政府投资项目建设方工程管理的一些问题探究

覃忠林

（连山壮族瑶族自治县代建项目管理中心，广东 清远 513200）

0 引言

我国城市化发展进程有所加快，不仅带动了建设施工行业的全面发展，政府投资的建设项目也获得了进步。政府投资项目与社会投资项目具有较大差异，政府是项目的主要参与方，在项目实施中要处理好不同参与主体间的关系，对工程的各个方面加以严格管控，开展全过程的管理工作，提高项目管理的有效性[1]。

1 政府投资项目的特点

1.1 投资较多，风险性与难度较大

在我国国民经济不断发展的今天，人们对于各个城市和区域内基础配套设施、公共服务等方面提出了更新、更高的要求。为了尽量满足公众的需要，政府便要以某个城市、某个区域内当前的经济发展水平、人们的公共设施需要等方面为切入点，合理开展各类公益项目的投资和建设。政府投资项目具有投资量大、工作难度大、风险较高等特点，竣工后对于人民群众的影响也较为深远。为了解决项目实施中存在的问题，应通过项目管理等方式的运用，做好风险控制工作，用以保障项目发挥出原本的作用，使人们的个性化需要获得满足[2]。

1.2 管理程序缜密、严格

政府投资项目与人民群众的利益具有密切关系，这一特征也决定了在实施政府投资项目之时，应严格遵守相关管理程序，做好对每个环节的检查和审批工作。根据相关规定执行相应的流程，使项目实施在流程的各个环节中均能保证合法性、合规性，保证各类项目资源得到科学的统筹规划和配置[3]。

1.3 围绕社会发展，具有非盈利性质

政府投资项目实施的目的主要是为了满足社会发展的各项需求，其项目本身便具有非盈利性质，争取能够在项目竣工验收投入使用后，可为人民群众提供较好的公益性服务。由此可以看出，政府投资项目与政府的公共管理职能具有较强的相似性，为项目的开展提供最大的支持[4]。

1.4 具有先进生产力密集的特点

为了提升政府投资项目的水平，使项目得以高效实施，工程单位通常要综合考虑到多种因素，选择经济合理、可行性较强的方案，在后续项目的实施中选择具有丰富经验、资质优秀的项目主体。在项目准备环节中，政府应发挥出其自身的职能作用，致力于调集先进生产力，在项目实施阶段中根据工程建设实际要求，选择和发展先进生产力。

2 政府投资项目建设方工程管理案例分析

2.1 工程概况

某学校新建工程，包括土建、装修、电气、给排水、消防、室外水电、室外绿化、室外道路交通、园建工程及附属工程等。项目占地面积约30330m2，总建筑面积约43630m2，其中：主楼建筑面积约41065m2，框剪结构，地上部分4 层、部分10 层，建筑面积约35230m2，地下1层，建筑面积约7230m2，辅助用房建筑面积约260m2，地下污水处理池建筑面积约90m2，项目总投资估算25000 万元。

2.2 项目决策阶段的投资控制与管理

2.2.1 落实工程建设协调机构，投资管理透明化

项目投资管理是重要的实施环节，建管中心建章立制，专门制定政府投资工程控制工作指引，财务预算管理台账。通过对新建学校实际需要征地拆迁情况考察，成立投资控制、征地拆迁管线迁移与周边协调、进度管理等近10 个专责小组，实施项目投资系统化、信息化全过程管理，实现投资资金阳光公开。

2.2.2 完善工程建设方投资管理制度和分级评价制度

根据政府投资建设方工程实际情况和建设工程相关法律法规，建管中心在完善建设方工程管理制度的同时，强化对建设方企业的优胜劣汰机制，从质量控制、工期控制、投资控制、安全控制四个方面，对企业实行综评和年评方式相结合进行评价，完善合同造价控制和履约评价管理，分为A、B、C、D 四级评价，D 级企业一年内不能参与建管中心项目。

2.3 项目设计阶段的投资控制与管理

建管中心针对初步设计环节方面的资金管理，建立项目设计工作细则、材料设备参考品牌管理等12 项工作制度和指引，如在本工程中原设计方案学校培训会议交流中心设计新颖，规格高，使用大量新材料，造价1250 万元，采用材料较昂贵的玻璃幕墙、大规格铝单板、人造大理石等，目前这类材料受原材料影响波动大、价格高，市场询价中要超原造价35 万元，了解情况后要求设计单位在满足原设计方案功能的基础上，改为微晶石瓷砖、铝塑板等材料，控制造价在正常值内。

2.4 项目施工阶段的投资控制与管理

2.4.1 注意不同功能室之间的协作施工

学校工程有特殊要求，要考虑到前后期的衔接问题，如大型设备用房、体育馆、艺术室等功能室，要求设计院深化设计，并要求施工单位提交合理交叉作业方案，提前做好施工顺序安排，减少后期装修和安装工程出现大拆大改的情况。

2.4.2 严格审查工程变更的造价控制

学校工程涉及专业较多，特殊使用功能复杂，工程变更比较常见，建管中心对工程变更是否增加较大的工程造价有严格要求，特别是增加工程造价的变更要有设计、监理、建设等参建单位充分论证才能确认实施。对于现场签证的确认，工程联系单附计算公式等说明，部分变化较大变更须附上设计单位出具经审图机构审图合格的变更图，并由相关参建单位项目负责人审核签名后再呈交审批。

2.4.3 严格按照合同约定支付预付款、进度款、结算款

根据工程项目施工不同阶段，严格按照合同约定的时间支付工程预付款、进度款和结算款，施工单位提交的申请工程款清单由监理、建设、造价人员层层把关并严格复核后并提供项目中间计量表后才能申请支付。

2.4.4 制定详细可行的资金使用计划

建管中心的预算部门根据本年度工程项目投资情况，编制详细资金使用计划，报送财政年度预算部门审核，以便于做好年度资金使用安排。

2.4.5 注重对主材成本和税差管理控制

根据工程造价组成部分的主要内容分析，主材和设备费用通常达到总造价60%～70%之间，降低主材采购成本是合理有效控制工程总投资的重要手段，制订简洁合理的费率计提方式，适当提高计费标准，更贴近市场实际，理顺困扰建设方单位已久的税差问题，减少额外负担。

2.5 工程进度控制与管理措施

2.5.1 招投标阶段的进度管理

在实施招标过程中，根据招投标法的相关规定严格按照法规公开、公平实施，在招标文件中要明确施工承包范围、工程量清单包含的内空，施工工期、质量、工程控制价及评标相关要求，对不同专业工程的工期要求投标单位提供的施工总进度计划有合理的衔接和进退场时间，对劳动力和管理人员的调配、大型机械设备的安装拆卸等合理安排。

2.5.2 施工阶段进度管理

在进行现场施工过程中，建管中心通过定检对工程进度控制管理，通常可从以下4 个环节入手：①定期对各参建单位的工程进度进行巡查，对照总进度计划内容来检查工程进度情况，要求各参建单位及时调整人员、材料、设备退进场安排。②充分调动参建各单位抓进度的积极性，督促施工单位利用气候较佳的季节增加人力投入，按照合同约定给予适当的奖励措施，对进度拖后的单位分析原因，提出追赶进度的措施，采用纠偏、整改、警告、处罚等多种手段控制进度。③注重图纸会审提出的问题解决方案，减少因设计变更造成的拖延工期带来的影响。④对施工出现的重大影响进度问题，组织各方实施现场处理协调会，减少对工程进度的影响。

2.6 有效实施工程投资和进度管理效果

2.6.1 工程造价管理效果

本工程项目总投资概算25000 万元，在建管中心有效投资管理控制下，对项目的实施严格造价控制管理，在增加了设备房、美术室、化学、物理实验室等特殊科室的情况下，通过合理控制措施将总投资控制在25000 万元以内。

2.6.2 工程进度管理效果

本工程项目通过合理安排和协调进度管理，项目顺利完成并及时投入使用，取得了较好的社会效益。

3 政府投资项目建设方工程管理的优化措施

加强决策阶段的专业化评估，组织专业人员对工程建设的规模、范围进行多方面论证，选择评估公司对政府投资项目实施专业评估。注重施工现场和周围环境的勘察，提供翔实的勘察资料，减少设计的漏缺项。加强政府投资项目的资金利用率的监管，详细分解资金使用计划，制定严格资金审批和监管制度。

3.1 强化对项目实施前期的调研与规划

建设单位的首要任务是在政府投资项目中发挥其原本的作用，要求在项目上报之前由专门负责的工作人员完成项目前期的调研工作。经过充分调研和论证之后，为后续项目的建设提供有效意见和建议。政府与建设单位是项目中的重要参与者，双方应在项目建设上意见统一。应依照项目规划建设的最终要求，安排专业人员深入工程现场进行立体式调研，在此基础上听取项目相关专家的意见，使项目实施方案的制定得到落实。当完成前期调研与论证工作后，建设单位还要从项目建设要求的角度入手进行统筹规划，综合考虑到经济、社会、文化等多方面因素对项目实施产生的影响，协调与平衡各种因素后制定出具有长远性的战略规划目标，实现项目资金与资源合理利用的目标。在项目申报中应坚持分阶段、分步骤的原则，兼顾多种因素，在综合规划的条件下使得政府投资项目得到高效实施（图1）。

图1 项目投资前期流程

3.2 做好招投标管理工作

在投资建设项目之时，为了提升投资项目建设的质量与效率，政府便要对投资环节进行严格管控，以促进公共基础设施的完善。在招标工作开始之前，政府应事先进行勘察，完善计划书的内容，对于竞标的单位进行严格审查，确保中标单位的建设经验与能力。中标单位应与政府共同签署合同，其内容应建立在公平、公正的基础上，保证双方责任主体的权益。签署合同之时应明确计价规定，使责任方的有关职责得到规范，提高其履行合同义务的积极性。合同内容应当科学、标准、规范，用词要准确、严谨。不仅签署合同时要实施法务审核，也要通过技术性审核，为后续施工作业有序、安全的开展奠定基础。为此，应该保证建设单位严格按照合同内容进行实践，提高其履行合同的管理能力。如果在履行合同期间发生了问题，便要制定出更具针对性的解决方案。这一情况决定了建设单位要具备较强的解决问题的能力，逐渐消除合同履行期间发生的各类问题，使合同的应用效果和项目参与双方的经济效益得到保证。针对建设单位履行合同的行为进行严格监管，还能保证建设单位按照合同内容实时操作，规范建设单位的操作流程，使工作得以有序地开展，为建设单位带来更多的经济收益。

3.3 优化外部的审计与监督

建设单位在进行政府投资项目建设之时，不但要严格遵循相应的流程规定和标准，更需要引入外部审计和监督机制，确保每个实施环节都能按照相应的标准进行实施，不得存在任何项目变更和指标调整的情况。如果采用PPP 模式，当政府资金到位后则需要督促社会资本的补充，使"上审下"制度得到落实，禁止地方政府随意调配资金。外部审计与监督投用后，要对项目全过程进行严格监管，使施工现场的所有施工流程都能在前期规划设计的基础上，协调处理好工程的成本、进度、质量间的关系，达到合理调配资源、节约资金、提升工程质量的目的[4]。

3.4 加强对项目的后期管理

为了减少在政府投资项目后期中发生各种问题，建设单位要总结项目后期可能会发生的问题，使项目绩效管理制度得到建立与健全。有助于在此制度的指导和约束下，让专业项目管理人员能够配合建设单位的管理要求，全面开展对项目的运行管理。通过绩效管理的落实，使资金收付更具透明性、及时性，降低资金浪费现象发生的概率。为保障项目高效、有序地实施，建设单位应在项目进行时始终将质量管理摆在首要位置，在项目后期运营中，政府要将管理列入绩效评价和政绩考核范畴内，配合建设单位的管理工作。对于任何存在违规、违法行为的工作人员要进行责任追求，提升管理人员对项目后期整体运行管理的重视度[5]。

4 结语

一般而言，由政府投资与企业投资比的工程项目审核环节比较多且复杂，建设过程中参建单位多，在进行工程项目投资管理、进度管理过程中需要参与的各个单位密切协调、积极配合，建管中心要起到严密的组织和指挥沟通协调作用，科学控制，严格管理，保证使政府投资的建设项目的投资目标和进度管理目标得以顺利完成。