PPP模式助推泉州特色小镇高质量发展的策略分析

高嘉华

PPP模式助推泉州特色小镇高质量发展的策略分析

高嘉华

(仰恩大学 经济学院，福建 泉州 362014)

泉州作为“民营经济之都”，社会资本活跃，民营企业多，传统的民营经济结构有待转型升级，急需夯实其在全省的经济地位。而特色小镇正是泉州市实现经济转型升级、供给侧结构性改革的有益探索。调动社会资本、采用PPP模式建设运营特色小镇是大势所趋。本文采用文献分析法、比较研究法、案例研究法，从现状出发，指出存在的问题，同时借鉴成功案例——北京密云古北水镇PPP项目，最后提出建议：结合各地产业特色科学规划、完善建设机制；识别并规避潜在风险，构建“PPP+产业化”运营模式；合理选择PPP融资模式，拓展融资渠道；完善高素质人才引进政策。

PPP模式；泉州市；特色小镇；高质量发展

一、泉州市发展特色小镇的融资现状分析

（一）泉州发展特色小镇的必要性

1. 中央政府政策的大力支持

2014年，浙江省在国内首次提出“特色小镇”并运行成功，为国内建设特色小镇拉开了新篇章。2016年7月，住建部、国家发改委、财政部联合下发了首个国家层面支持“特色小镇建设”的政策文件，指出截至2020年计划培育大约1 000个特色小镇[1]。2017年的政府工作报告首次提到“特色小镇”，指出“扎实推进新型城镇化，支持中小城市和特色小城镇发展”。此后，国家各部委、地方政府陆续出台了相应的鼓励、支持政策，特色小镇在全国全面推广。

2. 发展新型城镇化的必然选择

早在20世纪80年代，我国政府就提出了建设小城镇的战略构想，30多年的城镇化历程成绩斐然，产生了一批批基于“一镇一品牌”的工业强镇。但也存在着明显的不足，很多小城镇缺乏发展动力，急需创新。而特色小镇则是依托某一新兴产业或附加值高的传统产业，重视保护环境，完善配套设施，聚集相关企业与人才，形成特色文化氛围的现代化产业群落。这恰恰能够弥补传统小城镇的不足，与新型城镇化“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念不谋而合，是一种新型城镇化发展模式。

3. 泉州市经济转型的迫切需求

泉州作为“民营经济之都”“晋江经验”的诞生地，自改革开放以来，社会资本活跃，民营企业多，产业集群区域化，诸多县域、乡镇都因地制宜地发展了各自的特色支柱产业，形成了“一镇一业”“一村一品”的格局。但随着传统产业空间资源瓶颈的出现，泉州市的传统民营经济结构有待转型升级。而发展特色小镇对于促进泉州市经济转型升级、统筹城乡发展、增加经济发展新动能意义重大。

（二）泉州发展特色小镇初见成效

近年来，泉州市积极推进特色小镇创建工作。2017年，已推动37个特色小镇项目建设完成，投资25.2亿元，完成年度投资计划的109.7%。同时，泉州市发改委、住建局等政府部门研究拟定了《泉州市培育发展特色村镇试点工作方案》《关于培育和发展泉州特色村镇的意见》等文件，正式开始创建市级特色小镇，把首批39个特色小镇如洛江区虹山乡等列入预备考察名单进行扶持创建[2]。

目前泉州市共有17个重点发展的特色小镇，其中，已有3镇（石狮市蚶江镇、晋江市金井镇、安溪县湖头镇）入选国家级特色小镇创建名单；6镇（晋江市新塘街道“芯”小镇等）入选省级特色小镇创建名单。这些小镇以特色产业为依托，包括传统经典产业（如泉州篾香、陶瓷、藤铁、泳装等）和新兴产业（如机械装备、存储器集成电路、石化新材料、文化创意、休闲旅游等）。2017年8月，作为富有中华历史文化深厚底蕴的安溪县湖头镇和南安市漳州寮村更是分别获得中央政府100万元的财政专项补助资金。得此补助，安溪县湖头镇重点建设了以侨乡文化和李光地文化为主题的文化旅游特色产业，而南安市漳州寮村则重点建设以闽南红砖建筑文化和华侨文化为主题的特色文化。

（三）泉州发展特色小镇的融资现状

2019年，泉州市省级特色小镇投资额达到81.06亿元，居福建省首位。2020年、2021年虽遇疫情，但泉州市仍坚持进行项目建设，如晋江的深沪体育小镇、（金井）人才梦想小镇、“芯”小镇，安溪的尚卿乡“藤云小镇”，永春的达埔香都小镇和德化的三班瓷都茶具小镇都在稳步推进融资建设中，积极完成预期计划投资额。在此外部条件下，泉州市的特色小镇发展融资仍存在一些问题：

1. 县镇两级资源、财力有限，投融资较为艰难

目前，福建省发展特色小镇虽秉承浙江模式，但在政策扶持、推进机制等方面与浙江相比仍有一定差距：浙江省以“省县合力、一镇一策”推动特色小镇发展，而福建省是以县镇为主体，直接的政策支持较少，一般性的指导措施较多，落地存在不确定性。在此环境下，泉州特色小镇的投融资相对艰难。

2. 投资主体不足，配套设施建设任务重

在泉州，地方政府仍是配套设施建设的主要投资者，仍未调动起民间资本和外资的积极性。正因为投融资主体单一、缺乏有效吸引民间资本和外资的手段，泉州的公共文体设施、社会保障设施、商业服务设施、市政公用设施等配套基础设施仍落后于临近的经济特区——厦门，泉州地方政府的配套设施建设任务重。

3. 专业人才引进难

特色小镇项目的运作需要多方面、全方位的专业人才，并且人才素质的高低、结构的合理与否将会直接影响项目能否顺利进行。泉州虽然民营经济发达，民营企业众多，但大部分民营企业多是建立在诸如家族、朋友、亲戚、同学等特定人际关系基础上的家族式管理，排斥游离于信任圈子以外的专业人群。这种封闭性和不规范性使得泉州对优秀但无特定人际关系的专业人才引进有一定排他性。

4. 发展特色小镇缺乏有效的投融资解决方案

虽然在理论层面，创建、发展特色小镇可以优先获得政策性银行贷款、政府债券、企业发债等金融支持，但是在实践层面，不同类型的特色小镇融资难度不一，如政策性银行更愿意支持高科技以及以资源型产业为主的特色小镇发展，投资管理公司以及大型企业PPP融资更愿意把资金投向旅游小镇，而地处山区、以传统特色产业为主的特色小镇，除能向国投公司进行融资外，融资渠道极其狭窄。

二、泉州市特色小镇高质量发展急需引入PPP模式

（一）PPP模式的概念及具体运作模式

PPP模式，全称为Public-Private-Partnership（公私合作模式），是指政府和私人集团通过签订特许权协议，以利益共享和风险共担为特征，一同合作建设城市基础设施项目，双方通过签署合同来明晰权责，达到双赢[3]。而后，PPP模式应用范围日渐广泛，扩展至各种基础设施和公用事业领域。其中，获得特许权的私人企业会通过设立项目公司（SPV）来开展PPP项目，SPV是PPP模式的重要载体。

可选用的PPP运用模式有委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）和改建—运营—移交（ROT）。

（二）泉州市特色小镇高质量发展引入PPP模式的必要性

2018年，泉州市实现民营经济增加值6 951.27亿元，占全市经济总量的82.1%，同比增长9.5%，对全市经济增长的贡献率达88.2%。由此可见，民营经济是泉州经济发展的重要支撑点。而如前所述，泉州建设、发展特色小镇的任务重、融资渠道有限，正急需通过PPP模式引入民营资本解决泉州特色小镇建设、运营过程中的融资难问题。

三、北京密云古北水镇引入PPP模式的情况及其对泉州的启示

（一）北京密云古北水镇引入PPP模式的情况

古北水镇位于北京市密云县，地理位置优越，交通便利，山水相容，历史遗存珍贵，地方民俗文化独特。但由于原有基础设施配套薄弱，开发此特色小镇存在投资额大、融资难、缺乏统一规划、经营体制落后等问题。

基于此，古北镇镇政府采用TBT融资模式（TBT即TOT与BOT融资方式的组合，BOT为主，TOT为辅），即把已运营一段时间的和需建设的项目进行整体打包，通过招标将其无偿转让给私人集团。私人集团负责组建项目公司（SPV）去建设、运营，项目建成开始运营后，政府从中获取收益，等特许经营期满后，项目公司（SPV）再相继将其经营权归还给政府。

2010年7月，中青旅、乌镇旅游、北京能源投资集团和其他私募投资人共同组成特许经营项目公司（SPV）——北京古北水镇旅游有限公司（注册资本2.1亿元），与当地政府签订特许经营协议，建设、运营该特色小镇项目。

2011年12月，项目公司引入2个战略投资者——乌镇旅游公司和IDG资本，注册资本增至5亿元。2012年8月，再次为增资扩股，引入1个战略投资者——京能集团，增资5亿元后京能集团占股20%。

公司又以项目土地及地上附着物为抵押品，向中行和交行借款15亿元，至此，项目建设运营资金增至30亿元。2013年和2014年，公司各股东又继续进行增资，注册资本增至15.32亿元，为新增项目开发融资，进一步降低财务费用。

与此同时，当地各级政府也为此特色小镇项目保驾护航。政府牵头，在道路交通、征地拆迁、水电供暖等方面给予大力支持和帮助，2012年给予项目公司4 100万元的基础设施补贴，还帮助其修建了景区门口道路。

2014年，小镇建设完成并对外开放。2015年，共接待147万人次游客，实现营收4.62亿元，净利润4 701万元。预计未来每年能接待400万人次游客，年收入能上升到10亿元[4]。

（二）对泉州的启示

1. 梳理小镇自有资源，专注特色发展

古北水镇的建设运营公司参考乌镇模式，依托自有的山水资源、人文历史遗迹——鸳鸯湖和司马台长城，也极其重视推广地方民俗文化，如重现造酒、染布等情景化活动。据此形成了独一无二的自我特色——“登长城观光、游北方水乡”，对游客有较强的吸引力。

2. 当地政府大力扶持

当地各级政府极其重视，密云县政府特别成立了“古水北镇”项目手续审批工作协调小组，负责处理除立项、建设用地审批外的其他一切行政审批手续，缩短了行政许可时间。同时，还在道路交通、水电供暖、项目拿地征地等给予一系列政策支持和财政补贴。

3. 选用PPP模式，注重多方融资，采用成熟的市场化资本运作方式

该项目选用的是PPP模式中的TOT和BOT的结合——TBT融资模式（政府经TOT——一次性融资后，再入股BOT项目）。这样，既使项目融资问题得以部分解决，又能得到政府强有力的支持，进而提高了项目成功率。同时，项目在建设工程中引入了IDG资本及京能集团等战略投资者，并进行了多轮增资，这为项目保障了较为雄厚的建设、运营资金，提高了其抗风险性。而且项目各股东持股比例也都相对均衡（15%—20%之间）。同时，SPV还与知名地产开发商——龙湖地产合作，共同开发小镇内唯一的楼盘“龙湖·长城源著”，以期快速回流资金，以防资金流断裂。

四、PPP模式助推泉州特色小镇高质量发展的策略建议

（一）结合各地产业特色科学规划，完善建设机制

泉州的小镇特色不一，核心卖点各有差异。因此特色小镇的建设前期要根据各自的特色做长远布局，以一项特色的产业作为主体，整体设计好总投资及分期投资规模，了解当地经济实力，拟定好可持续、多元化的商业模式，落实好政府直接与间接扶持的资金额度，预测未来几年的投资收益，提高投资回报率，扩大收入规模，便于后期的融资。

（二）识别并规避潜在风险，构建“PPP+产业化”运营模式

因为特色小镇PPP项目本身存在周期长、环境复杂多变等特点，所以在项目规划过程中，就应准确识别其所有潜在的风险，如自然环境风险、经济发展风险、政治风险、社会需求风险、合同管理风险[5]等，并对风险进行分析，在政府和私人资本中进行合理风险分配。同时，PPP模式下的特色小镇项目需与当地的特色产业进行有机结合。要加强小镇的基础设施建设，做好公共服务建设，融合好基础设施、公共服务与特色产业，才能运营好特色小镇。如前所述的北京密云古北水镇就是好例证。

（三）合理选择PPP融资模式，拓展融资渠道

特色小镇的建设和发展，融资是关键。政府为吸引雄厚的民间资本，可为特色小镇建设建立激励性引导基金，同时谨慎选择、确定合作的私人集团，搭建合作平台，组成项目公司。项目公司成立后，可结合地方特色，打造并适时拓展合适的融资渠道，选择与之相匹配的投融资模式与金融工具。特色小镇的融资模式一般为债务融资（债券融资、贷款融资、信托融资）、股权融资（资本市场融资、战略投资者和私募股权基金）和互联网融资（即众筹模式）等。如前所述的古北水镇建设融资过程中，就通过银行抵押贷款、多次股权增资等金融方式进行融资。也可以把资产证券化和PPP模式进行有效结合，把市场上的流动资金转化为流动性较强的金融市场证券[6]，减少其融资成本和财务费用。

（四）完善高素质人才引进政策

应用PPP融资模式建设和发展特色小镇，需要熟悉产权结构、项目规划管理及后期运行的保障服务等方面的高素质专业化人才。因而，政府应重视这类专业人才的引进，提高其福利待遇。如可制定高素质人才的筑巢引凤计划，通过提供就业补助或住房补贴，解决其家属上学、工作、就医等一系列问题，并适时开展各类专业培训，为“PPP+”特色小镇的高质量发展提供坚实的人才支撑[7]。

[1] 王秋辉. “PPP +”特色小镇——PPP 模式在特色小镇建设中的研究[J]. 知识经济, 2017(12): 8-9．

[2] 颜财斌, 赵圣辉. 泉州市新型城镇化建设有序推进[N]. 东南网, 2018-01-05(1).

[3] 周正祥, 张秀芳, 张平. 新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J]. 中国软科学, 2015(9): 82-95.

[4] 张迪. PPP模式应用于特色小镇的案例分析[D]. 杭州: 浙江大学, 2018.

[5] 李发超. PPP模式下的特色小镇风险分摊研究[D]. 桂林: 广西大学, 2017.

[6] 吴婧. 我国特色小镇PPP融资路径研究——以黄山市黎阳in巷为例[J]. 淮海工学院学报(人文社会科学版), 2019, 17(7): 95-97.

[7] 丁宁. “PPP+”特色小镇建设的意义与具体对策研究[J]. 住宅与房地产, 2017(35): 13-14.

10.15916/j.issn1674-327x.2022.03.011

F292；F812.7

A

1674-327X (2022)03-0047-04

2021-07-26

泉州市社会科学规划项目(青年项目)(2019E06)

高嘉华(1985-)，女，福建泉州人，副教授。

(责任编辑：许伟丽)