基于系统工程理论的基建管理体系构建与应用

于松晶、孙今、吕玉堂、崔宇 /中国空间技术研究院

坚持系统观念，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展已成为新形势下各行各业发展的根本原则。在国企基建管理中，以项目管理为重点，而对基建管理综合能力提升关注不足的问题亟待改善。中国航天科技集团有限公司提出了“三高”发展要求，中国空间技术研究院按照新发展理念要求，参照系统工程理论中的霍尔三维结构方法从时间维、逻辑维、知识维3 个维度明晰基建管理要素，通过建立目标管理制、拓展基建管理的内涵与外延，打造学习型组织，以制度为基，以文化为魂落实三维管理，经过几年实践，成效显著。

一、基建管理体系重构的必要性

一是整合资源形成合力，适应新形势和新任务的需要。研究院建院50 年来取得了举世瞩目的成就，相应的基建工作快速跟上并发挥了重要作用，先后开展了北京航天城、天津基地、怀来基地等产业空间拓展和建设，并成立了一系列基建管理机构。随着建设世界一流宇航公司目标和实施产业化转型升级战略的提出，提升产业基地建设质量被提上日程，原有相对分散的基建管理模式已不适应形势任务需要，亟需一套强有力的基建管理体系支撑。

二是将基建工作与单位发展战略紧密结合，有助于提升系统整体效能。基建管理水平对单位能力体系建设和经营发展的影响深远。研究院基建工作以往重心放在如何完成项目建设上，从系统角度考虑项目立项、方案选择方面相对不足，有时会存在仅关注局部目标，忽视整体效能最优的问题。因此，建立新体系，搭建统一管理平台，按系统工程管理思想和方法论重构基建管理体系，将单一项目的立项建设与单位系统规划目标紧密关联，有利于实现单位体系效能型发展目标。

三是新体系有利于提高基建管理水平和项目质量。新发展形势下，原有较为粗放的基建管理模式已不能满足新形势任务需要，必须采取有效措施加快提升项目管理水平。新体系以系统工程的霍尔三维结构方法论为指导对项目全寿命周期进行管理，以规章制度为抓手，统一业务流程标准，对项目质量、进度、经费三要素全程管控，有效提高项目成本控制水平和建设质量，减少工程拖期和超概算问题，全面提高基建管理水平和建设质量。

四是强化文化激励导向作用，增强基建人系统观念和使命感。人是系统工程里起决定作用的关键因素，而文化是人类特有的精神财富，也是企业创新发展的灵魂。先进的企业文化建设是企业提高管理水平、增强凝聚力和打造核心竞争力的战略举措。管理体系的有效运行也需要员工自觉践行。将“航天三大精神”为核心的企业文化融入基建人的血脉，有利于增强组织凝聚力，为新体系构建和有效运行提供强大支撑。

二、基建管理体系重构探索与应用

基于系统工程理论的基建管理体系如图1 所示。

图1 基于系统工程理论的基建管理体系重构示意图

1.搭建矩阵式管理平台

整合资源，成立统一管理机构实行矩阵式管理，为新体系搭建实施载体。“十三五”期间，研究院将原有负责不同园区基建业务部门进行整合，成立了统一的基建管理平台——工程建设办公室，负责全院各园区规划和建设项目实施管理，为基建管理新体系的构建提供了组织载体。新组织在管理架构上采用了最适合系统工程管理的矩阵式结构。从提升核心业务能力、防控风险角度对关键职能进行分解，设立精干高效的面向流程的职能处室。按区域设立园区指挥部，将园区理解为一个中型系统，实行区域统筹管理，注重园区规划建设的整体性，同时关注与单位整体战略目标的匹配性。按项目设立项目办公室，各职能经理由各处派出，项目办公室负责从项目立项论证，征地、前期手续、设计、施工、竣工验收到交付使用等项目全寿命周期管理。矩阵式结构有利于各项目平行利用同一套职能管理机构，增强组织对于不同建设任务的适应性和灵活性，高效完成任务。

2.按照霍尔三维结构方法论构建基建管理新体系

系统工程为了达到系统内所有要素的优化平衡，控制整个系统工作的管理功能，通常把需求转变为一组参数加以综合，以达到优化整个系统效能的目标，中国航天几十年的发展成就与系统工程理论的广泛深入应用密切相关。系统工程常见的3 种方法论中，比较适合基建的系统工程管理是霍尔三维结构方法论，其概括了系统工程方法和内容所涉及的时间维、逻辑维和知识维3 个方面。研究院从3 个维度梳理明确基建项目和产业园区建设的管理要素，并采取了具体举措加以落实。

时间维管理。园区规划阶段，明确园区定位、功能分区、基础配套、设计风格、智慧要求，分为刚性约束及柔性建议；项目立项阶段，使用单位提出项目建设目的，进入立项决策程序，委托咨询单位编制项目建议书及可行性研究报告，组织方案审查后报审立项；方案设计阶段，委托设计院开展初步方案设计和施工图设计，组织内外部评审优化；招投标阶段，通过招投标程序确定施工单位、监理单位和相关重大材料设备供应单位；施工组织阶段，对施工过程进行监督检查，确保质量、进度、经费和安全管理到位；运行使用阶段，项目竣工验收后，按预定目标为使用单位提供服务，园区配套设施建成后同步为所有入驻单位提供服务。

逻辑维管理。首先提出问题，从单位、园区和项目3 个层面明晰问题实质、问题内涵和外延，解决立项目的，明晰目标。其次分析问题，分析约束条件，包括技术可行性，经济可行性和环境条件分析等，形成可行性研究报告。再次明确思路，按照目标和约束条件形成项目方案，包括初步设计方案和施工图设计。接着进行思路优化，对规划、项目方案和施工图等优化。最后解决问题（目标导向），对照最初提出的问题，组织方案实施，运行后评价、判断问题解决和目标实现情况。

知识维管理。对团队践行新体系所需知识能力开展系统培训。以基建管理为例，培训所需知识，包括建筑类专业知识（城乡规划、风景园林、建筑学等），土木类专业知识（土木工程、建筑环境与能源应用工程、给排水工程、建筑电气与智能化、城市地下空间工程、道路桥梁工程等），建筑管理类专业知识（工程管理、工程造价等），管理学、法律、经济学、社会学等相关学科专业知识。

根据上述3 个维度形成基建管理系统工程活动基本矩阵，即园区项目系统工程的具体行动项（见表1）。

表1 工程建设管理系统工程活动矩阵

3.围绕关键要素和价值创造，部署落实基建三维管理的支撑举措

一是落实时间维管理，建立目标管理制，经费计划与之紧密配套。每个建设项目开展全寿命周期策划，辅以配套的经费预算，分解细化落实责任。强调管理精细化程度下沉一级，包括各种预案等确保计划节点。以考评为牵引，计划完成情况与员工绩效挂钩，确保计划目标按时完成。新管理体系实施几年后，具体行动项的计划完成率由初始的76%提高到97%。

二是落实逻辑维管理，基于系统工程理念拓展基建管理的内涵与外延。建设项目及园区拓展，均与单位战略布局和区域经济发展息息相关。假设单个基建项目是一个小系统，园区是一个中系统，单位是一个大系统，单位或园区所在的区域则是一个复杂巨系统，基建管理体系成为促进4 个层次系统有机结合的重要抓手。园区规划是基建管理体系中的重要环节，也是单位战略规划的重要组成部分，以其为联结点，将项目置于单位规划中通盘考虑，以问题导向和目标导向确保园区项目建设归核聚焦，确保项目功能目标达成并兼顾园区系统整体目标最优。针对关键要素开展项目管理提升工作，包括技术把关控制、概预算控制、材料设备选型控制等，重视基建项目系统价值应用长期化。重视区域经济发展诉求，兼顾单位发展目标和企业社会责任担当，全方位促进4 个层次系统协同发展目标的实现。

三是落实知识维管理，以学习型组织建设推动团队践行新体系应具备的素质能力提升，进而有效支撑时间维和逻辑维管理。明确学习内容，包括专业技术知识、管理知识、业务流程3 个方面。建立知识树结构、学习培训制度，围绕基建业务开展培训，精进业务能力和管理水平，将学习结果设计成量化指标，列入考核评价体系，扩展学习成果的应用范围，奠定学习驱动的管理基础。建立学习沟通和知识共享机制，采取共享式学习，倡导“人人上讲台，个个能讲课”的讲课文化，发挥组织学习的互动、共享和开放式讨论优势，让知识和思想在交流中丰富创新。

4.以制度和文化为手段为新体系管理理念落地提供保障

一是突出制度建设，构建以规范管理为目标的规章制度体系。新体系3 个维度管理的落地需要以规章制度为抓手，以文化为助力，促进科学决策和规范管理，进而做到项目、园区、单位、区域四级系统目标的协同优化。新体系下，按照部门定位确立规章制度框架，围绕园区规划，项目管理的质量、进度、经费确定重点管控环节。新体系的规章制度分为4 类15 个一级管理要素共54 项规章，已全部制定完成并发布实施，为新体系落地奠定了制度基础。

二是完善项目全要素管理，实现项目全寿命周期管理精细化。梳理细化项目实施管理流程，明确项目全寿命周期的关键管控要素，在规章制度体系里做到要素全覆盖。项目质量控制，通过制度从设计源头上抓质量，实施过程中明确质量关键环节和把关要点，采用PDCA 循环增强精细化管控。施工监理例会涉及的事项实行闭环管理。项目资料严格同步整理，做到做事有依据，做事留记录，事后可追溯。项目进度管理，通过制度严格执行目标三级分解，严格考核，确保计划节点完成率。

项目投资控制。基于“成本是设计出来的”理念，设计阶段即高度重视方案和施工图的评审和优化，降低冗余功能；对单位以往大量基建项目投资决算分部分项的数据进行大数据分析整理形成通用数据库，建立初步设计概算控制体系，有效解决了建设项目造价控制难的问题。

项目安全管理。以严格的“七位一体”管理落实安全风险防控，以相关规章作为依据，逐层签订安全责任书，责任到人。强化消防、防汛演练，切实提升应急响应管理能力。以“四不两直”方式开展施工现场安全检查，汛期、临电安全等专项检查，确保及时发现隐患并整改。

项目规范化管理。以主任办公会制度提高决策管理科学性。合同和控制价确定、服务采购、招投标及询价、规章制度、干部任命等重大事项实行主任办公会集体决策，流程公开，强化权力互相监督。提前落实审计管理要求，严格制度执行，项目实施过程中即借鉴前期项目审计要求，针对性地加强项目重要环节的合规性自查，为最终完成审计交付奠定基础。

三是以企业文化助力规章制度落地，提升管理体系运行的自觉性。规章制度无法覆盖的地方需要发挥企业文化作用促进员工自觉行动。建立党群工作与企业文化一体推进的工作机制，利用党建“三会一课”开展责任心和使命感教育，从思想基础上强作风、尚实干、谋发展。发挥基层工会团建作用，发动员工广泛组织劳动竞赛，创建先进集体，争当先进个人。以高质量、高效率、高效益为目标，凝炼出“团结、担当、规范、廉洁、高效”的基建管理文化。针对行业的特殊性，同步加强廉洁从业教育，从正面引导和反面案例警示2 个方面开展教育，筑牢廉洁从业的思想根基。

新体系实施后，基建管理从原来过于局限于单一项目的时间维度管理到4 个系统的时间、逻辑、知识3 个维度兼顾，进而关注4 个层次目标的协同发展，有效减少了建设项目超概算、拖期，以及项目方案选择与园区、单位、区域各层次系统最优目标考虑不足的问题。建设项目质量、进度和经费控制更加精准，基建管理规范化程度、管理水平大幅跃升，单位整体经济效益提高明显。加强学习型组织建设后，员工业务能力与管理水平大幅提升，文化素养和精神面貌也改观明显。新体系拓展了基建管理视野，园区规划、项目建设与单位战略目标联系更加紧密，实现了对单位战略目标的有效支撑。新体系充分考虑与区域经济发展的深度融合，将园区规划建设融入当地自然、人文、社会、经济大系统中，拉动当地经济发展和人员就业，体现了央企社会责任感的发挥，获得了当地政府和居民的广泛支持，形成了共赢互动、融合发展的有利局面和良好的社会效益。▲