目的与手段：全过程人民民主与国家治理关系再建构

张爱军

（西北政法大学 新闻传播学院，陕西 西安 710122）

民主与治理具有合流的大趋势。围绕着民主与治理的关系，取得了诸多研究成果，并在实践中得到检验，集中体现在民主与国家治理、协商民主与国家治理、民主与基层治理、民主与社会治理等方面。在中国共产党提出全过程人民民主之际，需要进一步研究全过程人民民主与国家治理的关系，进而明晰全过程人民民主与国家治理的理论逻辑、价值逻辑、实践逻辑。全过程人民民主与国家治理的理论逻辑是全过程人民民主带动提升国家治理水平，并通过国家治理展开。价值逻辑是全过程人民民主的价值规范国家治理，防止因缺失全过程人民民主价值而导致国家治理失之偏颇。实践逻辑是全过程人民民主与国家治理从分流到合流，到互嵌，再到互相推进，共同推动国家政治现代化的步伐。但也不可否认，实践过程远比理论推导更为复杂。

一、民主与治理从分流到合流

民主与治理的关系大致分为四个阶段，分别是民主与治理的分流化、民主与治理的合流化、民主与治理的互嵌化及民主与治理的共进化。民主治理的历程是从民主与治理分流到合流，从合流到互嵌，从互嵌到共进，最后融为一体，形成了民主治理的大趋势。

（一）民主与治理的分流化

民主与治理，无论从理性到经验、从理想到现实、从应然到实然、从规范到运作，都是分属于两个不同的话语体系。民主要解决的是权力的来源、权力的正当性、权力的合法性、权力的归宿性问题。治理要解决的是权力的秩序性、权力的安全性、权力的权威性、权力的支配性、权力的有效性、权力的效率性等问题。民主的主体是人民，民主即人民的权力，民主的形式包括直接民主与间接民主。治理的主体是统治阶级。马克思主义认为，人类社会分为五个阶段，除了原始社会，奴隶社会的统治阶级是奴隶主，封建社会的统治阶级是封建主，资本主义社会的统治阶级是资产阶级，社会主义社会的统治阶级是无产阶级。也就是说，传统治理都是统治阶级的治理。传统社会是没有民主治理的社会，是把大众排斥在外的治理社会。按照马克思的逻辑，只有到现代的社会主义社会，无产阶级才成为治理的主体之一。无产阶级成为治理主体的第一步，就是争得民主。没有民主，无产阶级参与治理就会成为一句空话。

（二）民主与治理的合流化

从人类政治发展史来看，自古希腊之后，民主沉寂了两千多年才再次兴起，并经历了民主化的三次浪潮。治理自古至今一直存在，治理的权力及程序不管如何更迭和转型，都与民主缺少内在的联系，二者处于互不干扰的状态。只有“知识社会的出现提高了民主兴起的可能性”［1］。民主与治理相结合，则是近现代的事情。从现代治理的发展来看，传统治理让位于现代治理，现代治理与民主治理相结合成为不可避免的大趋势。

从国家政治现代化的角度来看，民主与治理必然从分流走向合流，民主与治理由外在联系变成内在联系，但内在的联结点究竟在哪里，学者也对此感到困惑，因此才有“‘没有民主的治理’和‘没有治理的民主’。没有民主的治理缺乏民意基础，其合法性经常受到挑战；没有治理的民主意味着民主空转，其效益性受到挑战”［2］。很显然，民主需要治理，治理也同样需要民主。多数人的民主决策机制如果没有与国家的法治联姻，就有演变为多数人暴政的可能性。国家治理如果没有边界，没有“民主的剃刀”，国家就会越界到社会，压缩社会自主和社会自我治理的空间。国家政治现代化，必然是民主与治理合流的现代化。

（三）民主与治理的互嵌化

民主与治理既不同源也不同本，把民主与治理结合起来，需要建立协商民主治理机制。哈贝马斯认为协商民主的关键“取决于相应的交往程序和交往预设的建制化，以及建制化商议过程与非正式地形成的公共舆论之间的共同作用”［3］。但这种协商民主并不是单独意义上的民主治理，而是“议会制民主的超越和代议制的补充”［4］。既然是代议制的补充，协商民主治理的范围就会受到严格的限制。“可以借助何种机制将民主嵌入治理并实现治理对民主的吸纳。”［5］这种吸纳是通过参与过程的民主化与社会化来完成的。卡罗尔·佩特曼认为，民主需要“社会中所有领域的政治体系通过参与过程得到民主化和社会化”［6］。民主治理“在最大限度地促进公共利益”［4］。由此可见，西方的协商民主治理是建立在西方意义民主政体的前提下，为代议制提供补充式治理，通过交往程序和交往预设的建制化机制完成，其协商的内容是商议过程与公共舆论互相作用的过程。西方民主与治理的互嵌只是机制的互嵌，而不是广泛参与的互嵌，具有局限性。民主与治理的互嵌即是民主中有治理，治理中有民主，民主离不开治理，治理离不开民主，民主的内容和过程就是治理的内容和过程，而治理的内容和过程也是民主的内容和过程。协商民主机制主要是打破了二者互相隔离的局面，使民主与治理相互结合。

（四）民主与治理的共进化

民主与治理的共进化，指民主与治理共同推动国家政治现代化和文明化。民主是人类共同的价值，是世界各国人民的基本权利。民主是政治现代化和政治文明的基本标志。国家治理现代化，需要人人参与治理，需要国家、社会、市场、精英、大众的协同治理，国家是治理的主体，也是社会、市场、精英、大众治理的引领者。任何一种治理都离不开民主，离开民主的治理只能是传统式治理。传统治理往往只强调政治精英的治理，而政治精英的治理如果失去了民众，抛弃了民主，国家治理易于导致失效的风险。传统治理走向现代国家治理，必须使民主治理与国家治理相结合，才能避免国家治理的风险和危机，才能使民主治理最优化、国家治理实效化。国家治理的文明化，就是现代民主价值对国家治理的全覆盖。

二、全过程人民民主与国家治理的内在契合

全过程人民民主与国家治理的内在契合，是对民主与治理关系的继承与超越。民主与国家治理具有内在契合性表明，离开民主的国家治理与离开国家治理的民主都不利于社会主义政治现代化建设。国家治理需要与全过程人民民主互动。全过程人民民主与国家治理的关系在各个层面都具有不可分性。“民主与国家治理紧密相关，民主的发展与国家治理的现代化相伴相生，相互作用，相互促进。”［7］民主是国家善治的前提和基础，也是社会主义优越性的体现，“好的民主一定是实现良政善治的，一定是推动国家发展的”［7］。民主质量决定了国家治理的效能，“中国民主的高质量，促进了国家治理的高效能，提升了国家治理体系和治理能力现代化水平”［7］。由此可见，民主与国家治理密不可分，民主之重是国家治理之重。全过程人民民主与国家治理的关系是互相促进的关系，全过程人民民主提升国家治理的价值、效能、水平、质量。

全过程人民民主与国家行为的内在契合表现在制度契合、价值契合、行为契合三个方面。全过程人民民主的制度与国家治理的制度是一致的。全过程人民民主的行为就是国家治理行为的组成部分，聚焦于广泛参与。全过程人民民主与国家治理共同贯穿着以人民为中心的核心价值，二者的话语体系具有高度重叠性。

（一）广泛参与的制度契合

制度具有根本性、长远性、稳定性，全过程人民民主的广泛参与因为有了制度，才有了稳定的预期。没有制度，全过程人民民主的广泛参与就会失去稳定的预期且难以持久，甚至变成可有可无的参与，也实现不了全过程人民民主的目的。制度是决定性因素，直接关系到参与的范围、广度、深度和过程。因此，制度决定了全过程人民民主广泛参与的质量和效能。广泛参与是制度化的广泛参与、规范化的广泛参与、程序化的广泛参与、管理的广泛参与。制度化的参与主要是在中国特色社会主义政治制度内的参与，这些制度包括人民代表大会的根本政治制度以及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等基本政治制度。“对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出总体擘画，重点部署坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度。”［8］《中共中央关于中国共产党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》表明，广泛参与的制度也是国家治理的制度，国家治理的制度与全过程人民民主广泛参与的制度都是基于中国特色社会主义的政治制度。没有中国特色社会主义制度，就没有全过程人民民主，也没有民主与国家治理的契合。民主是中国特色社会主义政治制度的民主，国家治理是中国特色社会主义政治制度的治理，二者共同内嵌于中国特色社会主义政治制度之中。

全过程人民民主与国家治理都通过广泛参与来实现。任何参与都需按程序进行，任何程序都需具有正当合法性。离开合法程序的参与，其后果可能破坏制度本身或者降低参与的效能。广泛参与重点在制度参与，制度设定了参与的基本框架。广泛参与是聚焦国家政治事务、经济事务、文化事务、社会事务四个范围的参与。无论是强调以国家为中心的国家与社会互动，还是以社会为中心的社会与国家互动，都具有广泛的互动程序。全过程人民民主是程序化的广泛参与，中国特色的社会主义政治制度都具有广泛参与的程序，比如立法程序的参与、协商民主程序的参与、少数服从多数的程序参与等。全过程人民民主体现程序正义、过程正义和结果正义，贯穿到国家治理的各个环节。

（二）广泛参与的价值契合

全过程人民民主与国家治理都贯穿着人民至上的价值。人民至上是全过程人民民主的核心价值，也是国家治理的核心价值，全过程人民民主与国家治理共享人民至上的价值。《中共中央关于中国共产党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》从党的领导、人民民主、依法治国、国家治理、社会治理、法治治理等多层面多角度强调以人民为中心，坚持人民至上的价值。“坚持以人民为中心”“最深厚的基础是人民”“民心是最大的政治”“使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［8］，无论是全过程人民民主还是国家治理，都要“及时回答时代之问、人民之问”。也正因为不断强调人民至上的价值，才能说“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”［9］。“‘善治’就是公众利益最大化的管理过程或者说是治理过程。”［10］协商民主更能体现全过程人民民主的价值，并通过政治沟通来实现民主的价值，“协商民主就是官民共同来参加国家治理，必须考虑如何改善政府与公民的沟通，或者说如何实现政治沟通的现代化。”［10］全过程人民民主的价值在于实现权责统一，全过程人民民主权利与全过程人民民主责任密不可分。不存在没有全过程人民民主权利的责任，也不存在没有全过程人民民主责任的权利。公开性、公共性、透明性是全过程人民民主与国家治理的共同规范，人民广泛参与与国家治理都需要公开性，防止暗箱操作。全过程人民民主与国家治理都具有公共性，而“公共性需要这些受影响者有机会获取相关信息，偶然它也与透明性或开放性通用”［11］。全过程人民民主与国家治理的前提是信息透明，只有信息透明，国家与人民才具有可获得性，才能真实有效地参与到公共治理中来。

（三）广泛协商的行为契合

协商民主是全过程人民民主的特色。制度协商、政治协商、政党协商、决策协商、立法协商、人事协商、社会协商、全过程协商都是协商民主治理体系的基本内容。全过程人民民主在某种意义上就是全过程协商民主。全过程协商民主不同于西方的协商民主在于，协商贯穿于人民民主的全过程，体现着全过程协商民主的过程性、动态性、互动性、回应性、即时性。协商民主无论在制度层面还是在非制度层面，无论在国家层面还是在社会层面都是全过程协商。“民主政治有两个最关键的环节，一个是授权环节，一个是限权环节。前者主要通过选举民主得以实现，后者主要通过协商民主得以实现。”［10］广泛协商不仅具有理论底蕴、历史底蕴和现实基础，而且具有高度实践性。协商民主的限权，不但能实现国家与社会、社会与社会之间行为互动，而且还能通过互动限制国家治理的权力越界。全过程人民民主协商，主要体现在行为上，使全过程人民民主建立在现实的基础上。

三、全过程人民民主为国家治理提供内在价值

全过程人民民主与国家治理都具有价值性，但国家治理的工具理性，要服务和服从于全过程人民民主的价值理性。全过程人民民主的价值理性优先于国家治理的工具理性，将国家治理作为推进社会主义全过程人民民主建设的主要手段，把践行和实现全过程人民民主作为社会主义民主和国家治理的重要目的。

（一）国家治理需要全过程人民民主的价值规范

民主是国家治理的内在价值。现代国家的发展在于确立、践行和维护民主价值，使之成为实现政治现代化的主要维度。把国家治理与民主联结在一起，就需要民主价值规范国家治理。“治理毕竟是工具理性，最后的价值理性还是政治发展。”［12］政治发展的价值理性包括诸多内容，民主、法治、公平、正义、人权、平等、自由等。国家治理包括国家制度体系和国家能力体系。国家制度体系如果没有现代价值规范，即便再完美，也不是良政制度体系，并具有导致恶政体系的潜在风险和现实风险。国家制度体系如果是良政制度体系，但治理主体素质低下，再好的良政制度体系也会遭到破坏，会具有走向恶政治理体系的可能性与现实性。国家治理体系现代化，不但要求以人民民主对国家治理体系进行价值规范，还要求对治理能力主体进行价值规范。因此，对国家治理体系和治理能力进行价值规范就显得尤其重要。

（二）国家治理需要全过程人民民主的价值引导

规范化的参与是政治道德性的参与，国家治理的过程，是人民民主价值引领的过程，否则国家治理或者是为治理而治理，或者如“脱缰的野马”而横冲直撞，最后导致国家治理的失控与危机，甚至会导致国家治理的失败。一些发展中国家之所以治理失败，其原因是多方面的，如经济停滞、国家建构没有完成，但与没有价值引领具有密切的关系。中国国家治理在取得经济方面巨大成就的同时，政治也不断走向现代化，这与社会主义民主的引领具有重大关系。党的十一届三中全会以来，党和政府不断强调社会主义的引领性，强调民主是中国共产党一直追求的目标，并在各个层面，从宏观到微观，从抽象到具体强调民主价值的引领作用。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。民主是社会主义的本质属性和内在要求，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中指出“人民民主是中国共产党始终高举的旗帜”，特别强调了人民民主价值的引领作用。“国家治理主体开始把一定社会的伦理特性从自在状态向自为状态转化的时候，伦理系统就处在有意识地被构造和发展过程之中。”［13］“道德赋能产生的就是‘下沉效应’。‘下沉’意味着伦理系统将赋予子系统或个体不断提高自主性的权能。”［13］民主治理才能实现道德赋能，才能使个体提高自主性，才能参与国家治理。而现代化的治理意味着善治，“善治意味着官民对社会事务的合作共治”［14］。国家治理无论从应然状态还是实然状态都是合作共治，合作共治不仅是善治，而且是良政。良政就是全过程人民民主价值引导的良政，没有全过程人民民主的引导作用，善治会变成国家善于治理，民众成为国家善于治理的对象。只有良政才有善治，无良政则无善治。

（三）国家治理需要全过程人民民主的价值约束

国家治理靠权力来实现，靠权力来完成，更要靠全过程人民民主的价值来约束。这是因为国家治理的权力需要正当性、合法性、合宪性。国家治理权力的正当性来源于人民，回归于人民。国家治理的权力必须具有合法性，“现代社会治理的核心问题是要让所有治理权力受到合法性原则的约束”［15］。国家权力如果没有全过程人民民主价值的约束，失去了合法性约束的国家治理权力就会变成“裸奔”的权力。中华人民共和国宪法强调国家一切权力属于人民，国家治理权力来自人民，也受合宪性的约束。通过宪法和法律约束国家治理的权力，维护宪法尊严、树立宪法尊严就是维护全过程人民民主的权威和尊严。

（四）国家复合治理体系需要全过程人民民主价值的复合内嵌

全过程人民民主与国家治理都是复合体系。复合体系包括价值复合体系、制度复合体系、主体复合体系。价值复合体系包括民主、法治、自由、平等复合体系，主要体现在社会主义核心价值体系中。制度复合体系包括党的领导制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度和民族区域自治制度等。主体复合体系包括多元主体，即“治理主体的多元性使得治理体系表现为庞大的复合体系，这种包括了国家、公民、社会组织，甚至是私营部门在内的复合体系蔚为壮观，组成了一支前所未有的‘国家治理合唱团’”［16］。国家、公民、社会组织都需要全过程人民民主价值的全部内嵌，使国家治理民主化、公民参与民主化、社会组织民主化。如果复合体系中任何一个子系统没有嵌入全过程人民民主的价值，都会使其他的复合体系受到严重影响。

四、国家治理是实现全过程人民民主的手段

全过程人民民主是目的，国家治理是手段。国家治理的工具理性要为全过程人民民主的价值理性服务，从这个意义上说，国家治理自始至终都是实现全过程人民民主的手段。

（一）国家治理是实现经济民主的手段

全过程人民民主包括经济民主，经济民主是政治民主的基础。经济民主的核心是平等，没有国家治理，经济平等只会停留在形式意义上，而不能实现实质意义上的平等。只有实现国家治理体系和治理能力的现代化，社会才会更加平等。全过程人民民主在经济民主上体现的特色有两个方面：一是要解决社会主义的主要矛盾，让人民群众在经济发展过程中具有获得感、幸福感、安全感；二是解决共同富裕，实现公平正义，防止两极分化。这两个方面都离不开国家治理，没有国家治理体系和治理能力的现代化，仅靠市场主体或者社会主体是难以完成实现公平分配和共同富裕这一艰巨任务的。

国家治理通过经济绩效来推进全过程人民民主。经济基础决定上层建筑，上层建筑具有反作用。国家治理根源于经济基础，国家治理通过促进经济发展，提升经济绩效，进而推进经济民主。民主与治理通过经济绩效发生内在关联。从世界政治发展过程来看，民主与治理并无必然关系之说就在于没有促进经济发展，取得经济绩效。公共政策能否取得经济绩效，无疑是衡量民主与治理的根本标准。当治理不能取得经济绩效时，就会不断引入民主的内容，通过民主促进经济发展，实行经济民主。这是“不得不实行不同程度的决策开放，引入民主选举、民主协商、民主监督、民主评议的方法。我们把这样的理论称之为‘以问题为导向的民主理论’”［2］。中国改革开放的四十多年，是国家治理推动经济发展的四十多年，也是及时有效地推进人民民主发展的四十多年。

（二）国家治理对全过程人民民主具有保障功能

国家治理是保障全过程人民民主的手段。国家治理能够保障全过程人民民主的民主权利、价值、有序参与和制度参与等。“治理是实现一定社会政治目标的手段，相对于国家的统治体制而言，治理体制是一种工具理性。”［14］全过程人民民主是目的，目的决定和规范手段；国家治理是手段，手段只有服务于目的，才具有合法性、正当性。离开了全过程人民民主这一根本目的，国家治理就失去了合法性和正当性。只讲国家治理，不讲全过程人民民主，国家治理就会失去基本的方向和目标。党和政府一直强调人民至上的价值，坚持人民的主体地位，就是党和政府通过国家治理来实现人民至上的价值，坚持人民群众的主体地位。“现代国家治理通常又称为民主治理，离开民主，国家治理的现代化就无从谈起。”［17］全过程人民民主以制度为中心，以管理设定民主的范围，目的在于通过国家治理体系和国家治理能力来保证全过程人民民主。

（三）国家治理具有复合全过程人民民主的功能

全过程人民民主强调民主的全过程性，国家治理能力也强调治理的全过程性，全过程人民民主的全过程就是国家治理能力的全过程，国家治理能力的全过程就是人民民主的全过程。全过程人民民主因为问题导向而呈现出不同类型的治理模式。从治理模式来评，民主分为选举治理、协商治理、多中心治理、参与治理、回应性治理、应急性治理、政策性治理。但无论何种治理，治理都是手段，治理的目的是实现民主的价值。“以复合的治理体系来实现民主治理的合力，这在国家治理的现代化过程中表现为一般规律。”［16］“要提高民主治理的能力，不仅需要提高民主治理体系各个组成部分的能力，还应该注意整合各个组成部分，使其发挥合力效应。正是围绕着合力效应的发挥，民主治理形成了复合体系和复合机制。”［18］国家治理能力就是民主治理能力，国家复合功能就是民主复合功能。国家治理更具有复合全过程人民民主的功能，这是因为国家具有支配性、权威性，并垄断国家的暴力权力，因此更具有整合能力。

（四）国家治理解决了选举民主的难题

国家治理是全过程人民民主的治理，全过程人民民主就是人民参与全过程国家治理，国家治理体系为全过程人民民主提供了有效保障。在西方的学者看来，没有选举就没有民主，选举民主成本低效率高。在选举的意义上，民主本身成了手段，民主通过选举实现了民主的价值。民主选举体现的是制度安排，其中以熊彼特、达尔、萨托利的观点最为典型。熊彼特认为，民主方法就是那种为“作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，人通过争取人民选票取得做决定的权力”［19］。达尔认为：“一个独立于国家的多元的、自我管理的公民社会，是民主社会的必不可少的条件。”［20］萨托利认为：“大规模民主是一种程序或机制，它（1）带来开放的多头统治，这种统治在选举市场上的竞争（2）把权力带给人民，并且（3）具体地加强了领导者对被领导者的责任。”［21］西方选举式治理很显然是精英式治理，在民众选举出政治委托人之后，民众就进入了“休眠期”，精英开始了治理期，精英治理的过程也就是民众失去广泛参与的过程。熊彼特的所谓民主也仅仅是政治精英通过民主选举获得了作出决定的权力，达尔认为公民社会要实现自我管理，但他没有认识到民众还应有作出决策的参与权力，萨托利也只是让精英对被领导者负有责任。

（五）国家治理维护民主的秩序

国家治理具有维护秩序与安全的功能，没有国家治理，秩序与安全就会受到严重破坏。改革开放前的历史充分证明了国家治理在维护秩序与安全方面的重要性，没有秩序与安全的全过程人民民主会陷入一盘散沙的状态，会导致多数人的暴政和公共权力的滥用。“国家治理有赖于强有力的政府来维护自由和秩序，政府滥用权力同样也可能危及自由。”［22］国家治理的全过程是维护全过程人民民主秩序与安全的全过程。在广泛参与的全过程人民民主下，如果不通过国家治理维护其秩序与安全，全过程人民民主就会变成无序混乱的、处于恐惧状态下的民主。没有稳定，没有秩序与安全，就会走向民主的反面。

总之，全过程人民民主的全过程涵盖国家治理的全过程，国家治理的全过程是全过程人民民主体现的过程。全过程人民民主的质量是国家治理能力的基本标志。同时需要注意的是，任何民主都具有成本与收益、公平与效率的关系。全过程人民民主与国家治理同样需要考虑成本与收益、公平与效率关系。理想的状态是只有全过程人民民主与国家治理在收益大于成本的时候，全过程人民民主与国家治理才能成为优选项。现实的状态是全过程人民民主与国家治理的成本与收益极为复杂。全过程人民民主强调的是公平性，国家治理强调的是效率因素。这就需要建构全过程人民民主与国家治理的内在契合机制，兼顾公平与效率，进而实现全过程人民民主与国家治理的平衡。