“双碳”目标影响供给侧结构性改革的机制与应对策略

◎袁怀宇，李风琦

1.中南林业科技大学 经济学院， 长沙 410004；2.湖南省高校哲学社会科学重点研究基地“产业经济高质量发展研究中心”， 长沙 410004；3.湖南省社会科学联合会，长沙 410003

一、引言

2020年9月，中国在第75届联合国大会提出力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和目标。2021年4月30日，中共中央政治局召开会议，强调要有序推进碳达峰、碳中和工作，积极发展新能源。这是中央政治局会议首提碳达峰、碳中和。此次会议还提出要凝神聚力深化供给侧结构性改革，打通国内大循环、国内国际双循环堵点，为“十四五”时期我国经济发展提供持续动力。“碳达峰”“碳中和”“供给侧结构性改革”等关键词出现在此会议中，反映出“碳达峰”“碳中和”“供给侧结构性改革”之间的联动关系。换言之，2030年前碳达峰以及2060年前碳中和已成为我国供给侧结构性改革的硬性约束。

不可否认，作为全球碳排放量最大的发展中国家，在2030年前达峰后用30年左右的时间很快地实现碳中和的愿景，任务异常艰巨[1]。我们也应该看到，作为全球必须实现的气候终极目标，碳中和将决定中国未来的核心竞争力和国际影响力。尽管在减碳方面成就可观，但因中国仍处于快速发展阶段且碳排放基数庞大，现有举措还远不足以实现巴黎协定的控温目标乃至承诺的碳中和目标，需要制定并执行更高的减碳目标。进一步来说，要实现这个承诺，我国必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，抓住新一轮科技革命和产业变革的历史性机遇，推动疫情后世界经济“绿色复苏”，汇聚各方力量推动经济社会发展转型。碳中和目标作为方向和旗帜，需要在未来几十年中实现能源结构的明显转型、低碳技术的基础研发、创新技术的商业应用，企业无疑将在这些变革中占据核心地位。因此，从某种程度上来说，“双碳”目标的实现过程就是一次更高标准、更高水平的供给侧结构性调整。

经济发展与环境保护之间的矛盾一直是困扰各国的世界性难题，中国也面临着快速工业化后的绿色转型的重大挑战[2]。随着我国工业化进入中后期，经济新常态倒逼工业化进入绿色转型阶段，政府从供给侧结构性改革、技术变迁、政绩考核等着手，实现了工业化绿色转型的破题[3]。供给侧结构性改革虽然推动了工业绿色转型，但在去产能过程中僵尸企业的处置和人员安置等仍面临诸多方面的障碍和制约因素，资源领域淘汰落后产能也不可能一蹴而就，甚至会出现多轮反弹，进一步增加供给侧结构性改革的阻力和风险。在2030年碳达峰的背景下，经济增长与环境影响能否及时脱钩是决定我国经济能否持续发展的关键[4]。研究显示，经济发展速度与实现碳排放碳达峰目标的难易程度成反比，经济中速发展及减排政策约束下的能源结构调整是实现“双碳”目标的最优路径，而减排政策则是“双碳”目标顺利实现的关键所在[5]。所以，虽然“双碳”目标为供给侧结构性改革提供了难得的历史性机遇，但也为其增加了更多也更加严苛的限制性条件。

二、“双碳”目标影响供给侧结构性改革的机制分析

相对供给侧结构性改革而言，“双碳”目标提出的时间虽晚，但在约束性上却更强，且具有明确的实现时间和考核指标，会对供给侧结构性改革的路径和方向产生关键性影响。

(一)能源结构调整机制

众所周知，中国的煤炭资源较为丰富，从比较优势角度煤炭自然而然成为我国的主体能源。根据国家统计局数据，在我国2019年能源生产结构中，原煤占比68.8%，原油占比6.9%，天然气占比5.9%，水电、核电、风电等占比18.4%。要如期甚至提前实现“双碳”目标，还必须进一步加大能源结构优化力度。一是重点提高能够自给的清洁能源特别是可再生能源，如风能、太阳能和氢能等相关技术的研发和商业应用；二是推进分布式清洁能源体系建设和智慧能源互联网建设，推动经济社会的氢动化或者电气化，从根源上减轻对原油和天然气的过度进口依赖。

“双碳”目标推动下的能源结构调整对供给侧结构性改革具有重大意义。一方面，能源结构调整将改变不同能源的成本结构和价格结构，使供给侧结构性改革能更好地利用市场价格机制而非行政强制机制“去除”我国的过剩产能。相对于行政强制机制，市场价格机制能够充分利用分散的微观主体信息，从而最大限度地避免可能存在的过度调整问题。换言之，我国特定领域的过剩产能是传统的扭曲的能源价格结构导致的，而“双碳”目标的提出可以加速能源价格结构的优化调整，从而大大助力供给侧结构性改革。另一方面，从能源需求侧来看，“双碳”目标的实现能够从根本上打破我国对国外原油和天然气过度依赖状况，可从战略上大幅提高我国能源内循环水平，促进新发展格局构建，进而对供给侧结构性改革和高质量发展产生积极的推动作用。尤其是在后疫情时代，以美国为首的西方国家很可能会利用能源对中国进行“卡脖子”，而“双碳”目标约束下的能源需求结构调整则在很大程度上降低了这种“卡脖子”的风险。

(二)技术变革创新机制

随着市场在资源配置中决定性作用的发挥，微观主体尤其是企业在技术变革和创新中的作用越来越重要。供给侧结构性改革虽然能通过新旧动能的替代和转换来引导企业技术变革和创新方向，但是却很难形成有效的激励机制，因为新市场的培育和价格信号的形成通常是渐进和缓慢的，所以供给侧结构性改革并不像需求侧调整那样能够迅速见到成效。这种迟效性显然不利于我国2030年碳达峰和2060年碳中和目标的实现。可以预期，为了在规定的时间内顺利实现“双碳”目标，国家必定会出台系统性的财政税收政策来加速绿色低碳领域的技术变革和创新。换言之，“双碳”目标约束下供给侧技术变革创新路径与不存在“双碳”目标约束的供给侧技术变革创新路径必然存在显著差异，从这一角度来说，“双碳”目标的提出和实现实际上改变了供给侧原本的技术变革创新路径，并使其沿着更加绿色、更可持续的方向发展。

具体来说，在供给侧结构性调整作用下，近年来我国新产业、新业态和新模式不断涌现，以互联网经济为代表的新动能显现出强劲生命力，我国在新型能源领域的多项核心关键技术也已获得突破，但在太阳能、核能、生物质能和风能等领域仍有较大的技术进步和模式创新空间，而这些领域的变革创新无疑会对我国的低碳减排和能源安全产生重要影响。为了顺利实现“双碳”目标，需要政府下大力气攻坚克难并提供系统性的财税和政策支持，促进我国低碳电力等供给领域的技术变革和模式创新。对于供给侧结构性改革而言，绿色低碳领域的微观主体进行技术变革创新的激励和动力大幅提高，会吸引更多的资源进入这些领域，并显著提升供给侧结构性改革的速度和成效。

(三)产业转型升级机制

产业结构转型升级既是供给侧结构性改革的最终落脚点，也是推动供给侧结构性改革不断前行的重要动力。近年来，通过去产能和出清僵尸企业，我国传统产业转型升级的步伐大大加快。与此同时，随着放管服改革的深入推进，激励市场主体创新发展的营商环境大幅改善，微观主体市场活力得到释放，一个优质高效、布局优化和竞争力强的现代服务业新体系已基本形成。由于绿色低碳领域一直以来都不是我国的比较优势产业，无论是供给侧还是需求侧，绿色低碳产业的发展速度和总体规模都很难达到如期实现“双碳”目标的要求。在产业结构调整和优化方面，政府仍需发挥更大作用，以着力培育和加快绿色低碳产业发展。

因此，在未来相当长的时期内，绿色低碳产业将迎来前所未有的历史性机遇，并将为社会提供越来越多的投资和就业机会。一方面推动资本和劳动力从传统产业转移到新产业中，有利于传统产业的产能调整和优化升级；另一方面，则会在新产业中形成规模经济和范围经济，并促进绿色低碳产品生产成本降低和消费市场扩大，从而有利于在供给和需求之间形成良性循环，推动绿色低碳产业比重不断提高。由此可见，“双碳”目标将通过产业转型升级机制对供给侧结构性改革产生显著的积极影响。

“双碳”目标主要是通过能源结构调整机制、技术变革创新机制和产业转型升级机制来影响供给侧结构性改革，这三种机制并不是截然分开、相互独立的，而是相互影响、相互促进的。一方面，产业结构转型升级机制的顺利推进离不开能源结构调整和技术变革创新；另一方面，产业的顺利转型升级又可以进一步推动能源结构调整和技术变革创新。

三、“双碳”目标下我国供给侧结构性改革面临的挑战

虽然“双碳”目标有利于推动供给侧结构性改革的顺利进行，但也使其面临着一系列挑战。

(一)“双碳”目标实现时间的紧迫性与供给侧结构性改革见效相对缓慢之间的矛盾

供给侧结构性改革更多地需要借助市场自发的价格机制来发挥作用，所以见效一般是比较缓慢的。近年来，我国在供给侧结构性改革方面尤其是在去产能方面已取得明显成效，但在改革过程中不可避免地借助了行政强制力。随着去产能目标的逐步完成，供给侧结构性改革进入缓慢推进期。实现碳达峰和碳中和目标需要借助供给侧结构性改革，意味着“双碳”目标实现时间的紧迫性和供给侧结构性改革见效相对缓慢之间产生了冲突，这也是“双碳”目标下我国供给侧结构性改革面临的重大挑战。相对于供给侧结构性调整，“双碳”目标的实现时间是刚性不可调整的，因此只能通过人为加速供给侧结构性调整的进度来保证“双碳”目标的如期实现。

进一步来说，“双碳”目标作为一项重要的国家战略，其贯彻和实施必须有一系列的配套制度支持，以使国家意志转变为微观主体的自觉行动。换言之，国家目标与个体目标之间要实现激励相容。所以，供给侧结构性改革的路径必须进行调整以适应这种转变，而有为政府和有效市场能否实现有机结合将直接决定供给侧结构性改革路径调适的最终效果。“双碳”目标下的供给侧结构性改革是一场前所未有的变革，其不是传统意义上政府与市场的取舍权衡问题，而是现代意义上政府与市场的有效合作尝试，所以“双碳”目标下的供给侧结构性改革面临的压力和挑战空前巨大。

(二)“双碳”目标带来的环保常态化加剧了供给侧结构性改革导致的中上游产品价格上涨趋势，进一步侵蚀下游利润，短期内不利于既定经济增长目标实现

为完成“双碳”目标，未来我国环境保护工作必将更加受到重视，强调绿色发展将成为我国经济运行的常态。加强环境保护工作固然符合可持续发展要求，但在短时期内会给我国经济增长带来巨大压力。众所周知，在传统经济增长过程中，环境主要是作为一种投入品和消耗品，意味着越高的经济增长速度对生态环境的破坏性就越明显。因此，为保护生态环境，在经济增长到一定阶段时，需要相应调低经济增长的预期目标。具体到我国，要保持必要的经济增长速度以适应不断扩大的就业需求，但“双碳”目标下环境保护的日趋严格无疑也对我国实现既定增长目标在短期内形成了巨大挑战。

在“双碳”目标和环境保护的压力下，供给侧结构性改革将进一步加大对中上游高污染、高排放产能的压缩力度，这种强制性压缩会使中上游产品的供给出现断崖式下跌，结果就是中上游产品价格的上涨，使下游企业的投入成本上升、利润被严重侵蚀。理论上来说，下游企业可以将这种成本的上升转嫁给消费者，但受制于买方市场和国家对通货膨胀的严格控制，大部分上升的成本只能由下游企业自己承担。最终，“双碳”目标下供给侧结构性改革对中上游产能的严格限制和调整传递给了下游厂商和整体经济。最坏的局面就是在短期内绿色低碳技术无法取得突破性进展和广泛应用的情况下，供给侧结构性改革只能以经济增长速度下降为代价，这是“双碳”目标下供给侧结构性改革面临的又一项严峻挑战。

(三)“双碳”目标对消费结构调整要求在长期内提高了供给侧结构性改革与需求侧管理的协调难度

供给侧结构性调整是在短期内降低碳排放、实现“双碳”目标的直接和有效手段，但从长期来看，碳排放的下降和“双碳”目标的实现最终还是要依赖需求侧的调整。需求是供给的指挥棒，一般来说，在低收入水平上，随着收入的逐渐增加，人们对高排放、高耗能类奢侈品需求越来越大，使越来越多的资本和劳动投入到这些行业，最终产生威胁人类自身生存的生态环境问题。正是从这个意义上来说，要从根本上降低碳排放，长期来看必须从需求侧入手，但是需求结构的调整受制于经济发展阶段，其必然是缓慢的，所以“双碳”目标的实现无疑大大提高了供给侧结构性改革和需求侧管理的协调难度。

短期内供给侧结构性改革对高耗能、高排放产能的压缩可能降低经济增长和国民收入增长速度，收入增长速度下滑又会限制消费结构的改善和升级，所以从短期来看，需求侧的结构性调整会落后于供给侧结构性改革。从中长期来看，在需求侧管理的作用下，需求侧结构即消费者的偏好可能已发生变化，但见效相对缓慢的供给侧结构性改革却可能由于技术不成熟或者规模不经济而无法为消费者提供质优价廉的低碳绿色产品，因此，中长期内需求侧的结构性调整可能会快于供给侧结构性改革。不同时期内供给侧结构性改革和需求侧管理的错配，构成“双碳”目标下我国供给侧结构性改革面临的第三重挑战。

四、“双碳”目标下推进我国供给侧结构性改革的措施

为有效应对“双碳”目标对供给侧结构性改革带来的一系列挑战，我们应采取如下策略。

(一)优化供给侧结构性改革路径，加快能源结构和产业结构调整步伐，降低化石能源占比和高碳排放产业比重

要如期实现“双碳”目标，就必须对供给侧结构性改革的路径进行优化，不仅要压缩过剩产能，还要压缩甚至逐步去除高排放和高耗能产业的产能。为了实现这一目标，首先要从能源结构入手，集中力量攻克新能源发展和推广应用的“卡脖子”环节，加快能源革命和能源结构调整步伐，大幅提高光伏发电、风力发电、生物质能发电和核能发电比重，研发推广氢储能技术和微电网技术。从根本上降低化石能源生产和消费比重，不仅有助于碳达峰目标的顺利实现，而且也大大降低了碳中和目标实现的难度。

对产业结构的调整可以分为两步。在2030年碳达峰之前，我国产业结构的调整尤其是高碳排放产业的调整实际上还有一个缓冲期，而能源结构的调整也已经为2030—2060年的碳中和提供了良好的基础。为了配合收入上升之后需求结构的转型升级，可以将2030年之前设定为产业结构的自主调整期，由市场主体根据内外部环境的变化自主调整高碳排放产业的产能，这样就可以在短期内实现供给侧结构性改革与需求侧结构调整的协调，也可以降低对短期经济增长的负面冲击。在2030年之后，则应该根据碳达峰的程度和碳中和的目标，通过行政力量有计划地对高碳排放产业的产能进行强制压缩和调整，以更好地适应需求侧的结构升级。

无论是对能源领域“卡脖子”技术环节的攻克，还是对高碳排放产业产能的压缩，都需要更好地发挥政府作用，而能源结构调整和产业结构转型升级则需要更多借助于市场的自发力量。正如前文所述，政府和市场的作用是否能够有效结合直接决定着“双碳”目标的实现程度和供给侧结构性改革的最终效果，这就要求政府在出台相关政策措施和进行相应制度设计时，必须充分考虑国家战略目标与微观个体目标的激励相容，并充分发挥市场价格机制对微观个体行为的引导作用，这样才能将有为政府和有效市场有机融合在一起。

(二)完善碳交易和碳金融制度，构建更有激励性的生态资产价值市场化实现机制和交易机制，努力将企业的生态压力转化为生态动力

虽然碳达峰和碳中和是国家意志的集中体现，但其最终实现却可以依靠市场的力量。必须尽快建立并不断完善碳交易和碳金融制度，并将其与供给侧结构性改革的优化路径有机结合。具体来说，在2030年碳达峰之前，为了促进能源领域绿色低碳技术的创新和变革，要进一步发展绿色信贷、绿色债券等绿色金融产品，为新能源企业研发提供必要的资金支持[6]。对那些高耗能企业或者高碳排放企业，可以设立专门的金融绿色通道帮助其研发绿色减排技术。之后，逐步对高碳排放企业征收生态补偿税，倒逼企业进行绿色低碳或者绿色减排技术研发[7]。需要注意的是，生态补偿税的征收不仅要对企业造成的生态破坏进行惩罚，还要对生态恢复产生的费用进行核算并征收，所以其比经典的庇古税更加严格，也更加符合生态环保的理念。

要逐步完善全国性碳交易市场，构建起更有激励性的生态资产价值市场化实现机制和交易机制。一方面通过碳交易市场实现碳排放资源的优化配置，企业需要更多的碳排放额度就在市场上以现价购买相应的额度，那些碳排放指标用不完的企业就可以将这些指标卖出从而获利；另一方面，对于那些没有碳排放指标或者指标已经用完的企业，如果能够通过技术研发实现了碳排放的减少，则应该在碳交易市场上获得相应补偿[8]。这种补偿既可以是一定的碳排放指标，也可以是直接的资金补偿。需要注意的是，虽然“双碳”目标下环境保护常态化对企业来说是一种压力和约束，并可能提高企业的生产经营成本，但随着碳金融市场尤其是碳交易市场的建立，这种压力就很容易转化为自觉保护生态环境、实现低碳减排的动力。这既有利于“双碳”目标的顺利如期实现，也会为绿色低碳技术的研发和新能源产业的发展提供不竭动力，从而有效推动供给侧结构性改革和整体经济高质量发展。

(三)运用碳中和理念规划设计城乡建设，在制造、建筑尤其是生活消费领域加大节能力度，推动节能技术的开发和应用

根据上文的分析，相对于供给而言，需求才是在长期内决定碳排放规模的更为关键的因素。为了在“双碳”目标下更好地推进供给侧结构性改革，实现供给侧结构性改革与需求侧管理调整的有效协调，必须在需求侧的节能减排上下功夫，要逐步使用碳中和的理念来规划和设计城乡建设。目前，我国仍处于快速推进新型城镇化和全面实现乡村现代化的阶段，无论是新城新村的建设还是老城老村的改造，都应该使用碳中和的理念进行建设和运营。碳达峰和碳中和是两个不同阶段的目标，具有内在的一致性。碳达峰是实现碳中和的必要条件，直接决定碳中和的实现难度。碳中和是碳达峰的最终落脚点，不实现碳中和，碳达峰也将最终失去意义。因此，无论是绿色低碳还是节能减排，最终的目标都是为了降低实现碳中和的难度。所以，与其逐步降低碳排放强度，不如一步到位直接按照碳中和的理念来设计城乡建设，把碳中和理念写进新型城镇化和农村现代化建设规划中，以规划促行动、以中和助减排，更高质量地推进新型城镇化和乡村现代化[9]。同时，政府还应该在制造、建筑尤其是生活消费领域加大节能力度，并积极推动节能技术的开发和推广应用。虽然个体的生活消费所造成的碳排放并不显著，但其总量却是惊人的。因此，在生活消费领域加大节能力度，即使人均减排力度有限，那么乘以庞大的人口基数也可以实现总体碳排放规模的有效降低。更重要的是，生活消费领域的节能减排有助于培养消费者的绿色低碳生活理念，并潜移默化地改变其消费结构，从而最终推动供给侧结构性改革调整和产业结构优化升级。

借助新型城镇化和全面实现乡村现代化的契机，在全社会范围内推广和普及绿色低碳的生产生活方式，尤其要逐步培养绿色低碳的消费方式，这样就可以在需求侧形成一股强大的力量进而引导供给侧的资源配置方向[10]。实际上，无论是供给侧结构性改革路径的优化，还是碳交易和碳金融制度的构建，其最终目标都是希望能够在全社会范围内形成一种引导性的制度环境，从而最终改变微观主体的生产和生活方式。相对于行政性的强制手段，这种引导性的市场手段更加持久也更加有效。因此，虽然“双碳”目标是一种高瞻远瞩的顶层设计和庄严坚定的政府承诺，其实现过程也必将是艰难和曲折的，但我们决不能够因此扭曲甚至是替代市场的作用而对供给侧结构性改革进行“揠苗助长”。要不断探索和调整政府与市场之间的边界与关系，通过政府的有为让市场更加有效，而非简单地以政府替代市场，这也是构建和完善中国特色社会主义市场经济的题中应有之义。