论人民政协专门协商机构的属性及其运行机理

李 鹏

(中共广东省委党校 科学社会主义教研部,广东 广州 510001)

在中央政协工作会议暨庆祝人民政协成立70周年大会上，习近平总书记强调指出，要把发挥人民政协在我国国家治理体系中的专门协商机构作用作为当前和今后一个时期内加强和改进人民政协工作的重点任务。[1]对此，全国政协主席汪洋指出，要发挥人民政协作为专门协商机构的作用，努力使专门协商机构专出特色、专出质量、专出水平，就必须明确人民政协在新时代的新定位，理清专门协商机构在国家治理体系中发挥效能的机理。[2]从概念上看，理清专门协商机构在国家治理体系中发挥效能的机理，也就是理清专门协商机构在国家治理体系中的运行机理。那么如何理清专门协商机构在国家治理体系中的运行机理呢？本文认为：第一，人民政协作为专门协商机构在国家治理体系中发挥效能的机理是以人民政协作为专门协商机构在国家治理体系中所能发挥的作用和承载的功能为基础的，因此，要理清专门协商机构在我国国家治理体系中发挥效能的机理，就必须明确专门协商机构在我国国家治理体系中的功能作用。第二，人民政协在国家治理体系中的功能作用是由人民政协作为专门协商机构的机构职能决定的，脱离人民政协专门协商机构的机构职能，探讨人民政协专门协商机构在国家治理体系中的功能作用有可能越位缺位，因此，分析专门协商机构在国家治理体系中的功能作用必须紧扣人民政协专门协商机构的机构职能。第三，人民政协专门协商机构的职能及其在国家治理体系中发挥效能的机理归根结底是由人民政协专门协商机构的机构属性决定的，因为人民政协专门协商机构的机构属性集中反映了建立人民政协的初心，是人民政协性质定位的重要组成部分，这也正是习近平总书记多次强调把握人民政协性质定位是做好人民政协工作前提的原因。

一、关于人民政协机构属性的争论

在中国共产党的领导下，新时代人民政协事业开创了新局面。围绕着人民政协是什么所形成的一系列重大论断进一步明确了人民政协的性质定位，是中国共产党对人民政协实践经验的新概括，也是人民政协理论发展的新成就。人民政协是我国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国社会主义协商民主的重要渠道和专门机构，是我国国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。不论从加强和改进人民政协的工作任务来看，还是从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求来看，都需要充分发挥人民政协在国家治理体系中的不可或缺、不可替代的重要作用，这是新时代赋予人民政协的新使命新任务，也是新时代加强和改进人民政协工作的新要求。然而，不论从实践中推进还是从理论上分析专门协商机构在国家治理体系中的作用，都需要从理论上清晰地阐明专门协商机构在国家治理体系中的运行机理问题。要阐明专门协商机构在国家治理体系中的运行机理，则必须阐明专门协商机构的机构职能。而专门协商机构的机构职能从根本上又是由专门协商机构的机构属性决定的。因此，明确和把握专门协商机构的机构属性就成为理清专门协商机构在国家治理体系中的运行机理的逻辑前提。

在我国宪法的规定中，人民政协不是我国的国家机构。但是在实际的政治生活中，人民政协似乎又被视作国家机关和国家机构的组成部分，例如《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中明确指出“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关”[3]，同时强调这些机关要彰显国家机关的政治属性。[3]党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》以及《深化党和国家机构改革的方案》都把深化全国政协机构改革与深化全国人大机构改革和深化国务院机构改革并列，作为深化国家机构改革的重要内容。[4]4同时，在日常习惯中人民政协也被视为党政机关的组成部分，例如所谓“四套班子”即党委、人大、政府、政协被视为我国党政机关最主要的方面。以宪法、党的领导人的重要讲话和党内重要文件对人民政协机构属性的判断为基础，形成了关于人民政协机构属性的三种代表性观点：第一种观点认为，从宪法规定、党和国家领导人的重要论述以及政协的历史来看，人民政协不是国家机关，也不属于国家机构；第二种观点认为，建国初期，人民政协作为协商机关的地位就已确定，协商机关不是权力机关，同理国家机构也不可能都是政权机构，所以人民政协作为协商机关应当属于国家机关，且是国家机构的组成部分；第三种观点认为，宪法和党的历代领导人尽管强调人民政协不是国家机关，也不是国家机构的组成部分，但是实践中人民政协履行的政治协商、民主监督、参政议政却是宪法赋予的参政权力，在我国政治生活中人民政协也发挥着具有权力属性和政体特点的国家机关作用，因此有必要把人民政协的实际作用明确化、法律化，以从根本上解决人民政协法律地位和保障缺失的问题。

有关人民政协机构属性的不同认识以及由此引发的争论长期以来没有引起足够重视，导致人民政协到底是一种什么样的机构这一事关人民政协性质定位的重大问题至今莫衷一是，造成了人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的机构和社会主义协商民主的专门机构，其“机构”角色在国家机构中的地位并没有彻底讲清楚，人民政协是不是国家机关也没有彻底弄明白，由此引发的后果就是对人民政协为什么是我国政治体制的重要组成部分？为什么是国家治理体系的重要组成部分？为什么是具有中国特色的制度安排等事关人民政协性质定位重大论断的分析不够明晰，解释不够到位，乃至出现了认为人民政协是非官方机构、民间组织、民间机构等令人啼笑皆非的看法，严重制约人民政协作用充分发挥，严重影响人民政协事业健康发展。因此，要讲清楚人民政协作为社会主义协商民主的专门机构在国家治理体系中的作用，必须首先讲清楚人民政协是什么样的机构，因为人民政协的机构属性是确立人民政协职能作用的前提和基础。习近平总书记多次强调，把握人民政协性质定位是做好政协各项工作的前提，只有明确人民政协的机构属性，才能在此基础上明确人民政协作为专门协商机构的职能，保证人民政协在国家治理体系中发挥作用既不越位，也不缺位。

二、人民政协性质定位决定专门协商机构的机构属性

人民政协作为专门协商机构在国家治理体系中的运行机理是由人民政协作为专门协商机构的属性决定的。人民政协不是我国的政权机关，也不是我国国家机构的组成部分，人民政协是我国的党派协商机关，是统一战线的组织机构。这就要求人民政协在我国国家治理体系中发挥专门协商机构的作用，必须符合人民政协的机构属性，在运行过程中必须紧扣人民政协专门协商机构的属性，既不能越位，也不能缺位。明确人民政协机构属性是理清专门协商机构在我国国家治理体系中运行机理的逻辑前提。

首先，人民政协不是我国的国家政权机关，决定了人民政协作为专门协商机构不是我国国家机构的组成部分。《中华人民共和国宪法》第三章明确规定我国国家机构是由国家和各级地方政权机关，也就是通常所说的权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关构成。[5]45宪法对我国国家机构的规定是由我国的国家性质决定的，即我国是工人阶级领导的，工农联盟为基础的，人民民主专政的社会主义国家。我国的国家性质决定了人民代表大会制度是我国的政体，是我国的根本政治制度，人民代表大会是我国的权力机关。国体和政体的规定性决定了我国国家机关权力配置的特点是以人大为核心，其他国家机关执行人大的决定，由人大授权来履行行政、监察、审判、监督等权力，并就履行权力的过程和结果接受人大的监督。如果人民政协也成为政权机关，我国的国家权力机关将会“二元”化，人大作为我国权力核心的地位将不复存在，我国国家机关的权力配置会因为政协成为政权机关而变得失衡，人民代表大会制度的政体属性和根本政治制度的地位将面临挑战，工人阶级领导的、工农联盟为基础的、人民民主专政的社会主义国家性质在理论上也将难以自洽。

其次，人民政协不是我国的国家机关，也不是我国国家机构的组成部分，决定了人民政协的职能不以法定国家机构的职权为基础。第一届全国人民代表大会召开后，人大成为我国的权力机关，有人认为这一变化并不影响政协继续发挥权力机关的作用，主张赋予政协全国委员会等同于国家机关的职权，解决人大召开后政协的去留问题。对此，毛泽东明确指出，“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要各有各的职权。”[6]200在《关于政协的性质和任务的谈话提纲》中毛泽东再次强调，“如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。”[7]633十一届三中全会以后，根据改革开放和中国特色社会主义事业发展的需要，邓小平指出人民政协的作用不能削弱还要加强。以时代发展以及党和国家中心工作变化为背景，1980年中央启动了《政协章程》修改工作。在有关人民政协性质定位的讨论中，人民政协国家机关化的声音再次出现。对此，邓小平同志明确指出，“不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大。”[8]676无论从我国的宪法规定看，还是从毛泽东、邓小平等老一辈领导人的重要论述看，人民政协都不是我国的国家机关，也不是我国国家机构的组成部分。尽管政协章程规定了人民政协的职能是政治协商、民主监督、参政议政，但是由于人民政协不是国家机关，也不是国家机构，所以人民政协的职能并不以宪法赋予国家机关的刚性权力为基础。

最后，人民政协是党派协商机关，是统一战线的组织机构。人民政协成立的初衷，是把握人民政协机构属性的重要依据。在中国共产党领导的新民主主义革命行将取得最后胜利之际，中国共产党号召召开由各民主党派和各界人士组成的政协会议，完成协商建国的使命。以人民政协为基础的新中国成立初期，其阶级属性是各革命阶级联合专政，其中不仅包含了工人阶级、农民阶级，也包括了城市小资产阶级和民族资产阶级，也正因为如此，在第一届全国人民代表大会召开之前，我国的国家性质并不是社会主义的，而是各革命阶级联合专政的新民民主主义国家。直到第一届全国人民代表大会召开后，我国的国家性质才转变为工人阶级领导的、工农联盟为基础的、人民民主专政的社会主义国家。由此可见，人民政协成立伊始就是以统一战线的组织形式出现的，人民政协的机构体系也是以承担和发挥统一战线组织的职能为基础逐步建立和发展的。同时，人民政协的构成无法从理论上匹配马克思主义关于社会主义国家性质的阶级属性规定，也正因为如此，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是我国的权力机关，而人民政协作为具有中国特色的制度安排，不可能成为我国的国家机关，也不可能成为我国国家机构的组成部分。因为，国家机关和由国家机关组成的国家机构由国家的阶级属性决定，必须首先体现国家的政权归属即国家阶级性。这也就决定了，人民政协性质定位中，人民政协作为统一战线的组织性质是理解人民政协性质定位的根本出发点。对此，毛泽东则在全国政协一届二次会议上明确指出，人民政协是我国党派协商的机关，是协商机关。[9]315第一届全国人大召开后，周恩来则指出，第一届人大召开、宪法公布后认为政协没有存在的必要和仍然把政协视作政权机关的看法都根源于对政协统一战线性质的认识不清，没有明白政协是党派性的组织。[10]而刘少奇在关于“五四”宪法草案的报告中也强调“中国人民政治协商会议是我国人民民主统一战线的组织形式。它曾代行全国人民代表大会的职权，这种职权今后当然不再需要由它行使，但是它作为统一战线的组织将在我国的政治生活中继续发挥它的作用。”[11]人民政协是我国统一战线的组织，决定了人民政协是我国政治生活中重要的政治组织和政治机构，是党派协商的机关。为了让这一国家层面、自上而下、具有重要影响、发挥重大作用的政治组织和机构有效运行，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》《关于党和国家机构改革的决定》等重要文件和重大决定都把人民政协纳入其中统筹谋划统一部署，同时也是从一个侧面强调了人民政协不是局限于哪一个领域、哪一个部门、哪一个层次、哪一个地方的政治组织和机构，而是渗透在我国国家治理各个重要环节、重要领域，具有不可替代的作用和优势的全国性政治组织和政治机构，但这并不意味着在这些文件和决定中人民政协就变成了国家机关，成了国家机构的重要组成部分。

三、专门协商机构的机构属性决定专门协商机构的职能

人民政协的机构属性决定了人民政协作为专门协商机构的职能和发挥作用的方式。人民政协作为我国协商民主专门机构的职能是对人民政协政治协商、民主监督、参政议政职能的综合表达。《中国人民政治协商会议章程》第一章工作总则第三条规定中国人民政协协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。[12]在庆祝人民政协成立65周年大会的重要讲话中，习近平总书记提出，人民政协要发挥协商民主专门机构的作用，要把协商民主贯穿履职全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政建设。在中央政协工作会议暨人民政协成立70周年庆祝大会上，习近平总书记强调，在总结人民政协经验的基础上进一步发挥人民政协作为专门协商机构的作用，就必须把协商民主贯穿人民政协履职的全过程，坚持发扬民主增进团结相互贯通、建言咨政、凝聚共识双向发力，积极围绕党和国家决策部署开展民主监督。[1]由此可见，人民政协发挥专门协商机构作用，是把协商民主贯穿政协履职全过程的要求和体现；人民政协作为协商民主的专门机构，综合承载了人民政协政治协商、民主监督、参政议政的职能。其中，政治协商职能指的是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策之中进行协商，是作为专门协商机构职能的主要方面；民主监督职能指的是区别于人民监督权力机关、人大监督行政、司法机关的协商式监督，目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。协商式监督是党的十八大以来，习近平总书记围绕人民政协发挥协商民主专门机构作用，对人民政协民主监督职能本质和特点的新概括，是人民政协发挥专门协商机构职能的重要方面；参政议政职能指的是对政治、经济、文化、社会生活和生态环境等方面的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

专门协商机构是对新时代人民政协职能定位的综合表达，人民政协的性质定位需要通过人民政协发挥作为专门协商机构的作用体现出来，人民政协把协商民主贯穿履职全过程就是要发挥人民政协专门协商机构的作用。习近平总书记指出人民政协是社会主义协商民主的专门机构，并且强调要发挥人民政协作为专门协商机构的作用。这一重要论述历史地把人民政协自成立以来所担负的职责集中地承载于人民政协作为专门协商机构的职能中，为明确人民政协的机构属性，为确定人民政协作为协商机构的职能提供了前提和基础。

首先，党的十九大报告指出，“有事多商量众人的事情众人商量是社会主义民主的真谛。”[13]早在新中国成立初期，毛泽东就指出，“国家各方面的关系都要协商。”“我们政府的性格，是跟人民商量办事的”，“可以叫它是个商量政府”。[14]178进入新时代，坚持和发展中国特色社会主义，维护人民当家作主的地位，彰显社会主义优越性，要求中国共产党在治国理政时领导人民内部各方面进行广泛商量，把决策建立在最大社会公约数的基础上。对此，党的十九大报告指出，协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。[13]统一战线是党的事业取得胜利的重要法宝，新时代爱国统一战线是包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的最广泛的联盟。人民政协发挥协商民主的专门机构作用，内在地要求人民政协发挥好作为统一战线组织形式的作用，通过人民政协的界别、专门委员会等特有机构和一系列体制机制安排，牢牢把握大团结大联合的主题，坚持一致性和多样性的统一，找到最大公约数，画出最大同心圆，凝聚起坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的磅礴力量。

其次，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的新型政党制度，中国人民政治协商会议第一届全国委员会第一次全体会议的召开标志着这一制度的确立。人民政协作为社会主义协商民主的专门机构，也是民主党派成员唯一以各自党派代表身份开展政治协商、民主监督和参政议政的政治组织。但是从人民政协作为协商民主的专门机构所容纳的协商主体、协商内容上看，又不仅仅只包括政党协商，从人民政协机构设置来看，全国政协34个界别中，党派只是其中一部分。因此作为社会主义协商民主的专门机构、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，都指的是人民政协这一组织机构，但是，从内容上看，人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构所承载的职能，只是人民政协作为我国协商民主专门机构承载职能的组成部分。因此，发挥人民政协作为社会主义协商民主专门机构的作用，内在地要求人民政协发挥好作为中国共产党领导的多党合作和政治协商重要机构的作用。

再次，人民政协是协商民主的专门机构，是对人民政协作为我国政治生活中发扬社会主义民主重要形式的具体化。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。要发扬社会主义民主，就必须不断促进社会主义选举民主和协商民主，使两种民主形式互为补充、互相促进。而要发挥社会主义协商民主的作用，就要促进协商民主广泛多层制度化发展，形成程序合理环节完备的社会主义协商民主体系。其中，人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门机构的作用不可替代，而作为“机构”的人民政协，是其发挥重要渠道作用的载体，如果人民政协的机构设置不健全、地位难保障、职能难发挥，人民政协的协商民主重要渠道作用也就无从谈起。

最后，人民政协作为社会主义协商民主专门机构，其独特的机构属性和承载的协商职能以及由此形成的一系列体制机制，使人民政协成为中国共产党的伟大创造，成为具有中国特色的制度安排和国家治理体系的重要组成部分。对此，全国政协主席汪洋在十三届全国政协第三次会议闭幕式上指出，作为中国共产党领导的政治组织和民主形式，人民政协运用社会主义协商民主优势，有效组织各党派团体和各族各界人士共商国是，建言资政、凝聚共识，有利于把坚持中国共产党领导与多党派合作有机统一起来，有利于把充分发扬民主与正确实行集中、有序政治参与有机统一起来，有利于把切实增进团结与推动工作落实有机统一起来。这是一种实质性的、建设性的、植根中国社会土壤的人民民主。中国式民主的特色和优势在国家治理中发挥了重要作用。我们要提升人民政协专门协商机构的制度效能，推进具有共同思想政治基础、共同目标追求、共同根本利益的政治共同体建设，更好为国家治理添助力、增合力。[15]

四、从专门协商机构的属性和职能出发把握专门协商机构的运行机理

人民政协专门协商机构的属性决定了人民政协的职能定位及其在国家治理体系中的功能作用。把握人民政协作为专门协商机构的运行机理，就必须从人民政协专门协商机构的机构属性出发，把握人民政协承担专门协商机构职能、发挥专门协商机构作用的顶层设计、方法路径、体制机制，确保专门协商机构在工作实践中性质定位不偏不倚，职能作用充分发挥，目标任务全面完成。为此，需要以专门协商机构的机构属性为基础和前提，从三个层次把握人民政协作为专门协商机构的运行机理。第一个层次是从我国政治体制尤其是权力配置的结构中把握专门协商机构的运行机理；第二个层次是从我国协商民主体系对人民政协发挥专门协商机构作用的任务和要求中把握专门协商机构的运行机理；第三个层次是从人民政协制度本身看专门协商机构的内部组织运行制度，尤其是那些服务于专门协商机构职能的特有的体制机制安排。

首先，从我国政治体制的结构中把握专门协商机构的运行机理。作为专门协商机构的人民政协，是具有中国特色的制度安排，是我国政治体制的重要组成部分。因此，人民政协专门协商机构的运行机理，最根本的依据和基础就是我国政治体制的权力配置方式及其关于人民政协运行方式的总体性安排，其最鲜明的特征就是：“三个系统”的结构设计也即党的系统、政权系统、政协系统。党的系统也即党的各级机关和各级组织。中国共产党作为中国各项事业的领导核心，享有领导权，该权力在宪法中确认，受宪法保障，其领导权主要通过中央和各级党的领导机关的设置，让党的干部担任各级国家机关的领导职务和重要岗位，执行党中央制定的方针政策，实现党对国家机器的领导；把党的组织建立在各层次、部门、各行业，让党员渗透在各地方、各领域、各方面，实现党对全社会的领导。党的领导地位和领导方式还由中国特色社会主义制度体系确认，并将其置于国家根本领导制度、在整个国家制度体系中发挥统领作用的地位。政权系统也即各级国家权力机关的总和。依照宪法的有关规定，按照权力职能的不同，中央和地方各级国家权力机关，分为立法机关、行政机关、司法机关、审判机关、监察机关、军事机关等，各级权力机关按照人民代表大会制度组织、分配、运作国家权力，因此民主集中、议行合一成为政权体系运行的主要特点。政协系统，即从全国政协到省、市、县区四级政协组织体系，其存在和运行受宪法保障，但是其运作不以国家权力为依托，不运作国家政权。在三套系统中，党的系统深深嵌入国家政权系统，进而实现党对国家政权的领导，而人民政协的系统则相对超脱，它以柔性协商的方式对党的领导、国家政权的运作提出批评建议，开展民主监督，目的是在现有政治共识的基础上让党和国家各项工作更好。正因为如此，人民政协不是权力机构，而是协商机关。这就决定了作为专门协商机构的人民政协在运行过程中，必须以协商为主要方式，以协商为主要特点，以协商为主责主业，必须坚持把协商民主贯穿于政治协商、民主监督、参政议政、凝聚共识的全过程，进而体现人民政协作为专门协商机构在我国政治生活中的唯一性和不可替代性。

其次，从协商民主广泛多层制度化发展的顶层设计中把握专门协商机构的运行机理。习近平总书记指出，有事多商量，众人的事情众人商量是社会主义民主的真谛。推进协商民主广泛多层制度化发展，需要推进和完善政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、探索社会组织协商。[16]同时，还要构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系。在七种协商领域和协商渠道中，人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门机构。因此，要把握人民政协作为专门协商机构的运行机理，就必须理清政协协商与其他六种协商之间的关系，回答人民政协作为专门协商机构在社会主义民主体系中如何运作，如何体现专门协商机构地位的问题。第一，从构成上看，社会主义协商民主体系包含人大、政府等机构的协商。与人民政协相比，人大、政府尽管也要开展协商，但是人大、政府的协商只是为了推进和完善人大作为权力机关尤其是立法职能和政府作为行政机关的行政职能的一个环节，一种方式，一个手段。从职能上看，人大、政府都不以协商为主业主责，立法权力、行政权力的运行也不以协商为主要方式和特点。因此，在社会主义协商民主体系中，只有政协是专门从事协商、以协商为主要运行方式的机构。第二，从构成上看，社会主义协商民主体系还包括政党、人民团体和社会组织。与政协相比，人大、政府、政党、人民团体、社会组织都是协商主体，而政协不是协商主体，人民政协作为专门协商机构，其运行方式的重要特点同时也是实现其机构职能的重要方式就是将自身作为协商平台，让政党、政府、人大、人民团体、社会组织在人民政协，按照政协协商的各种体制机制和方式方法，围绕国家政治生活、经济发展、民生事业等重大问题开展协商交流、提供意见建议、开展批评监督、凝聚各方共识、推动各项工作。第三，从构成上看，社会主义协商民主体系还包含基层协商。从政协协商和基层协商的关系来看，政协由界别构成，一定程度上对应社会结构，界别委员来自社会各方面，既具有广泛代表性，也联系着社会各方面，因此，政协协商要真、要实，就必须把政协协商延伸到基层，让政协委员在认真调查研究、深入联系群众的基础上，建言建到点子上，议政议到关键处；同时，基层社会治理的一个突出短板就是基层社会矛盾化解的体制机制不健全，调节利益纠纷，广泛汇集民智的办法不多，而人民政协是专事协商的机构，具有专事协商的人员，推进协商的各种措施办法和经验。政协协商延伸到基层，不仅能有效地引导、示范、带动和推进基层协商，同时也进一步彰显了人民政协专门协商机构的作用。

最后，从专门协商机构制度体系中把握专门协商机构的运行机理。中共中央《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》对人民政协制度的内涵进行了界定，同时也为专门协商机构的制度建设提供了依据。《意见》指出，人民政协制度以宪法和相关政策为依据，以政协章程为基础，以协商制度为主干，覆盖政协党的建设、履职工作、组织管理、内部运行等各方面的制度。其中，“以协商制度为主干”[17]强调的协商制度就是专门协商机构制度。在中央政协工作会议暨庆祝人民政协成立70周年大会上，习近平总书记指出，发挥好人民政协专门协商机构作用，需要完善制度机制。[1]具体而言，发挥好人民政协专门协商机构作用，需要人民政协在运行过程中准确体现专门协商机构的性质定位，充分实现专门协商机构的目标任务。而人民政协作为专门协商机构在运行过程中能否实现自身职能定位，必须依靠专门协商机构的一系列体制机制和制度安排来支撑和保障。因此，把握人民政协作为专门协商机构的运行机理，必须弄清楚体现和支撑专门协商机构职能、定位的专门协商机构制度的内容及其运行机制。从专门协商机构的制度体系中把握专门协商机构运行机理，一是从专门协商机构运行的根本原则中把握运行机理。专门协商机构是政治机构，所以坚持中国共产党的领导是其必须恪守的根本政治原则，因此，专门协商机构必须把坚持党的领导贯穿于专门协商机构运行的全过程，实现党组织和党的工作对专门协商机构人员和工作的全覆盖，保障专门协商机构沿着中国特色社会主义方向凝心聚力、履职尽责。对此，中共中央关于《新时代加强人民政协党的建设的意见》提出了明确的要求。二是从专门协商机构的协商任务中把握运行机理。把握专门协商机构运行的逻辑起点，即确定专门协商机构协商什么的制度。协商内容制度的核心是议题提出和提议选择制度，专门协商机构围绕中心服务大局，能不能议政议到关键处，建言建到点子上，议题提出和议题选择制度是关键。因此，专门协商机构的运作的起点就是，党委、人大、政府、民主党派、人民团体等提出议题，党委和政府有关部门要就有关重要决策、重要法律法规等，在专门协商机构听取相关界别委员意见建议，专门协商机构据此会同党委政府制定协商事项目录和年度协商计划。三是从专门协商机构的协商方式中把握运行机理。专门协商机构以什么样的方式开展协商的制度即专门协商机构协商形式的制度。中共中央《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》指出，专门协商机构的协商议政格局是以全体会议为龙头，以专题议政性常务委员会会议和专题协商会、协商座谈会、远程协商座谈会等为重点。[17]其中，会议协商是专门协商机构最常见的协商形式，全体会议是专门协商机构履职的最高形式。除此之外，还包括对口协商、提案办理协商、界别协商等。四是从专门协商机构运行的规范中把握运行机理。协商规范是专门协商机构运行机理的直接表现形式。当前，专门协商机构的运行规范的总体要求是“协商中不各说各话、流于形式，要有互动、有商量，使协商对凝聚共识、优化决策起到作用”[1]，这就要求专门协商机构要协商在决策之前，把协商贯穿决策实施之中；专门协商机构根据议题对协商范围、议事规则、基本程序、交流方式作出规定；专门协商机构全过程参与协商成果办理、采纳、反馈、督查、考核工作。第五，从专门协商机构的主体和动力中把握运行机理。如果说专门协商机构特有的界别制度、专门委员会制度、协商方式、协商规范等支撑起了专门协商机构的基本框架，那么按照专门协商机构的各种制度规范推动专门协商机构履行职能、发挥作用的，就是专门协商机构中的专门协商人员。正因为如此，专门协商人员即政协委员成为专门协商机构的主体，是专门协商机构发挥作用的动力源。专门协商机构运行过程中不偏离方向，需要政协委员牢固树立“四个意识”、提高“四个自信”，准确理解和把握人民政协性质定位；专门协商机构要围绕中心服务大局，需要政协委员密切联系群众，善于学习，深入调查研究，做到知情明政；专门协商机构要在共同的政治共识基础上化解矛盾凝聚共识，需要政协委员会协商、善团结，在尊重多样性的前提下寻找一致性……总而言之，需要政协委员懂政协、会协商、善议政，讲规矩、守纪律、重品行。最后，从专门协商机构生存发展的土壤中把握运行机理。专门协商机构运行的土壤，就是符合专门协商机构运行的协商文化。专门协商机构长期运作，需要文化环境的滋养，而中国特色社会主义文化，就是专门协商机构得以建立、专门协商机构制度得以形成、专门协商机构作用得以发挥的基础和条件。因此理解了中国特色社会主义文化中的协商文化，尤其是兼容并蓄、求同存异、天下为公、民为邦本等理想和主张，就能够从更广阔的视野把握我们为什么需要专门协商机构，我们需要什么样的专门协商机构，专门协商机构应该发挥什么样的作用，专门协商机构需要和能够用什么样的制度支撑，专门协商机构应该如何运作，专门协商人员应该如何履职等问题，才能在最大限度获得协商文化滋养和支持的同时，不断培育和丰富适应时代发展需要、符合专门协商机构使命担当的协商文化。