辽宁省科技成果转化政策文本分析及优化建议*

孙明慧 徐丰伟 党明静

（大连交通大学经济管理学院，辽宁大连 116028）

0 引言

促进科技成果转化是实现科技成果转化为现实生产力、实施创新驱动发展战略的重要手段，科学合理的政策引导与激励是其中的重要措施。为了配合创新驱动发展战略的实施，我国对1996 年颁布的《中华人民共和国促进科技成果转化法》进行了修订，据此辽宁省陆续出台了《辽宁省实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉规定》为代表的一系列政策措施与行动方案，为促进科技成果在辽转化提供了更为完善的政策环境，提高了科技成果在辽转化的效率。但依然存在重大成果转化项目数量偏少、本地转化率较发达省市偏低等问题，说明辽宁省科技成果转化政策还存在很多不足。为此，本文以2015 年修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》为起点，对之后辽宁省出台的科技成果转化政策文本进行整理和分析，从政策发文数量、政策制定主体、政策效力和政策工具等方面进行分析，探究近年来辽宁省科技成果转化政策存在的问题并提出优化建议。

1 政策文本来源与选择

本文以“科技成果转化”“技术转移”等与科技成果转化高度相关的词汇为关键词，对2015 年9 月-2021年12 月期间辽宁省人民政府、辽宁省科技厅等相关政府网站进行文本收集，并辅以“北大法宝”等政策检索平台对文本进行查漏补缺。为保证政策文本的代表性和全面性，按以下标准对收集的政策文本进行筛选：一是所选文本与科技成果转化有紧密联系；二是所选文本主要为条例、法规、意见、通知等，不包含复函、行业标准等文本。由此，最终选取了76 份有效政策文本。

2 辽宁省科技成果转化政策文本分析

2.1 政策年度发文数量分析

对2015 年9 月-2021 年12 月的辽宁省科技成果转化政策年度发文数量进行统计，如图1 所示。

图1 辽宁省科技成果转化政策发文趋势图

由图1 可见，2015 年至2021 年辽宁省科技成果转化政策的发文数量呈“S”型趋势。2015-2016 年政策数量增加，呈明显上升趋势，在2016 年达到峰值，主要是由于2015 年8 月29 日全国人大修订了《中华人民共和国促进科技成果转化法》，为贯彻落实该法律推动辽宁省出台多项配套政策。2016-2019 年政策数量减少，呈下降趋势，2019-2021 年的政策数量又有所增加，呈小幅上升趋势。总体上，政策年度发布数量趋势呈现一定的波动性，说明政策的连续性有待改善。

2.2 政策制定部门及制定方式分析

辽宁省有20 多个部门单独或共同参与科技成果转化政策的制定，主要制定部门包括：辽宁省人民政府及其办公厅、辽宁省科学技术厅等，各主要部门政策制定数量如表1 所示。

表1 辽宁省科技成果转化政策主要制定部门

由表1 可知，单一部门独立制定的政策为60 份，占比79%。其中，辽宁省人民政府及其办公厅独立或共同制定的政策数量最多，说明其在辽宁省科技成果转化政策建设中发挥了重要的领导作用，也反映了辽宁省人民政府对科技成果转化工作的重视；而多部门联合制定的政策数量仅为16份，说明辽宁省科技成果转化政策的协同性还有待提高。

2.3 政策类型及效力分析

辽宁省科技成果转化政策类型多样，表现为意见、方案、通知等12种形式，如表2 所示。

表2 辽宁省科技成果转化政策类型统计

由表2 可知，政策类型以“意见”“方案”为主。整体而言，辽宁省科技成果转化政策主要是由“意见”“通知”为代表的规范性政策和以“方案”“措施”为代表的操作性政策构成。此外，“方案”“意见”这两种效力较低的政策类型占所有政策文本的60%以上，而“条例”“决定”等权威性较高的政策数量较低。这说明辽宁省科技成果转化政策的法律效力和权威性偏低，政策的有效性、权威性还有待提升。

2.4 政策工具分析

本文借鉴Rothwell 和Zegveld的政策工具分类思想，将政策工具分为供给型、环境型和需求型三种类型，进一步借鉴马江娜[1]、苏骏[2]等学者的研究对三种政策工具类型进行细分。其中，供给型政策工具包括人才培养、科技信息支持、资金投入、基础设施建设、公共服务等；环境型政策工具包括金融支持、税收优惠、法规及管制、策略性措施、目标规划、知识产权等；需求型政策工具包括政府采购、服务外包、国际合作、贸易管制等。对辽宁省科技成果转化政策工具进行频度统计，如表3 所示。

由表3 可知，辽宁省科技成果转化政策中三种政策工具的使用并不均衡，环境型政策工具占比最高，高达68.7%，供给型政策工具占28.1%，而需求型政策工具仅占3.2%。其中，供给型政策工具中，基础设施建设占比高达46.8%，可见辽宁省对于其给予了高度重视。环境型政策工具中，策略性措施占比最高，高达68.4%，其次是法规及管制，而金融支持、税收优惠和知识产权占比均未超过5%。需求型政策工具中，主要采用国际合作和政府采购工具，而服务外包和贸易管制工具缺失。

表3 辽宁省科技成果转化政策工具频数统计

3 问题与建议

3.1 政策存在的问题

（1）辽宁省科技成果转化政策的发文数量在2015-2021 年间发生了较大波动，说明政策的连续性不够强，不利于为科技成果在辽转化提供持续、稳定的政策支持。

（2）科技成果转化政策主要是由辽宁省人民政府及其办公厅制定与实施，很少有多个部门联合制定与出台政策，表明辽宁省不同政府部门在政策制定过程中缺乏协调与沟通，且有关职能部门制定的政策较少，从而大大降低了政策的执行力度及效果。

（3）辽宁省科技成果转化政策类型多样，但大多以“意见”“通知”等形式发布，政策文本更多以宏观指导与鼓励性为主，缺乏实施细则和方法，可操作性不足，从而导致政策的执行困难。

（4）政策工具使用过溢或缺失。其中，环境型政策工具使用占比非常高，存在过溢问题，而需求型政策工具使用占比非常少，存在严重缺失问题。供给型、需求型政策工具的缺失使得政策对科技成果转化的推动、拉动力度不足，导致科技成果转化困难。

3.2 政策优化建议

（1）增强科技成果转化政策连续性。首先，加强政策制定的衔接性，政策的制定应与国家政策主旨保持一致，进一步对国家政策进行细化和地方化，使政策更有效地支持科技成果在辽转化。其次，建立科学的政策评价机制，对已颁布的科技成果转化政策的制定和执行效果进行定期评价，分析政策本身及执行中存在的问题，对未实现的政策目标继续进行分解，修改、完善原有政策或制定、颁布全新政策来落实[3]。最后，加强对拟颁布的科技成果转化政策科学性和可行性的审查，保证其与以往颁布的政策无交叉重复的内容及对以往政策文本内容不足的修改与完善。

（2）加强部门之间的合作，形成不同政府部门间的协同合作机制。辽宁省政府及其办公厅作为政策制定的领导机构要做好全面统筹，做好宏观指导和顶层设计，明确科技成果转化政策支持的目标和方向，让更多与科技成果转化相关的部门参与到政策制定中来，加强各部门之间的协同，建立常态化的政策制定协同工作机制，以跨部门工作小组等方式进行充分研究和讨论，最大限度地形成政策合力，多部门联动出台更具可行性、融合性的政策[4]。

（3）增强政策的权威性与约束力，提高政策的操作性。首先，根据科技成果在辽转化状况，加强辽宁省科技成果转化立法力度，制定并颁布“条例”等效力较高的政策文本，对于“意见”“通知”等类型政策进行效力上的修改与完善，提高政策的权威性与约束力[5]。其次，辽宁省应更注重出台“细则”“办法”等可操作性更强的政策，政策文本内容更着重于政策的实施与监督细节，通过政策发挥规范主体行为、保障各方利益的作用，为科技成果在辽转化提供有力的支撑环境。

（4）优化政策工具组合，形成合理完善的政策体系。首先，适度降低环境型政策工具的使用次数，同时对具体工具使用做出调整，改善“策略性措施”“法规及管制”政策工具的可操作性，加强对“金融支持”“税收优惠”“知识产权”等政策工具的使用。其次，加强供给型和需求型政策工具的使用力度，通过增加“科技信息支持”“公共服务”的使用推动科技成果转化，通过将研究开发项目外包、加强与国外高校和科研院所的合作交流，拉动科技成果在辽转化。

（文责自负）