为本的治理逻辑。城市数字治理的主要特征是以数字基础设施为载体，以数字生产资料为流通形式进而生成数字化场景，以解决城市公共问题、满足广大城市居民需求为目标。那么，在数字时代所出现的数字政府、数字社会乃至数字公民，其各自在适应数字化时作了何种调适，又是如何实现彼此目标与行动的协同？特别是数字技术本身作为一种基础设施，其在城市治理过程中是政府的辅助工具与干预手段，但围绕市民需求与城市利益，它又如何扮演“唤醒城市精神与社会良知的数字媒介”(1)冯奎、唐鹏、郭巍：《数字治理》,北京：电子工业出版社，2021年版，第5页。这一角色呢？此外，由于数字本身所具有的便捷、高效、可分析等优势，在给人们带来体验感改良的同时也会使人们产生对数字化生存的高度依附，这就使得个体的偏好、认识与社会关系成为被精确分析的对象，人们将会变得更加透明化(2)[美]马修·萨尔加尼克：《计算社会学：数据时代的社会研究》,赵红梅等译，北京：中信出版社，2019年版，第19页。。并且，“一切智能的背后都是监控与控制”(3)Jathan Sadowski，Too Smart. How Digital Capitalism is Extracting Data，Controlling Our Lives，and Taking Over the World，London，The MIT Press，2020，p.73.，各类技术平台与商业平台通过海量数据库与算法规则，将会实现对私权利的渗透，进而依托数据优势介入公权力，形成以数据为纽带的“政府+平台+社会”(4)方兴东、严峰：《“健康码”背后的数字社会治理挑战研究》,《学术前沿》2020年第16期。权力格局。由于数字蕴藏的巨大商业与战略价值，抑或因为本身所内含的工具理性趋向，致使公共权力滥用的风险被无限放大，有可能重蹈技术主义、效率至上的覆辙，从而陷入管窥蠡测的认知困境(5)王学军、陈友倩：《数字政府治理绩效生成路径：公共价值视角下的定性比较分析》，《电子政务》2021年第8期。。因此，数字时代的城市治理应是治理方式与治理理念同步的数字化转型。然而数字治理究竟如何重塑城市运行的新秩序、建构精简高效的数字政府治理新模式，以及如何促进社会公平和民主法治，这既是一个治理现代化的范畴，也是一个城市正义性的命题。数字治理作为公共行政学的最新发展成果，公共价值理论为此提供了一个合理的解释路径。本文拟以该理论为切入点，在理论阐述的基础上构建一个数字治理框架，进而提出具体的实践路径。

二、理论契合：数字治理与公共价值阐释

数字治理可理解为在数字技术条件下，以政府为主导，平台与企业、社会组织、网络社群、公民个人等多元主体协同参与相关事务的制度安排和持续过程。作为一种治理范式的转型，数字治理主要表现为优化公共部门的运行流程、高效响应公众需求以及强化部门之间的协同联动。可见，数字治理对公共权力重构以及社会互动关系的影响最为显著(6)周尚君：《数字社会对权力机制的重新构造》,《华东政法大学学报》2021年第5期。，并相应地产生了数字政府、数字社会与数字公民等具体形态。数字政府旨在重塑公共部门内部的联动关系。公共部门以城市居民需求为出发点，借助于各种数字化技术，建立大数据共享平台，在顶层设计、基础设施、社会服务等领域进行全要素的数字化转型，实现跨部门、跨层级的流程整合与再造(7)Mohamed A. Nour，Abdel Rahman A. Abdel Rahman and Adam Fadlalla，A Context-Based Integrative Framework for E-Government Initiatives. Government Information Quarterly，vol.25，2008，pp.448-461.。数字社会旨在营造公共部门与社会组织的协同关系。公共部门依托大数据、公共数据平台等信息技术为纽带，围绕公共利益与需求的行动导向，在遵循特定原则与规范的基础上打破时空的限制，从而真正实现政府与社会组织、公众等多元主体的协同与合作，实现对社会运行过程的整体性治理(8)颜佳华、王张华：《数字治理、数据治理、智能治理与智慧治理概念及其关系辨析》,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2019年第5期。，在提升城市服务品质的同时为社会公平赋能。数字公民旨在培育数字与公众的数字人文关系。公共部门依托于数字化手段，在精确识别公众服务需求的基础上，精准地为公众提供便捷化、高效化的公共服务，提升公众的数字认同，强化公众数字身份的自我认知，以此来培育公民的数字化共识、数字素养与数字文明(9)John Clayton Thomas and Gregory Streib，The New Face of Government：Citizen-Initiated Contacts in the Era of E-Government. Journal of Public Administration Research and Theory，vol.13，2003，pp.83-102.。

由此可见，数字治理是顺应着公共需求—公共行动—公共文明的逻辑进路，这与20世纪末的公共价值理论有着深度的内涵契合。1995年，摩尔首次提出公共价值这个概念，此后，随着研究视角、内容、方法的累积与拓展，公共价值的理论内涵不断丰富。根据摩尔提出的“战略三角形”模型，公共价值管理涉及三个维度，分别是组织与运作能力、合法性支持以及价值目标，公共管理者的任务就是实现这三者的高度匹配与平衡(10)Moore Mark H.，Managing for Value：Organizational Strategy in For-Profit，Nonprofit and Governmental Organizations. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，vol. 29，2000，pp.183-204.。其中，在组织与运作维度上，公共价值产生于公共部门履行其法定职能的动态过程之中。它是公众对公共部门的期望合集，公共部门的首要目标是创造公共价值，但必须具备足量的资源以及相应的执行力(11)Moore Mark H.，Creating Public Value：Strategic Management in Government. Cambridge：Harvard University Press，1995，pp.46-52.。在合法性支持维度上，公共价值体现为公共部门提供产品、服务、规制等行为产出的价值，这构成了公共部门的合法性基础。它是公共部门向所有公民提供的无差别特权、规范性标准、支持、权利与程序保证(12)Barry Bozeman and Daniel Sarewitz，Public Values and Public Failure in US Science Policy. Science & Public Policy，vol.2，2005，pp.119-136.，具体可细化为服务价值、产出价值、信任与合法性等三个要素(13)Gavin Kelly，Geoff Mulgan and Stephen Muers，Creating Public Value：An Analytical Framework for Public Service Reform. London：Cabinet Office Strategy Unitit，2002，pp.1-35.。在价值目标维度上，公共价值旨在为社会贡献最大化效用。它是社会公众的集体偏好，不仅是公共服务生产者与使用者偏好的简单累加，也是政府与相关利益主体共同协商的结果(14)Stoker Gerry，Public Value Management：A New Narrative for Networked Governance?. The American Review of Public Administration，vol.36，2006，pp.41-57.，需要由众多的利益相关者在公共政策议程中共同维系与创造(15)John M.Bryson，What to do when Stakeholders Matter：A Guide to Stakeholder Identification and Analysis Techniques. Public Management Review，vol.6，2004，pp.21-53.。

综上所述，公共价值理论对数字治理具有更强的解释力。数字治理借助于现代信息技术手段，实现了对政府组织的流程再造与体制机制重塑，提升了公共产品和服务需求匹配的精准度，优化了社会公共资源配置，增强了政府与社会以及公众之间的协同与信任，凝聚了数字时代的人文精神，本质上就是在更加高效地创造公共价值。由此可见，数字治理不仅是公共权力与公共资源的优化与分配，更是公共价值的创造、整合与表达。

三、迈向协同：基于公共价值的数字治理层次与逻辑

数字治理推动了城市向数字化、智能化与智慧化的方向演进，也助推了共建共治共享社会治理新格局的形成。数字化不仅是“信息交流的数字化，算法正不断改变人类生活的方方面面”(16)陈刚、谢佩宏：《信息社会还是数字社会》,《学术界》2020年第5期。，因此，城市的数字化意味着城市是在数字基础设施建设之上的结构形态、内容属性、制度规则以及生活体验与技术应用的深度融合，处理的是技术与政府、技术与社会、技术与人类之间的协同关系。同时，在数字时代，政府、社会与公众的互动关系也相应发生了改变，政府由资源和权力的主导型角色转变为利益协调与平衡的服务型角色；社会与公众由原来的碎片化、零散式参与转变为在数字驱动之下的整体式参与。由外观之，城市数字治理是一个技术赋能国家治理之下的政府治理与社会治理的同步转向；由内观之，公共价值导向下的城市数字治理更是一个“政社”与“政民”的协同与合作过程：一个经由数字政府的生产、数字社会的整合以及数字公民的表达的过程，遵循的是技术驱动、制度重塑以及价值生成的系统发展路径。

(一)数字政府：以服务为导向的公共价值生产者

在西方学者看来，公共价值的构成要素应包含公众对公共服务的满意度、社会信任与合法性。对政府而言，是否能够有效提供公共产品和服务从而满足公共需求，是政府正当性、合法性的体现。作为公共需求的载体，公共产品与公共服务的开放性、平等性与普惠性不仅能够在满足社会和公众需要时产生合适且持久的公共效用，更能促进社会主体形成统一的公共认知以及具有公共利益导向的行为规范，这是数字政府进行公共价值生产的正义性所在。因此，回应符合数字时代特征的公共需求是数字政府的首要职责。

数字政府保障了公共价值的高效化生产。在数字时代，城市政府的数字能力决定着城市发展的质量与价值定位。随着政府角色的转型，技术赋能大大提升了政府服务的效率与品质。借助于一体化、智能化公共数据平台，政府可以依据数据和信息的反馈作出具有前瞻性、系统性和科学性的决策，变被动服务为主动服务，变解决问题为提前发现问题，全面提升城市治理的预判能力和响应速度。在政务流程优化方面，国内已有的地方实践如“最多跑一次”改革、一网通办和接诉即办等创新性做法，无不体现了数字技术对政府权力运行与组织形式的重塑：职能部门由传统的单打独斗变为了跨部门、跨层级、跨区域的互联互通、协同共享的一体化治理网络，以流程的精简增进政府办事效能，以技术的赋权实现治理主体和治理资源的融合，从而构建政府、市场与社会之间的新型数字互动关系，共同促进公共价值的高效率、高质量生产。

数字政府实现了公共价值的精准化生产。在“数据+算法”的双轮驱动下，政府运用大数据、云计算、物联网、区块链等技术，能够对社会问题或公众需求做出精准的“数字画像”，增强政府对社会复杂现象的感知与回应力，提高政府决策的科学化与精细化水平，对政府快速破解城市治理难题、创造城市新业态等提供可靠解决方案。通过大数据搜集、分析、处理与应用工具，政府、社会及公众可以同步对治理问题、治理对象、治理过程进行动态监督与反馈，政府可根据客观事实作出适应性调整，这就使得政策的制定与实施兼有原则性与灵活性的特征，从真正意义上实现政府供给与社会诉求的精准匹配。

数字政府促进了公共价值的民主化生产。数字时代的政府不仅是城市治理中的关键引领者，更是与市场、社会密切互动的合作者，通过政社互动、政企互动、政民互动的联动机制，充分调动各方力量参与城市治理的积极性、主动性与创造性，激励企业、社会组织和公众多样化、多渠道、多层次参与城市治理。打通社会公众参政、议政、问政的“最后一公里”，在治理决策中征求公众的意见，在治理行动中接受公众的监督，在治理绩效中回应公众的评价，在践行以人民为中心的治理理念中进一步丰富数字治理时代民主的内涵，彰显民主在公共价值生产过程中的先进性与优越性。

(二)数字社会：以协同联动为抓手的公共价值整合者

数字社会是数字技术发展到一定阶段所特有的人类社会形态。它以大数据、云计算、人工智能等现代信息技术为载体，以数字生产资料为流通形式，以塑造和生成新的数字空间和数字化生活方式为特征，以满足人民群众需求和提升其幸福感为导向。显然，数字社会是在社会系统因信息化、数字化、智能化所出现的社会结构分化、离散与调和之后而形成的一种新型组织形态，其本身也在转型过程中实现了对公共价值的整合与再塑。

数字社会是公共价值认同的凝聚体现。曼纽尔·卡斯特在其著作《网络社会的崛起》中指出，互联网社会改变了人们对时间与空间的传统认知，网络空间可以随着信息的流动而形成区别于地域空间的流动空间，而在这流动的、无边界的且自由自在的空间内，多元的个性化表达成为可能，同时也影响着人们对基于固定地域空间所形成的传统的认同感。因此，在脱离了历史传承、文化与宗教信仰制约的数字社会，如何凝聚新的社会共识、维持全体社会成员对公共价值的理性认同尤为必要。对于公众而言，数字社会可以提供高效率、便捷化、个性化的公共服务，可以满足人们对于城市品质生活的美好向往；借助数字技术，公众可以更加关注城市生活，增进邻里互助与交流，进而获得平等的发言权与参与权，共同致力于城市美好生活建设。在数字社会，公共价值认同可以表征为公众对数字技术促进社会善治的适应和信赖，并以此为基础整合公众的意志、增进社会信任并达成统一的公共行动，赋予公众强有力的城市参与权和话语权。

数字社会是公共价值生产的协同成果。数字社会治理本身是一项集系统性、复杂性与协同性为一体的持久任务，它不仅表现为一种跨部门、跨场景的整体性治理，还应是兼容线上和线下的一体化治理。治理主体由单一的政府向多元治理共同体的形式转变，以数字信息网络或平台为支撑，实现纵横贯通的整体治理模式；治理主体间的互动关系也由政府单向权威掌控变为多主体相互协同合作的形态，其权力向度是多元的、交互的和可协商的。这样不仅确保了公共意志的表达和实现，还能有效地限制公共权力的扩张和腐败，降低治理成本。

数字社会是公共价值传承的展示窗口。数字社会为解决人与人、人与生态之间的矛盾提供了先进的实践方案，为数字价值的挖掘或数字文化的发展创造了实验场域。在疫情防控方面，数字社会所展现出的精密智控、快速响应与有序行动折射出城市对于数字治理逻辑的强大适应力，同时，“健康码”“行程码”等一系列数字化识别工具日益成为公众日常生活的标配，也充分说明了公众对于数字化思维和数字化理念的接纳与响应。可见，数字技术对于城市治理的影响是沿着从工具到理念、从行动到文化的路径渐次发展，而此时的公共价值则蕴含在人人皆知、人人皆用的数字文化之中得以传播和发扬。

(三)数字公民:以民主为特征的公共价值表达者

随着数字时代的到来，公民的社会身份也呈现出了数字化特征。数字公民是公众身份与权利在数字世界的映像，是能够安全、合法、道德地使用数字化信息与工具的人(17)Karen Mossberger，Caroline J. Tolbert and Ramona S. McNeal，Digital Citizenship：The Internet，Society and Participation. Cambridge:MIT Press，2000，p. 123.。由于公共价值代表着公众的集体偏好，因而数字技术赋能公众有利于公共价值的更好表达与体现。数字公民在数字政府与数字社会之间发挥着沟通与黏合的作用，通过立足公民需求，培育公民数字素养与数字化应用能力，鼓励公民主动、合法地参与到社会治理中，协同政府组织形成上下联动的治理合力。

数字公民是公共价值的学习传播者。数字社会高度依赖于信息技术的支撑和使用，而数字价值的发挥则有赖于人的学习力与创造力。从公民角度而言，提升数字化学习能力，首先必须从理念和认识上破解对于数据的片面认知，要用大数据思维来发现问题的本质，用数据或数字化来提取或表征问题现象，真正实现用“数治”取代“人治”。与此同时，大数据对传统行政部门的管理方法也提出了新的挑战，如何将海量的原始数据经过云计算等新型处理模式转化为有效的信息资源，如何通过对业务部门进行流程再造提升治理效能，都需要经过专业的学习与实操。

数字公民是公共价值的最终消费者。数字技术能在微观层面带来公共价值的提升，最直接的体现就是公众与政府的互动以及获取政府信息和服务方式的变革，在数字化场景应用中，公民可通过更低成本的方式享受到更高质量的公共服务。数字公民正是以建构公众的切实需求为出发点，通过大数据等信息技术创新自下而上的公共服务供给体系，将可感知、可识别、可预测的数字公民需求变为更具有针对性、更快速直达的服务供给，以此打造公民“掌上办”“指尖办”的智慧化生活方式。这种新型政民互动方式既推动了社会治理方式朝向个性化、精细化转型，也使公民成为公共价值最广泛意义上的消费者、共享者。

数字公民是公共价值的坚定维护者。数字公民的显著特征是具有确定的数字身份，通过统一身份认证平台实现公民个人身份合法化的数字转译。通过实名制，公民能以唯一真实的数字身份从物理世界进入到数字世界，不仅可以在线上场景中解决线下场景里的需求和矛盾，如停车缴费中的先离场后付费、就医时的先看病后付费等一系列民生痛点议题；还能成为公民参与城市治理、促进城市治理方式创新的有效途径，公民在参与城市治理过程中一方面能够借助数字化手段准确高效地履行个体的权利和义务，发现城市问题、监督治理效果，另一方面也能够在享受数字红利的同时实现个体诉求与城市公共价值的平衡，从而真正实现数字时代人民群众对美好生活向往的城市发展目标。

四、实践观察：城市治理数字化转型进程中的困境展现

数字治理是城市治理体系与治理能力走向现代化的必然之路。以数字赋能城市治理，促进政府服务数字化转型、民生服务数字化升级以及公共基础设施数字化改造，以此推动形成政府治理精准化、公共服务高效化、社会信任深度化的城市治理格局，是数字时代城市善治图景的良好期待。然而在当下，数字作为一种重塑城市治理方式的新动能和新机理，在城市从原有的治理结构、治理模式以及治理思维朝向数字化转型过程中，仍要意识到实践中数字化所带来的挑战与弊端。

(一)条块体制下的数据壁垒问题亟待破除

我国的条块结构决定了权力在纵向与横向上的流动与互嵌，也影响着数字资源的流通与功能发挥。一是条块结合模式较为普遍。在数字时代，数据作为一种重要的信息资源或权力资源，同时会受制于纵向权力结构自上而下的约束管控以及横向权力结构的割裂阻隔，信息流不全面、不通畅、不耦合，因而不同层级、不同部门之间不免会出现数据壁垒，这就使得跨层级、跨部门数据信息共享共用极为有限。二是条强块弱问题较为突出。由于城市公共服务核心业务数据主要在垂直管理业务信息系统之中，数据在“条”上即纵向信息系统内多以上报形式单向流动，使得“块”上即地方政府掌握跟民生直接相关的数据能力不足，数据获取的权限低、时效弱，在一定程度上不仅加剧了“块”上政府工作的难度，也会相应削弱其能动力与自主性。三是条块难协同困境较为明显。制约政府数字化转型进程的主要原因在于政府职能部门职责划分不清晰，从而导致职能部门存在重复交叉管理，使其对内难以形成合力促进业务协同推进，对外难以构建政府、市场与社会共建共治共享的治理格局，一定程度上抑制了数字赋能城市治理的价值发挥。

(二)以公众参与为导向、凸显人文关怀的数字化场景设计有待完善

回应民生诉求、便利公众参与、真正为民办事是数字社会的根本目标。从目前的数字治理现状来看，数字社会的参与群体构成较为单一、数字化场景丰富度不足。一是面向民生服务的各类数字化应用场景在设计、开发过程中缺少有公众参与的互动机制设置。虽然已有较多品类的数字平台应用于社区、街区、园区、商圈等场域中，但是场景设计多从自上而下的管理视角出发，真正提供民众百姓参与互动以及反馈评价的环节鲜有考量。二是目前大多数应用场景的建设往往以数字化载体为中心，更多地依赖于计算机、人工智能等领域的工程技术人员研发设计，而社会学、哲学、法学、心理学等领域人才的参与不够，使得数字社会中的数字属性强于社会特征，也造成数字化应用场景重技术投入轻理念价值开发以及人文关怀匮乏的情况。特别是部分应用场景建设脱离了解决实际问题这一根本出发点，忽略了民众体验感与获得感诉求，成为了为数字化而数字化的工程。

(三)数字治理成效评估的科学性有待提升

科学合理的治理成效评估体系有助于提升城市数字治理的有效性和可持续性，但是就目前而言，尚且存在不少问题。一是数字化成效的评估主体多以政府为目标对象，评价内容侧重政府网站、政务服务、政府体制机制、政务互动等，评估内容单一，存在指标形式化、一刀切现象，而对蕴含于数字治理范畴内的数字社会及数字人文等维度的评价较少，不能完整反映当下数字治理的水平与价值。二是数字形式主义现象多见，实操性不强。在“大数据绩效”锦标赛和“数字KPI”推动下，数字平台建设表面化、回应反馈程序化、数据采集重复化等“指尖上的形式主义”凸显，这就使数字社会应用场景的展示性有余而实操性不足。三是缺少对数据安全、隐私保护等方面的关注与评价。集中体现在数据安全意识不强，数据信息、网络信息和个人隐私容易遭到泄露；关于数据开放和数据运用规则与尺度的规范度不高，往往会导致数据滥用、信息过载、数据鸿沟等影响显著的数据安全问题。四是对于数字治理发展水平不均衡的理性认识不足。受制于数字基础设施建设水平的城乡差异、区域经济发展不平衡、数字化政策导向侧重点不同，以及地方政府数字治理创新能力和公众数字化接受程度不一等要素的限制，数字化建设的整体性与协同性的进程较为缓慢，这也充分反映了对于数字治理成效的评估应当分情况、分地区、分阶段开展，真正实现数字赋能与城市善治的逐步融合。

五、理念重塑：公共价值驱动的城市数字治理理路创新

数字治理遵循的是技术赋能+公共价值生产的双重逻辑，二者互相建构、双向赋能。公共价值生产驱动下的城市数字治理，客观上要求摈弃单纯的效率至上理念，实践中需彰显人本化的价值关怀。根据上文所阐述的数字政府、数字社会和数字公民所蕴含的公共价值导向，数字治理也应践行构建共建共治共享格局、增进人民福祉和数字化治理人文反思的治理理路，以此深入推进社会治理乃至国家治理的现代化。

(一)提升政务服务数字化效能：以共建共治共享治理格局为价值引领

数字赋能体现的是政府由过去的信息牵引到现在的主动适应并积极转变职能的发展逻辑，打造的是政府由传统的管理到服务再到共治的角色转换路径，凸显的是技术为政府、社会及公民赋权增能的巨大优势。从数治到共治，体现的是技术理性与价值理性的有机融合，通过优化政府内部治理结构、再造治理过程、丰富治理模式来构建共建共治共享治理格局，实现政府、市场与社会之间协商合作的公共行动，以公共价值生产的最大化实现增进数字治理效能的最优解。

首先，提高政府数字治理的整体性。传统的治理在政府内部表现为以部门驱动的碎片化运行方式，这主要是由政府部门条块分割的组织体制所决定的。由于资源开发管理缺乏统一的布局与规划造成的部门化现象，导致数据资源之间无法互联互通，更难以在制度和政策上形成数字治理的合力，而当推行数字化建设的时候，由于部门之间的割裂造成的数据不流通，使得大量数字开发工作因单打独斗进而陷入重复建设之中，这不仅造成资源浪费，更与数字治理的主旨相悖。为此，破解技术壁垒之困境，首要的便是打通数据动脉，建立公共数据统一共享交换平台，厘清数据管理和共享的边界和方式，将部门驱动的治理转变为数据驱动的政府部门之间、政府与社会及公民个体之间的整体性治理，从而实现政府治理的科学决策、精准服务、精细管理与高效协同。

其次，构建政府、市场与社会多元主体共建共治共享的治理格局。处理好政府与市场、政府与社会之间的数字关系，以共建数据系统、共享数据资源构建政府—市场—社会的共治格局，激发社会多元主体的数据潜能，将数据资源转化为治理资源，提升全域治理的智能化水平。理顺政府、市场与社会的职责及边界，坚持政府在数据平台、数据系统建设上的主导地位，在城市治理、生态治理等公共价值凸显的领域，提倡政府引导社会参与，以保障公平为先；在关乎民生、经济活动活跃的领域，则鼓励政府与市场紧密合作，体现效率为重，以此来促进政府、市场与社会相互补位、协调配合的共治格局的实现。

(二)丰富数字化公共产品与服务供给：以增进人民福祉为价值驱动

公共产品与服务直接关系人民群众切身利益，数字治理的关键目标就是通过数字技术或数字化公共产品及服务来提升人民群众的生活品质，同时兼顾数字弱势群体使用数字技术的平等性，找准数字社会建设的切入点和着力点，提高利用数字技术保障和改善民生的可及性、便利性、普惠性、时效性，切实增强人民群众的获得感、幸福感与安全感。在丰富数字化公共产品和服务的同时，要优先保障公众的数字需求，全力助推数字参与和切实保障数字安全，避免公共价值失灵。

首先，以“小切口”解决民生“大问题”。数字技术的重要贡献体现在对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的有力调节。在数字时代，公众对于数字化公共服务与产品需求向着多元化、个性化与精细化的升级转向，这不仅是公众对数字技术广泛应用的适应性表现，也是公众产生利益追求、价值取向、社会认同的根本依据和动力。因此，数字红利既要平等、公正地惠及每一个人的生活，而且在保障基本需求的基础上，还需重点解决公众在教育、医疗、养老等重大民生领域的“急难愁盼”问题，例如通过“互联网+教育”克服时空约束实现教育资源的均等化普及，通过“互联网+医疗”优化就医秩序缓解医疗资源紧张和“看病难”困境，通过“互联网+养老”提升老年生活品质分解家庭养老负担，等等。以数字赋能民生，实现人与人之间、地区与地区之间的平等和互惠，真正发挥数字增进人民福祉的重要作用。

其次，变被动的知情、表达为主动的创造、共享。数字参与能够有效弥补传统公众参与的信息获取不全面、意图表达不准确和互动方式不便捷等弊端。利用数字平台，政府决策变得更开放更透明，公众偏好变得可感知可预测、可追踪可反馈，以此能够持续优化并保持公共决策的民主化与科学性。数字时代的公众参与不仅仅是形式上的由线下移到了线上，其本质是在数字化驱动下，利用技术实现政府治理、政民互动与社会整合的深层次融合，在构建便捷高效的数字参与模式的同时，让公众无缝隙地参与到公共政策的制定、实施、监督、评估等各个环节，让公众由原来的被动的知情者和表达者一变而成为主动的公共政策创造者和共享者。

(三)开展数字治理的人文反思：以实现数字化可持续发展为价值归宿

数字技术的优越性无疑为推动人类社会高质量发展提供了有力支撑，但数字技术在革新政府治理方式、重塑社会互动关系过程中也可能会因追求形式化、快速化而带来失信、失范与失序问题，从而反过来侵蚀公共价值。如何恰当地处理技术与人、技术与文明之间的矛盾冲突，促进数字化可持续发展，这既是对数字理性的冷静反思，更是对数字文明的热切探索。

首先，坚持技术理性与以人为本相统一。人民至上是中国特色社会主义制度的价值自觉。科技进步的最大意义就在于消除不平等，实现全人类的共同利益，这也是技术正义的核心要义。然而，“通过技术理性的统治而建立起来的新社会是一个消除了工人的反抗性的一体化的社会。人们丧失了对社会否定和批评的能力，后果是使社会失去了自我超越的内在驱动力”(18)张成岗：《从意识形态批判到“后技术理性”建构——马尔库塞技术批判理论的现代性诠释》,《自然辩证法研究》2010年第7期。。坚信技术万能，甚至认为技术会成为“一种控制的新形式”(19)王治东、马超：《技术正义何以可能？——基于马克思对资本逻辑批判的考察》,《哲学分析》2020年第1期。，这显然是由于技术的过度化而导致的技术对人类的控制。因此，如何在数字时代确保技术与人类的理性对话，让技术成为人类社会真正意义上的善，就成为了防范技术支配危机的关键所在。一是坚持以人为本，立足于全体社会人的需求，坚持人的主体性。以人的实际需求与满意度为目标，不可为数字化而数字化，设计切实贴合民众需要的数字应用场景，打造“老幼友好”的数字产品与服务界面，进一步消除数字鸿沟和数字不平等现象，让数字技术服务既有速度也有广度。二是树立数字正义观和数字人文观。在维护公民合法权益方面，将数字技术应用于诉讼服务和司法审判领域，推动在线化、智能化方式预防与化解纠纷，针对各类诉讼当事人提供不同层次的便捷方案，通过实现起诉“掌上办”“指尖办”来降低诉讼成本，以数字正义全方位推动社会公平正义。在规范数据使用方面，为保障公民的数字权利，必须规范公共部门及数字平台对于公众数据的使用边界与共享标准，探索“还数于民”的可行之道。三是以多元协同弥补数字单向度治理的局限。数字治理面向的是更加多元的利益主体，利用数字信息平台广泛听取公众利益诉求的表达与评价，通过构建利益对话与协商机制形成数字共识，纠正数字治理失灵，确保数字公共价值的实现，真正体现以人为本和以人民为中心的核心理念。

其次，坚持技术刚性与人文柔性相结合。数字技术的广泛应用并不意味着人力服务被全面取代，同样，数字技术的精度与效度也不一定带来人与人之间交流互动的温度。面对数字化改革“一刀切”的现实困境，人力服务同样应保持必要的“在场”，一方面，这是提供给数字弱势群体的必要辅助，从而确保数字服务享有的均等性；另一方面，人与人之间的交往与互助不应因数字技术的出现而变得冷漠或隔离，技术刚性与人文柔性相结合的数字治理才更有智慧、更具包容力。

综上，数字驱动下城市治理背后的新技术、新场景、新业态和新模式，引发了诸多领域的颠覆性变革，城市生活的选项因此而变得更为丰富和更具创意。然而，当数字化的洪流正成为一种新的理性或信仰时，清醒与反思同样不可或缺——唯有与人的生活与需要相结合的技术，与人的本性与发展相适应的技术，才具有真正的“未来”意义，也才是城市正义之所在。数字的确重新定义了未来城市的生活方式，但也无时不凝炼着城市之人的本质需求：认同、安全与守望相助。在新旧时代极速更迭之时，在变与不变的争议之中，可以预见的是，蕴含着善的数字化才能持续推动城市生活走向美，具备人本价值的数字技术才是城市真善美的缔造者。数字之美就在于理解人之为人的意义。

六、结语

随着数字时代的到来，城市治理的数字化转型成为了学术界广泛讨论的焦点议题。在学理认知上，公共价值理论为数字治理提供了一个新的解释框架。数字治理牵动的是政府治理、社会治理与公众参与治理的数字化同步转型，其公共价值创造则体现在不同主体、不同层次、不同环节之间的协同与合作之中，在价值层面表现为一个公共价值生产、整合与表达的系统过程，而在行动路径层面则呈现为一个数字化效能提升、数字化供给保障以及数字化人文反思的动态图景。显然，以公共价值为切入点，对于深入理解和探索数字治理的生成逻辑、运行机制和发展理路有着重要的意义。从长远来看，以公共价值的产出衡量数字治理效能具有一定的解释性，而如何设计出一套客观、科学、可行性强的数字治理评价指标体系，则是下一步数字治理需要深入研究的议题。