股份合作制改革推动了农村集体经营性资产的共享共治吗？

秦国庆，贾小虎，马恒运

（1.中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872；2.河南农业大学经济与管理学院，河南郑州 450002）

一、引言与文献综述

集体经营性资产是推动乡村振兴、实现共同富裕的重要物质保障［1］。改革开放后，“三级所有、队为基础”的土地生产资料所有制被“统分结合”的双层经营体制所取代。然而，碍于物理空间层面的不可分性，多数集体厂房建筑、机器设备等经营性资产并未跟进产权制度改革，仍旧保持着集体经营状态。随着人民公社的解体，“集体”愈发成为一种松散的“悬浮型”组织［2］，这使得集体经营性资产普遍陷入“产权虚置”的状态［3］。同时，在市场化和城镇化的推进过程中，越来越多的集体经营性资产进入市场并寻求交易，相关资产归属不明、营收不清、分配不公的问题日益凸显［4］。

围绕集体经营性资产的治理困境，现有研究归结出以下3 个层面的原因：（1）个体偏好因素，诸如不确定性厌恶与时间贴现偏好［5］、工具理性驱动下的“精英俘获”与村庄代理人寻租［6］；（2）社群因素，诸如公共价值碎片化与互惠意识缺失［7］、集体经济薄弱［8］；（3）制度因素，诸如项目制与村庄分利秩序的扭曲结合［9］、基层组织公共领导力不足［10］。针对以上问题的成因，学术界展开大量探讨，提出“找回国家”（bring the state back in）和“市场私有化”（market-oriented completion）两类解决思路。前者认为应通过行政化重塑村庄公共性，以科层治理替代集体自主治理；后者认为应通过产权私有化促成自发合作秩序，以市场交易活动替代集体自主治理。然而，两类思路的实践效果不及预期［11］。与之不同的是，股份合作制改革并未试图取代集体，而是强调为集体赋能。针对产权虚置问题，股份合作制改革要求将资产以股份或份额形式量化至集体成员，使农民群众共享集体经济红利［12］。针对经营低效问题，股份合作制改革要求建立健全资产治理章程，以股东表决制代替干部家长制，使农民群众能够凭借股份参与相关资产的共治［12］。可以认为，股份合作制改革是一种正义与效率的再平衡过程。其不仅注重红利共享，还强调合作共治，与包容性发展理念深度契合，是打造“共享共治”乡村治理格局的关键举措。

尽管如此，在压力型体制下，股份合作制改革的推广和扩散仍面临“短视性决策”“选择性执行”“象征性实施”等多重问题威胁［1，13］，易陷入经济逻辑与政治逻辑相互冲突的行政困境。2016 年底，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，提出“力争用5 年左右时间完成农村集体经营性资产的股份合作制改革”。2017年起，相关改革工作在全国陆续推进。从时间进度来看，这一目标应已基本完成。那么，股份合作制改革究竟能否驱动农村集体经营性资产的共享共治？基于此，本文基于河南省357 宗农村集体经营性资产的调查数据回答上述问题，并基于研究结果提出对应的政策优化建议。

二、理论分析与研究假说

（一）股份合作制改革增进资产共享性的基本逻辑

依据租值耗散理论，资产租值分布是决定集体产权或共有产权能否脱离“产权虚置”状态的重要因素。集体产权结构越趋近于“共同共有”结构，分布于公共领域的资产租值越多，能够下沉至个体层面的资产权益越少［14-15］；在发生交易时，集体代理人通过设租或寻租行为攫取财富的机会越多；在面对非法侵占时，普通村民因利益胶着而陷入“集体无作为”困境的可能性越大［16］。集体产权结构越趋近于“按份共有”结构，分布于私人领域的资产租值越多，能够下沉至个体层面的资产权益越多［14］；在发生交易时，集体代理人的设租或寻租空间越小；在面对非法侵占时，普通村民捍卫自身权益的信念越强［16-17］。因此，推动农村集体经营性资产由“共同共有”向“按份共有”转变，有利于破除“产权虚置”困局，能够抑制资产流失，增进资产收益普惠性［18］。股份合作制改革要求政府承担成员备案、折股量化、股权登记、证书制作、台账设计等技术成本，将资产以股份或份额形式量化至集体成员，赋予农民股份占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承等权利。从公共视角来看，以上改革措施有利于形成按份共有的产权结构，增加私人领域的可排他性租值，压缩公共领域的寻租空间，从根源上解决资产流失问题。从个体视角来看，以上改革措施能够为个体参与资产分红提供法定凭证，切实保障农民群众共享集体经营性资产红利［19］。基于此，提出第一个研究假说：

H1：股份合作制改革能够增进农村集体经营性资产的共享性。

（二）股份合作制改革推动农村集体经营性资产合作共治的基本逻辑

依据自主治理理论，集体资产经营低效等现象本质上是集体制度供给能力全面衰落的表现［10］。集体制度供给能力越弱，个体参与集体治理行动的预期收益越低，“搭便车”等投机行为的实施成本越小；在资产可供性呈现衰竭趋势时，集体成员进行费用摊派和合作供给的交易成本越高；在发生矛盾纠纷时，集体成员进行责任归咎和利益整合的难度越大［5］。集体制度供给能力越强，不同成员达成可信承诺的机率越大，“搭便车”等投机行为受到监督惩罚的可能性越大；在发生矛盾纠纷时，集体成员通过仲裁协商恢复合作秩序的能力越强［20］。因此，提升农村集体经济组织的制度供给能力，能够从根源上抑制内部投机行为，释放资产管护激励［21］，推动集体经营性资产的合作共治。股份合作制改革将尊重农民群众意愿作为一项基本原则，要求以股东表决制代替干部家长制，通过集体民主协商来完善组织章程，实现集体资产规范经营［11］。从公共视角来看，以上改革措施有利于提升集体制度供给能力，激励集体经济组织建立健全资产监督、分配等规则，防止由“无规可依”产生的“集体失灵”问题；从个体视角来看，以上改革措施能稳定个体参与资产经营管护的利润预期，通过制度化手段增加投机行为的实施成本，使互惠行为成为一种理性选择［22］。基于此，提出第二个研究假说：

H2：股份合作制改革能够驱动农村集体经营性资产的合作共治。

三、数据来源、变量选取与模型选择

（一）数据来源

本文数据来源于课题组2017 年以及2019 年在河南省开展的农村集体经营性资产治理历程调查。调查地点涵盖滑县、中牟县、荥阳市、巩义市、内乡县、固始县6 个县（县级市），调查不仅对当年样本信息进行记录，还分别追溯到2016 年和2018 年的对应信息。调查抽样思路如下：首先，在综合考虑经济发展水平和城镇化进程的基础上，从豫北、豫中和豫南地区共选取6 个县①其中，滑县位于豫北地区；中牟县、荥阳市、巩义市位于豫中地区；内乡县、固始县位于豫南地区。。其次，从各县选取3～5 个农村集体经营性资产分布密集的街道或乡镇，并从各街道或乡镇选取20～30 宗资产。最后，在每宗资产所在村庄（社区）选取一名村干部进行问卷访谈。问卷内容除了包含资产类型、股份合作制改革年份、参与资产使用及分红的农户数量、参与资产建管运营的农户数量等信息，还包含资产所处行政村的面积、农户数量等基本信息。在剔除异常值及缺失值之后，调查最终形成357 宗资产的4 期非平衡面板数据。

就股份合作制改革的开展状况而言，被追踪调查的357 宗资产中有255 宗一直未开展股份合作制改革（对照组），有102 宗已开展股份合作制改革（处理组）。表1 进一步显示处理组开展股份合作制改革的基本特征。从时间上看，改革实施年份为2016、2017、2018、2019 年的资产比例分别为0、30.39%、31.37%和38.24%，呈明显的增长趋势。从股权设置来看，有60.78%的资产只设置人口股；有18.63%的资产设置人口股和集体股两类股份；有13.73%的资产除设置人口股之外，还设置劳龄股、敬老股、历史贡献股等其他类型成员股；有6.86%的资产同时设置了人口股、集体股以及劳龄股等其他类型成员股。从股份管理来看，有74.51%的资产进行“生不增、死不减”的静态管理；有25.49%的资产则按一定周期进行“生增、死减”的动态管理。从治理结构来看，有35.29%的资产依靠规范的“三会”（成员大会、理事会、监事会）组织结构进行治理，有64.71%的资产在治理过程中或是“一套班子”兼行理事会与监事会职能，或是缺失监事机构。

表1 处理组开展股份合作制改革的基本特征

（二）变量选取

1.因变量 股份合作制改革是股份制和合作制的有机结合。其中，股份制旨在破除“产权虚置”困局，增进资产共享性；合作制旨在破除“经营低效”困局，推动资产合作共治。鉴于此，本文从“共享”和“共治”两个维度衡量股份合作制改革的实施成效。具体而言，选取“参与资产使用及分红的农户数量”测度资产共享水平，选取“参与资产决策投票及建设管护的农户数量”测度资产共治水平。

2.政策变量 是否开展股份合作制改革是政策变量，已开展赋值为1，未开展赋值为0。在实际调查中，被判定开展股份合作制改革的资产必须同时满足以下2个条件：第一，在调查年份，农村集体经营性资产已完成折股量化，其配股方案已在集体经济组织内部进行登记和备案，并已完成股权证书录入；第二，在调查年份，资产所属集体经济组织已公布组织章程，并完成职能机构设置。

3.控制变量 参考已有研究［22］，引入是否为机器设备、是否为厂房建筑、是否为村办企业、所处村庄是否为城中村、所处村庄是否为城郊及乡镇中心村、所处村庄面积、所处村庄自然村个数7 个非时变性控制变量。值得注意的是，调查样本共涵盖机器设备、厂房建筑、村办企业、小农水及配套设施4类资产，以及城中村、城郊村、典型农区村庄3 类村庄。由于引入所有资产类型和村庄类型虚拟变量将导致共线性问题，故在设置资产类型虚拟变量时以小农水及配套设施作为参照基准，在设置村庄类型虚拟变量时以典型农区村庄作为参照基准。借鉴已有研究［1，22-23］，还引入资产用途、所处村庄农户数、经济发展水平、是否有专业协会、是否被派驻“第一书记”5个时变性控制变量。此外，为抑制因变量测度偏差，进一步控制因变量统计口径指标。若因变量由村干部或股份经济合作社管理人员口头估算提供，则取值为1；若因变量从各类规范性书面资料中摘录获取，则取值为0。相关变量的具体说明、描述性统计及对照组与处理组的组间差异如表2所示。

（三）模型选择

由于处理组开展股份合作制改革的年份并不一致，因此，采用多期双重差分法，视股份合作制改革为准自然实验，设置基准模型如下：

式（1）中，i为资产编号，t为年份编号；vi为资产固定效应，vt为时间固定效应；εit是误差项；yit是因变量，包含资产共享水平和资产共治水平两个指标，两者均进行对数化处理；postit表示第i宗资产在第t年的改革状态；Xi和Xit分别为非时变性与时变性控制变量向量组；系数β代表股份合作制改革的政策效应；γ和ρ分别为对应控制变量的回归系数向量。

四、结果与分析

（一）基准模型估计结果

对式（1）进行基准模型估计，回归结果如表3 所示。其中，模型（1）、模型（3）仅控制双向固定效应，模型（2）、模型（4）在控制双向固定效应的基础上加入控制变量。模型（1）汇报了以资产共享水平为因变量的回归结果，结果显示，股份合作制改革对资产共享水平的影响在1%统计水平上显著为正。由模型（2）可知，在加入控制变量后，股份合作制改革对资产共享性的增进作用依旧显著。从边际效应来看，开展股份合作制改革能够使参与资产使用及分红的农户数量显著提升45.30%。这表明，股份合作制改革确实形成了按份共有的产权结构，为农户参与资产使用及分红提供法定凭证，改变了以往“人人有、人人没份”的资产占用格局，切实增进农村集体经营性资产的共享性和普惠性。模型（3）汇报了以资产共治水平为因变量的回归结果，结果显示，股份合作制改革对资产共治水平的影响并不显著。由模型（4）可知，在加入控制变量后，模型（3）的结论依旧成立。

表3 基准模型估计结果 n=1 190

虽然股份合作制改革强调治理结构优化，注重集体民主协商与公众参与，但并未推动农村集体经营性资产的合作共治。这种目标偏差的形成原因可能在于：第一，虽然农村集体经济组织在改革后形成相对规范的治理结构，但农户仍缺乏主体意识，对资产建设、管护、运营等公共事务更多抱以观望态度，这导致下沉的资产自治权利无法得到有效的承接。第二，虽然股份成为农户参与分红的依据，但其更倾向于是一种债权凭证，集体成员的决策权、知情权、监督权并未与股份直接挂钩，股份治理功能的发挥在很大程度上仍取决于村干部或合作社管理人员的自治取向。需要注意的是，应审慎看待以上改革目标偏差，其可能仅仅是一种短期现象，会随着时间的推移而消失。

综上，从短期实施效果来看，股份合作制改革确实取得一定成效，但其可能存在“重共享、轻共治”的选择性执行问题。

（二）平行趋势检验、稳健性检验与安慰剂检验

1.平行趋势检验 使用双重差分法的前提是，处理组与对照组的被解释变量在干预事件发生前满足平行趋势。为此，本文通过动态回归进行平行趋势检验（图1）。由图1 可知，在股份合作制改革前，无论以资产共享水平为因变量，还是以资产共治水平为因变量，所有动态回归结果中相应系数估计值均不显著。在股份合作制改革后，在以资产共享水平为因变量的回归结果中，相应系数估计值均发生显著上升；在以资产共治水平为因变量的回归结果中，相应系数估计值虽然呈一定的上升趋势，但均不显著。也就是说，对照组和处理组的资产共享水平、共治水平在改革前具备平行趋势，而股份合作制改革后处理组的资产共享水平发生显著提升。这表明，基准模型回归结果通过平行趋势检验，多期双重差分模型可以较好地对股份合作制改革与资产共享共治水平之间的关系进行因果识别。

图1 平行趋势检验

2.稳健性检验：PSM-DID 模型 由表2可知，处于城中村的机器设备、厂房建筑、村办企业3类资产更有可能进入处理组。这表明地方政府部门可能在集体经营性资产增值空间较大、营收能力较强的城中村地区率先开展了改革工作。也就是说，股份合作制改革可能是一个非随机干预过程。为此，进一步采用PSM 法删除共同支撑域之外的样本，消除非随机干预造成的估计偏误，并在此基础上再次使用多期双重差分法，对股份合作制改革的政策效应进行因果识别，回归结果如表4 所示。可以发现，在删除共同支撑域之外的样本后，股份合作制改革对资产共享水平的影响依旧显著为正，对资产共治水平的影响依旧不显著，这与基准模型回归结果一致。因此，基准模型回归结果是相当稳健的。

表4 PSM-DID模型估计结果 n=1 130

3.安慰剂检验 若基准模型遗漏了“资产-时间”层面的非观测变量，则其回归结果可能会产生遗漏变量偏误，这将导致政策变量（postit）的系数估计值产生偏误。为此，参考沈坤荣等［24］的做法，从357 宗农村集体经营性资产中随机抽取102 宗作为虚拟处理组，重复以上过程生成1 000 组随机样本，并基于式（1）进行回归。对于政策变量系数显著的基准模型，其真实估计值应明显偏离于随机估计值，否则可认为对应基准模型存在遗漏变量偏误。图2 展示了1 000 组随机样本政策变量系数的概率密度分布。可以发现，对于以资产共享水平为因变量的基准模型，真实样本估计值明显偏离于随机样本估计值的主要分布范围。这表明，基准模型并未因遗漏变量而产生严重的估计偏误。

图2 安慰剂检验

综合基准模型回归结果、平行趋势检验、稳健性检验、以及安慰剂检验结果可知，H1得以验证，而H2未得到验证。

（三）异质性分析

1.不同股权设置模式下股份合作制改革的影响异质性 是否设置集体股是股份合作制改革面临的争议问题。一方面，集体股是维系资产公有制属性的重要保障；另一方面，设置集体股会增加集体经济组织管理负担，极易留下“二次改革”隐患。因此，有必要通过实证研究对不同股权设置模式的作用异质性加以分析，对应回归结果如表5 所示。可以发现，若资产的股权设置模式为“只设人口股”或“人口股+劳龄股等”，则股份合作制改革在增进资产共享性层面的政策效应较强，参与资产使用及分红的农户数量在改革后显著提升45.5%和45.3%。若资产的股权设置模式为“人口股+集体股”，则股份合作制改革在增进资产共享性层面的政策效应相对较弱，参与资产使用及分红的农户数量在改革后显著提升了41.3%。若资产的股权设置模式为“人口股+劳龄股等+集体股”，则股份合作制改革对资产共享水平的影响不显著。以上结果表明，对于农村集体经营性资产而言，取消集体股优于保留集体股。集体股可能会在一定程度上保留寻租空间，影响改革成效的释放。同时，无论采取何种股权配置模式，股份合作制改革对资产共治水平的影响均不显著。这意味着，“重共享、轻共治”的选择性执行问题并非股权设置差异所致。

表5 不同股权设置模式下股份合作制改革的影响异质性 n=1 190

2.不同股份管理模式下股份合作制改革的影响异质性 是否实施股份固化方案是股份合作制改革面临的另一争议问题。一方面，“生增、死减”动态管理方案更加公平；另一方面，“生不增、死不减”的股份固化方案更具效率。因此，有必要通过实证研究对不同股份管理模式的作用异质性加以分析，对应回归结果如表6 所示。可以发现，若资产进行“生不增、死不减”的静态管理，则股份合作制改革在增进资产共享性层面的政策效应较强，参与资产使用及分红的农户数量在改革后显著提升48.7%。若资产按一定周期进行“生增、死减”的动态管理，则股份合作制改革在增进资产共享性层面的政策效应相对较弱，参与资产使用及分红的农户数量在改革后显著提升44.0%。以上结果表明，静态化的股份管理模式优于动态化模式。同时，无论采取何种股份管理模式，股份合作制改革对资产共治水平的影响均不显著。这意味着，“重共享、轻共治”的选择性执行问题并非股份管理模式差异所致。

表6 不同股份管理模式下股份合作制改革的影响异质性 n=1 190

3.不同治理结构下股份合作制改革的影响异质性 虽然农村集体经济组织在改革后普遍形成较为规范的治理结构，但由表1 可知，有64.71%的资产在治理过程中存在监事机构缺失或虚设的问题。为此，进一步分析不同治理结构的作用异质性，回归结果如表7所示。可以发现，若资产治理结构为“成员大会+理事会+监事会”，则股份合作制改革在增进资产共享性层面的政策效应较强，参与资产使用及分红的农户数量在改革后显著提升了50.3%。若资产治理结构为“成员大会+理事会”，则股份合作制改革在增进资产共享性层面的政策效应相对较弱，参与资产使用及分红的农户数量在改革后显著提升42.3%。以上结果表明，监事机构缺失或虚设问题在很大程度上抑制改革成效。为此，应将治理结构作为一项重要的改革考核内容。同时，无论治理结构是否完备，股份合作制改革对资产共治水平的影响均不显著。这意味着，“重共享、轻共治”的选择性执行问题并非治理结构差异所致。

表7 不同治理结构下股份合作制改革的影响异质性 n=1 190

五、结论与启示

基于河南省357 宗农村集体经营性资产的4 期非平衡面板数据，将股份合作制改革视为准自然实验，运用多期双重差分法对股份合作制改革与资产共享共治水平间的因果关系进行识别，得到如下主要结论：第一，股份合作制改革显著增进农村集体经营性资产的共享性，但并未推动资产共治水平的提升，其可能存在“重共享、轻共治”的选择性执行问题；第二，股份合作制改革对资产共享水平的影响依股权设置、股份管理、治理结构的差异而存在异质性；第三，“重共享、轻共治”的选择性执行问题并非股权配置模式、股份管理模式、治理结构差异所致，其可能仅仅是一种短期现象，应审慎看待。

基于上述研究结论，提出如下政策启示：第一，股份合作制改革有效推动农村集体经营性资产回归本源，切实增进农民获得感。应进一步推进股份合作制改革的全面落实，加快清产核资、确权颁证和折股量化工作的开展，理顺改革各环节的衔接点与侧重点，形成完善的股权设置及股份管理办法，探索兼具公平和效率的配股方案，促进农村集体经营性资产保值增值，为实现共同富裕提供坚实稳定的制度支撑。第二，股份合作制改革应遵循“民主协商”和“因地制宜”原则，切忌“一刀切”。应对改革任务重心作出区分，制定差异化的改革目标与推进策略。第三，应秉承时间服从质量的进度要求，建立健全改革验收工作办法，将共治建设作为一项重要的改革验收指标，纠正“重共享、轻共治”的选择性执行问题。