双循环新发展格局下专项债券助力乡村振兴研究

◎戴晓燕，刘穷志

1.武汉大学 经济与管理学院，武汉430072；2.湖北第二师范学院 建筑与材料工程学院，武汉430205

一、引言

当今世界面临百年未有之大变局，我国经济发展的内部条件和外部环境正发生深刻而复杂的变化。2021年，我国出口总额占GDP的比重由2006年的36%下降至19%，进出口总额占GDP比重由2006年的64.5%下降至34.2%，出口在最终需求中的比重不断下降显示我国经济增长方式在向内需主导型模式转变[1]。从国内市场来看，自2009年开始代表内需的固定资产投资与实际消费的增速基本上是一路走低的，固定资产投资实际同比增速从2009年的35.5%下降到2021年的4.9%，社会消费品零售总额增速从2009年的16.9%下降到2021年的12.5%，表明以投资和消费拉动经济增长的动能也在趋弱[2]。2020年年初新冠肺炎疫情的暴发和快速蔓延在短期内对各国经济造成了较大冲击，全球经济也陷入了第二次世界大战以来最为严重的衰退，市场需求不稳定，全球供应链呈现本地化、区域化、分散化趋势。新冠肺炎疫情、贸易保护主义与单边主义等多因素的叠加，使世界经济运行风险和不确定性显著上升，且在短时间内很难结束，作为世界第二大经济体的我国的经济发展面临诸多挑战。

2022年4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，从全局和战略高度提出从市场设施建设、基础制度建设等方面打造全国统一大市场，强调城乡市场协同，促进商品要素资源在城乡市场流动畅通[3]。这是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要配套，是中央应对风云变幻国际形势作出的强国战略，是实现我国经济高质量发展的内在要求。全国统一市场的建构离不开广大乡村市场的由大变强，离不开乡村振兴的强力支撑。“农业强、农村美、农民富”是我国2050年乡村全面振兴的重要目标[4]，为此，2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调坚持扩大内需这个战略基点，加快构建双循环新发展格局，同时强调坚持农业农村优先发展、全面推进乡村振兴。作为重要的积极财政政策创新工具，专项债券可助力乡村振兴，这在2021年中央一号文件就已作出明确指示，该文件指出，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，支持地方政府发行专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动[5]。因此，深入研究双循环新发展格局下专项债券助力乡村振兴问题兼具理论意义与实践价值。

二、乡村振兴是双循环新发展格局国内大循环的重要引擎

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，不仅是我国应对全球贸易格局变化的适时决策，更顺应了我国经济社会发展的长期规律，其关键落脚点在于充分发挥我国超大规模市场优势，坚持扩大内需战略基点，依托国内市场形成国民经济良性循环。乡村振兴是推动国内循环发展的重要力量，全面实施乡村振兴可促进我国城乡协调发展、激发国内市场消费新动能。习近平总书记在2020年中央农村工作会议上提出，要举全党全社会之力推动乡村振兴，把战略基点放在扩大内需上，全面建设社会主义现代化国家。

(一)实施乡村振兴战略有利于协同城乡发展，促成城乡要素资源双向流动

长期以来，我国经济社会发展存在城乡发展不平衡、不协调以及农业农村发展不充分等突出问题，这直接导致我国城乡居民人均收入及城乡基本公共服务水平等方面的差距，阻碍了要素资源在我国城乡间的双向流动。构建双循环新发展格局应着力抓好国内大循环，以内需为本，引导城乡资金、信息、人才等要素资源双向流动，以建构强大的国内市场。2020年是我国脱贫攻坚决胜年，我国历史性地消灭了绝对贫困，为下一步补齐农村基础设施短板，深入实施乡村振兴战略，最终建立繁荣互动的城乡关系打下坚实基础。协同城乡发展需要真正把农村摆在和城市共同发展的位置上，实施乡村振兴战略要通过农村人居环境整治、农村基础设施建设、乡镇污水处理、生态修复、乡村旅游开发等，激发农村发展潜力，促进农村一二三产业融合，最终建成农业农村现代化，实现城乡协同，促成城乡要素资源实现无障碍的双向流动。在实施乡村振兴战略过程中，要重点支持可促进城乡区域协调发展的“两新一重”建设，加大依托5G、物联网和人工智能等技术的新基建投资，助推智慧农业在我国落地与推广，带动乡村产业发展并促进城乡产业融合。新型城镇化是城乡协调发展的新引擎，要以城镇经济反哺和带动农村经济，以城镇化助推乡村振兴，带动农村劳动力从传统农业向工业、服务业转移。另外，水利是农业的命脉；交通运输在城镇建设、产业布局中发挥着“先行官”的作用；能源是美丽乡村建设的重要动力。加快水利、交通、能源等重大工程建设能为改善农村生产生活条件、稳定农业农村投资局面、促成城乡要素资源双向流动提供有力支撑，是实施乡村振兴战略的重要举措，是协同城乡发展的重要路径。

(二)实施乡村振兴战略有利于高质量供给体系建设，实现供给与需求的精准对接

2019年，我国人均GDP已突破1万美元，最终消费支出对国内生产总值增长的贡献率为57.8%，高于资本形成总额的贡献率26.6%[6]，我国消费转型升级已经进入新的历史阶段。除了收入水平、贫富差距等原因以外，供给方的技术性和制度性制约也是影响内需的重要因素，国内的供给体系应与广大人民群众日益增长、不断升级的物质文化需求相适应。以国内大循环为主的双循环新发展格局迫切需要通过深化改革，打通制约国民经济循环的堵点和痛点，实现供给与需求精准对接。在“十四五”时期，我国经济社会发展将继续以深化供给侧结构性改革为主线，优化供给结构，使之适应需求结构变化，以持续升级的需求带动供给质量提升，以更高质量的供给体系创造更深层需求，为加快形成双循环新发展格局创造有利条件。

深化供给侧结构性改革是一项多维的复杂工程，需要深化农业、金融等关键领域改革，通过以点带面方式有效推进。农业农村是国民经济的压舱石，深化农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，将为稳定经济社会发展大局发挥基础支撑作用。通过改善农田基础设施条件、优化产业布局、培育新产业新业态、推进农业绿色发展、强化现代农业科技和物质装备支撑等一系列实施乡村振兴战略的具体措施，可实现农村三大产业的深度融合，推动农业从增产导向转向提质导向，为培育农业农村发展新动能提供条件，为实现农村供给与需求精准对接奠定基础。金融供给侧结构性改革是国内大循环的稳定器，要加强宏观政策特别是财政政策与货币政策协调，以农村金融创新助推乡村振兴，通过完善市场化债券发行机制、稳步扩大债券市场规模以及丰富债券品种等深化改革的举措，推动我国经济行稳致远，实现经济高质量发展，加速双循环新发展格局形成。

(三)实施乡村振兴战略有利于国内消费市场空间拓展，助力后疫情时代经济新动能形成

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，需要紧紧扭住扩大内需这个战略基点，充分挖掘国内市场潜力，实现消费升级和服务提升。随着新冠肺炎疫情在我国逐渐得到有效控制，经济稳步复苏已在路上。

从我国目前整体经济形势看，需求端的恢复速度远不及供给端，供需错位还较为明显。因此，未来要保持我国经济持续健康增长，应努力扩大内需以充分激发国内市场消费潜能，其中，持续改善农村消费环境将成为扩大内需的有力支撑。精准扶贫和乡村振兴战略实施以来，我国农村消费需求的质与量均已发生深刻变化。从消费支出看，2021年我国城镇居民人均消费支出增长12.2%，农村居民人均消费支出增长16.1%，比2020年的2.9%有了明显提高；农村居民人均可支配收入增长10.5%，2020年该指标为6.9%[2]。可见，2020年以来，在我国新冠肺炎疫情得到有效控制后，我国农村人均可支配收入有了较大幅度增长，农村居民消费支出的增长率相比城镇居民更高，农村消费市场有着强劲的增长潜力和广阔的发展空间。通过加强农业农村基础设施建设、提升农村公共服务水平、提高农业供给体系质量、推进城乡融合发展等一系列全面推进乡村振兴的举措，必将加速培育、释放农村消费需求，促进形成强大的国内农村市场，创造经济高质量发展新动能，为畅通国内大循环、强力推进后疫情时代国家经济增长提供新的强大动力。

三、双循环新发展格局下专项债券助力乡村振兴的现实逻辑

双循环新发展格局下落实乡村振兴战略，需要围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，引导资金、技术、人才等资源要素向农村流动，深入推进农村各项改革，通过优化调整产业结构、提高农业综合生产能力、改善农村人居环境等各项举措，加快农业农村现代化进程。

(一)专项债券助力巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接

2020年是我国脱贫攻坚的收官之年，接下来的重要任务是全面实施乡村振兴，推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。脱贫攻坚主要针对贫困地区，强调帮扶对象的特惠性，着力解决贫困人口“两不愁三保障”突出问题；乡村振兴主要针对所有农村区域和农村人口，重视广大农民的普惠性，需要发挥乡村资源禀赋优势，发展壮大乡村富民产业，促进农民持续增收，进一步释放农村消费潜力，强化双循环新发展格局的根基。

全面实施乡村振兴战略，一方面需要激发乡村振兴内生动力，发挥农民群众在乡村经济活动中的主体作用，共建共享乡村振兴成果；另一方面，需强化物流设施建设、资源要素保障等外部支撑体系，推动有效市场和有为政府共同发力，为农业农村发展提供基础性保障。经济要发展，交通要先行；高标准农田建设既是保障国家粮食安全的关键举措，也是实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要抓手，可为乡村振兴蓄势赋能；农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标，而农产品冷链物流设施建设是发展现代农业的重大牵引性工程。因此，加快补齐农村基础设施短板、推动农村基础设施提档升级是实施乡村振兴战略的重要基础，这当然离不开强大的资金支持。除了要加大引领性、针对性强的财政资金投入力度以外，还要吸引更多社会资本助力农业农村更好发展。财政部从2017年开始试点发展的项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券，可有效防控专项债务风险，是中国版的地方政府“市政项目收益债”；财政部从2018年起将乡村振兴专项债券列入发行支持范围；2019年中央一号文件明确支持地方政府发行专项债券助力乡村振兴；2020年中央一号文件要求地方政府扩大用于乡村振兴专项债券发行规模；2021年中央一号文件提出要支持地方政府大力发行专项债券，为高质量的现代农业设施建设做足项目资金储备；2022年中央一号文件更是将地方政府专项债券指向符合条件的乡村振兴公益性项目，为解决农村相对贫困提供系统性支撑。可见，地方政府发行专项债券将极大推进我国广大农村地区实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接。

(二)专项债券助力乡村振兴资金开源拓渠

乡村振兴项目大多具有周期长、经营风险大、投资回收慢等特点，融资难、融资贵、资金使用效率低是其共性，因此需要强化乡村振兴项目的资金保障。除了依靠各级政府加大财政投入力度以外，还需要建立健全多渠道资金供给体系，引导社会资本投入农业农村，构建乡村振兴多元投入格局。2014年新《预算法》规范了地方政府的合理举债权，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确了对有一定收益的公益性项目可以发行专项债券融资，并纳入政府性基金预算管理。专项债券自2015年发行以来，充分发挥了其扩大有效投资及稳定经济增长的积极作用。近年来，地方政府专项债券发行额度呈跨越式增长趋势，已逐渐成为地方政府举债融资的重要渠道。专项债券在持续扩容的同时，发行品种也在不断丰富创新，由最初的土地储备、棚户区改造和收费公路等三类标准化专项债券逐步扩展到了乡村振兴等多类型专项债券。

自四川省2018年8月成功试点发行全国首单乡村振兴专项债券以来，截至2021年年末，全国共发行了52只地方政府乡村振兴专项债券，发行规模高达660.39亿元[7]。乡村振兴专项债券凭借其发行金额大、使用利率低、投资者可享受税收优惠等优势，在较短时间内为需求急迫、投资缺口大的高标准农田、智慧农业、农村人居环境整治等领域项目募集大量资金。2019年，中共中央、国务院印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》特别提到，地方专项债券被允许作为符合条件的重大项目资本金，明确乡村振兴专项债券可发挥财政投入的乘数效应和引导效应，吸引社会资本积极参与现代农业农村建设，为乡村振兴资金不足破题，为农村财政政策实施增效。可见，地方政府发行专项债券将极大增强农业农村项目融资能力，实现乡村振兴资金的开源拓渠。

(三)专项债券助力加快农业农村现代化进程

中央政府及各部门陆续出台多项重大政策引导发行专项债券，以支持现代农业设施、饮水安全工程、人居环境整治等乡村振兴重大工程项目，助力乡村实现农业现代化。

2020年，《关于进一步优化发展环境促进生鲜农产品流通的实施意见》支持地方政府加快建立完善农产品仓储保鲜冷链物流体系，着力改变农产品流通成本高及流通环节损耗率高的现状。2021年，《关于巩固拓展交通运输脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的实施意见》指出应创新筹融资模式，吸引社会资本投入，进一步提升农村地区外通内联水平，推进交通与乡村产业融合发展。2020年，地方政府新增专项债券规模大幅提高至3.75万亿元，其中，乡村振兴专项债券发行数量和发行规模与2019年相比有较大提升，主要在高标准农田、农产品仓储保鲜冷链物流设施、现代种业提升、现代农业园区、农村人居环境整治、乡镇污水处理、智慧农业和数字乡村等重点领域助力乡村振兴全面推进，通过新增耕地指标出让收益、现代农业园区产业经营收入、农产品仓储冷链物流的服务性收入等渠道形成项目收益。如宁夏回族自治区隆德县发行了期限10年的2019年城乡发展专项债券(四期)，通过支持农村公路建设极大地改善了当地的农村环境，带动地区旅游收入增长，推动县域经济高质量发展；山东省发行期限15年的2020年政府专项债券(五十期)助力农业现代化推进工程，以满足农产品消费升级需求，促进农民增收，推动农村三产融合，为现代农业跨越式发展提供支撑；江西省积极落实乡村振兴战略，发行2021年乡村振兴(高标准农田建设)专项债券(一期)，极大改善项目区农民的生产和生活条件，提升土地利用率和农业生产效率，提高项目区农民收入。以上项目均具有典型的示范效应，有效促进各级地方政府紧抓政策机遇，加快发行乡村振兴专项债券，争取更多资金用于加强乡村内循环公共设施、公共产品建设，支持农业农村现代化。

四、专项债券助力乡村振兴的现实问题

当前，我国正处于推动乡村全面振兴阶段，乡村振兴专项债券拥有更广阔的发展空间。截至2021年年底，四川、山东、江西、山西等省份已陆续发行投向具有较好收益能力的高标准农田建设、农产品仓储保鲜冷链物流设施建设的乡村振兴专项债券，发行数量逐年上升，充分调动了社会资本参与乡村振兴的积极性，但是从现实运行来看，专项债券助力乡村振兴尚存在以下问题。

(一)乡村振兴专项债券发行制度需完善

从制度建设看，目前，各地方政府关于乡村振兴专项债券的发行管理办法尚未出台，缺乏对专项债券的规范性管理，债券发行市场化程度不高，发行标准化程度有待提升，主要表现为以下三点：一是市场定位不明确。自2015年以来，地方政府专项债券发行主体一直为除了港澳台以外的31个省级政府及大连、宁波、厦门、青岛、深圳、新疆生产建设兵团等6个计划单列市(兵团)，大量专项债券筹集到的资金大多用于市县级的基础设施等项目，包括高标准农田建设、农村人居环境整治等乡村振兴项目。市县级政府及其部门承担资金使用、管理及还本付息工作，而专项债券的信用评级反映的却是省级政府及其部门的信用而非实际使用者(市县级政府及其部门)的信用。乡村振兴专项债券发行主体与资金使用主体不匹配，造成乡村振兴专项债券市场定位的不清晰以及偿债责任的不明确。二是市场溢价未能充分反映，对社会资本吸引力不够。乡村振兴专项债券主要购买者为国有商业银行或地方商业银行，持债主体过于单一，二级市场发展滞后。从流动性溢价角度看，乡村振兴专项债券大多采用记账式固定利率附息形式，整体利率较低，债券的流动性溢价和风险溢价未能得到充分体现，这就使得社会资金的市场投资热情不高，以民间资本推动乡村振兴的初始效果大打折扣。三是期限设置有待优化。乡村振兴专项债券发行期限大多为10年左右，从资金运行的稳定性来看，期限越长资金的稳定性越强，期限越短发行主体的短期债务越高、偿债压力越大，资金的稳定性越差。因此，乡村振兴专项债券的发行期限还需进一步优化，以降风险、稳预期。

(二)乡村振兴专项债券绩效化管理待规范

绩效管理是乡村振兴专项债券管理的重要内容。《地方政府专项债券预算管理办法》(财预〔2015〕32号)指出，地方政府专项债券收入需纳入政府性基金预算管理。《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号)明确规定，“举债必问效、无效必问责”。2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确要求对政府债务项目开展绩效管理。作为地方政府举债融资的主渠道，专项债券有效发挥了稳投资、扩内需、促经济高质量发展、助构建双循环新发展格局的积极作用，因此，自发行以来持续扩容，其中，乡村振兴专项债券发行规模也逐年增长，但专项债券依托的是项目信用而非政府信用。另外，在专项债券运用过程中更应强调资金的使用效率或效益，事实上，在地区绩效管理实践中，专项债券的绩效意识并不强，绩效管理的广度与深度也严重不足，如部分乡村振兴专项债券项目入库前的绩效评估，运用中的绩效目标设置、绩效运行监控、绩效评价以及后期的绩效评价结果应用都未能形成常态化，这一点从各省份公布的审计报告中就可窥出端倪。在各省份公布的审计报告中，经常看到专项债券资金闲置、资金投向与预算规划不符、建设项目未能实现预期收益等问题。因此，对乡村振兴专项债券还需从制度上对全周期绩效管理作出系统安排，通过绩效手段有效防范化解各类风险。

(三)乡村振兴专项债券动态化风险管理需加强

地方政府专项债券作为扩大投资、稳定经济增长的重要抓手，这几年发行规模快速攀升，所投领域也不断扩展。乡村振兴专项债券虽未列入财政赤字，但依然属于典型的政府性债务，需要积极防范和化解财政风险。

从乡村振兴专项债券运行情况看，动态化风险管理有待加强。一是专项债券资金得不到优化配置，资金效益不高，项目可持续性亟须增强。在双循环新发展格局背景下，未来支持乡村振兴发展的专项债券发行规模会随着乡村振兴战略的扎实推进而持续扩容。所以，在操作层面应确保具备一定盈利能力、偿债能力和可持续发展能力的抗风险性乡村振兴类工程纳入乡村振兴专项债券项目库，并对其实施穿透式、全过程风险管控，但从乡村振兴专项债券管理现状看，乡村振兴类项目大多存在建设地点分散、建设周期长、建设运营成本高、付费或收益机制不健全、现金流不稳定、投入产出不匹配等问题。一些地方政府甚至因急于推进乡村振兴专项债券发行而忽视所投项目收益与其融资成本的自我平衡，财政资源优化配置更是做得不到位。另外，多数乡村振兴类项目以完成建设阶段任务为目标，对于项目后续运营重视不足，造成项目经营属性大打折扣，项目收入匮乏而不可持续。二是动态化、全过程信息公开机制有待完善。从乡村振兴专项债券信息披露机制的角度审视，其发行阶段的专项评价报告、实施方案、法律意见书等信息披露文件一般都可通过中国地方政府债券信息公开平台(www.celma.org.cn)查询，但从现有实际信息披露看，仍存在披露信息质量不佳、关键信息难以获取等问题。

五、乡村振兴专项债券助力乡村振兴的政策建议

巩固脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴,是中央作出的重大决策,是“十四五”时期经济社会发展重要任务之一。2022年1月，中共中央、国务院发布了《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，对乡村振兴专项债券作出相关规定。未来，乡村振兴专项债券要更加聚焦国家重大战略。双循环新发展格局下以专项债券助力乡村振兴，需要落实地方政府主体责任，合规、灵活运用专项债券，并做好相关配套制度建设，以实现高效安全使用专项债券的目标要求。

(一)完善专项债券发行管理，提升地方专项债券发行的市场化水平

乡村振兴专项债券虽属政府债券，但从立项、设计、审批到发行、流通及债务偿还诸环节，也应遵循债券市场的规范化运行管理模式，以提高地方债券发行市场化水平。

首先，应扩大乡村振兴专项债券发行主体范围，确保募集资金的高效配置。在确保省级政府的审核权及监督权前提下，市县级政府以及农业农村局、水务局等相关单位可被赋予乡村振兴专项债券的发行权，将项目未来收益作为偿还来源，将项目主体作为发行主体，与承担还本付息、信息披露、资金管理等主体责任相统一。其次，丰富乡村振兴专项债券投资主体结构，提升二级市场交易活跃度。据《地方政府债券市场报告(2021年12月)》显示，2021年12月，地方政府债券二级市场现券日交易平均换手率仅为1.12‰，2021全年日交易平均换手率为1.19‰[8]，亟须增强地方政府专项债券流动性以提高地方政府融资竞争力。构建双循环新发展格局，需要以政府投资带动社会投资，通过投资优化社会供给来引导和满足消费需求[9]。因此，应鼓励并引导除了商业银行以外的保险公司、住房公积金、社会保险基金等机构投资者和个人投资者在符合法律法规的前提下参与投资乡村振兴专项债券，提升投资者购买热度，增加市场活跃度。最后，优化乡村振兴专项债券发行期限及发行利率，激发投资者投资热情。探索提高与乡村振兴类项目期限相匹配的长期专项债券比例，吸引保险、社保基金等长期资金进入地方政府乡村振兴专项债券市场，满足投资者的长期资产配置需要，以优化调整债务结构，防止出现区域性、系统性财政金融风险。可构建反映市场供求关系的乡村振兴专项债收益率曲线，为投资者采取不同的投资策略提供参考依据，并根据市场状况用累计利率或浮动利率等形式合理反映项目差异，通过利率差异化实现债券利率市场化，吸引更多投资者在流通市场进行交易。

(二)加强专项债券项目全周期绩效管理，提高资金使用效益

乡村振兴专项债券资金以项目为依托，其实际投入也依据项目实施进度陆续开展，因此，为确保资金使用的安全高效，政府主管部门应对乡村振兴类项目实施全周期绩效管理。一是加强乡村振兴专项债券项目入库前的条件筛查。前期绩效评估是乡村振兴专项债券项目入库的前置条件，即在项目入库阶段以项目可行性研究报告、立项批复、规划、环评批复等为抓手，对项目立项必要性、方案实施可行性、投入产出经济性及偿债能力安全性等方面进行客观公正的评估，评估结果作为项目是否纳入乡村振兴专项债券资金支持范围的主要依据。入库前条件筛查应重点关注项目的公益性、收益性与风险防控能力。二是强化乡村振兴专项债券项目的中期绩效管理。中期绩效管理是一个动态、循环的过程，包括绩效目标设置、绩效运行监控、绩效评价。可引入具有优质信用的独立第三方专业评估机构对乡村振兴类项目进行“真”评“实”估，提高绩效评价的客观性与科学性。中期绩效评价以投入、过程、产出、效果为主线，重点关注项目运营的盈利能力、偿债能力及公益性等，并及时反馈绩效评价成果，保证绩效的持续优化。三是强化绩效评价结果应用，确保能提升专项债券资金使用效率及增强地方财政支出责任意识。可将绩效评价结果作为对地方政府领导干部考核的依据，并与下一年专项债券额度分配相挂钩。同时，扩大绩效评价信息公开范围，主动接受社会公众监督，确保乡村振兴项目的可持续性。

(三)防范专项债券债务风险，保障债券市场平稳运行

要完善信息化手段，以市场为导向识别潜在风险，坚持项目收益与融资规模相平衡的风险控制原则，对乡村振兴专项债券发行及使用实行穿透式、全过程风险管控。一是建立乡村振兴专项债券风险预警机制。风险预警是科学预防专项债券风险并将风险消除在萌芽状态的重要手段，要强化项目准备及申报、审批入库、专项债券发行、项目建设和运营等乡村振兴专项债券全生命周期的风险识别，进而搭建多元化风险监测指标体系，运用债务率、新增债务比重、偿债率等指标动态监测专项债券项目风险状况，并对债务高风险项目进行预警。二是实施“一揽子”多元化整合，实现稳收益、降风险。地方政府可将高标准农田、农业园区、农产品仓储冷链物流等统一谋划形成整体项目进行报批，探索以项目多元化综合收益发行乡村振兴专项债，保障项目的收益与融资相平衡，遴选评审通过的项目方可发行乡村振兴类专项债券，并严格遵循“资金跟着项目走”原则，确保筹集到的资金用在“刀刃”上，从源头上防范化解风险。三是建立乡村振兴专项债券偿还保障制度。一方面，地方政府通过农村土地出让、耕地指标交易、景区运营等地方性收益提升债券偿付金来源的可靠性与可持续性，同时，深入挖掘乡村振兴项目潜在收益，拓宽乡村振兴专项债券偿债资金渠道，降低未来还本付息风险；另一方面，建立乡村振兴专项债券项目评级与保险机制，根据项目信用等级向保险公司购买专项债券保险服务，为债券到期还本付息提供保障。四是加大乡村振兴专项债券信息披露力度。地方财政部门应结合大数据及人工智能等技术，持续做好乡村振兴专项债券存续期的信息披露，包括债券项目进度及资金使用情况、地方政府经济财政情况、地方政府债务管理情况、跟踪评级报告、项目信用等级以及其他可能影响乡村振兴专项债券偿还能力的重大事项等，为提高公众监督效率创设条件。