竞争政策与产业政策协调的路径

文/张 宏

经济全球化与竞争政策

当今世界正经历百年未有之大变局，经济全球化虽然遭遇曲折，但时代潮流不可逆转。顺应全球化趋势，构建开放的、相互促进的国内国际双循环，加速中国市场与世界市场的互联互通，对于构建新发展格局意义重大。

商品、资金、技术、人员等市场要素的全球流通，必将带来市场竞争，包括竞争主体、竞争行为、竞争影响等方面的深度国际化。竞争政策的确立、选择、实施应当对此有效回应。竞争政策与经济政策的协调，特别与其中产业政策的协调，是这一回应中的重要一环。这不仅是我国深化社会主义市场经济体制改革的内在要求，也是顺应竞争政策、竞争立法等方面的国际合作和协调趋势，适应新一轮国际经济贸易通行规则发展变化，实现上海自贸区和临港新片区更高水平制度型开放的创新实践需求。

竞争政策与产业政策协调的路径分析

我国“十四五”规划将“强化竞争政策基础地位”作为实现“社会主义市场经济体制更加完善，高标准市场体系基本建成”这一主要目标的重要途径。2022年6月24日，全国人大常委会修改《反垄断法》的决定，将“强化竞争政策基础地位”写入《反垄断法》。“基础地位”本质是竞争政策在经济政策体系中的基础地位，表现为其他经济政策，尤其是产业政策，要建立在竞争政策基础之上，受竞争政策的协调。

协调的目的是促进产业政策“竞争政策化”，让产业政策更加符合竞争政策的目标与原则。协调的本质是正确处理政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地而不是更多地发挥政府作用。协调的范围是全方位地渗透到政府行为的方方面面，这与产业政策制定主体的多元和表现形式的多样有关。因此，有关部门需要拥有更高站位，多视角、系统化地设计竞争政策与产业政策协调的路径。

1.持续推进垄断行业改革

针对水、电、气、交通、能源、通信和市政等行业，有关部门要区分竞争性与非竞争性业务，在竞争性业务中强化市场竞争，优化市场竞争结构，激发市场活力，打破消除行政性垄断，维护市场公平竞争秩序。

2.体现竞争中性原则

在市场准入和退出、商品和要素自由流动、经营运行、政府采购和招投标等方面，有关部门对包括国有企业在内的各类所有制企业要平等对待，增强所有市场参与者的竞争力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

3.其他公共政策也应体现竞争导向

我国的产业政策往往交织、渗透在其他公共政策之中。各项社会政策与社会立法（教育、环境、社保等）等公共政策也应该体现竞争政策的影响力和导向性，体现市场在资源配置中的决定性作用。

竞争政策与产业政策协调的实施举措

1.竞争管理能力建设

① 推动竞争政策体系全覆盖

依托国务院反垄断委员会，有关部门要统一竞争政策的制定、执行，协调包括产业政策在内的其他经济政策。

地方部门可以以公平竞争审查联席会议、公平竞争委员会等协调机构为基础，加强统筹协调，进一步强化竞争政策实施。

② 探索区域协调机制

区域协同发展是推动我国经济高质量发展的重要增长极，区域内竞争政策协同的强化是协调产业政策的路径之一。有关部门要探索实施区域反垄断执法试点，进一步打破行政区划的限制，在更大的区域范围内促进市场公平竞争；探索区域一体化下的公平竞争审查、区域市场状况评估等竞争政策协调机制，维护区域市场公平竞争，推动创新发展。

2.竞争审查能力建设

① 分类细化公平竞争审查标准

有关部门要分行业、分领域制定具有地方特色或者行业特色的审查标准。针对不同的政策类型，有关部门可通过分类编制审查要点和参考资料，供审查人员学习参考，提高审查效率。

② 健全和完善第三方独立评估机制

有关部门要落实、强化第三方评估制度，保障第三方评估机构的独立性和评估过程的透明性；丰富第三方评估的启动方式，如上年度评估审查不通过的部门，下年度必须采用第三方评估；强化第三方评估的刚性，在“鼓励引入第三方评估”的领域，探索“必须引入第三方评估”，强化第三方评估机构的专业能力，形成公平竞争审查工作合力。

③ 拓宽公平审查对象范围

公共政策涉及市场主体经济活动的，应当进行公平竞争审查；对是否涉及市场主体经济活动，宜做宽泛理解，包括市场主体直接的、间接的经济活动。此外，新修订的《反垄断法》将“滥用行政权力，通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式”排除、限制竞争的行为纳入规制范围，表明即使形式上不是“政策”，只要对市场主体经济活动可能产生影响，都可以进行公平竞争审查。

④ 建立公平竞争审查正向激励机制

有关部门要将公平竞争审查制度实施情况纳入政府绩效考核，强化政治激励；对公平竞争审查制度实施较好的地区或者部门给予适当经济补偿或者奖励，强化经济激励；对积极参与和开展公平竞争审查工作成绩突出的单位和个人授予荣誉称号并大力宣传，强化精神激励。

3.竞争执法能力建设

① 提高反垄断执法的精细化程度

根据行业特点，结合行业惯例，反垄断执法部门与行业主管部门合作，共同开展竞争合规，出台行业竞争合规细则，主动纠正本行业存在的垄断行为。有关部门还要加强垄断性行业的反垄断法适用，根据行业的特点协调反垄断法与行业规制法之间的管辖权配置，强化竞争约束，提升反垄断执法的精细化水平。

② 提高反垄断执法专业化能力

反垄断执法的理论技术要求较高，要求执法人员有坚实的经济理论、法律知识水平，确保在相关市场界定、经济学分析、法律论证等环节的执法准确性。反垄断执法部门要依托优质的竞争法研究资源，加强与高校、科研机构的协调合作，定期举办专题讲座和案例解析，提高反垄断执法专业化能力。

③ 提高反垄断执法信息化水平

有关部门要适应数字经济化、经济数字化的发展趋势，强化反垄断执法的信息、科技支撑，提高在不同场景的调查取证能力；利用大数据、信息化等技术手段，建立完善竞争政策执法案例数据库，强化执法数据比对分析、借鉴，提高执法的稳定性、连续性、精确性；利用信息技术建立相关的网络举报平台，并基于大数据强化分析研判，形成社会各方力量共建共治共享的良好氛围，提高执法效率，预防和制止垄断行为。

4.竞争评估能力建设

①开展对相关行业的市场竞争状况评估

有关部门要对市场竞争状况开展科学评估，对“竞争过度”“竞争不足”“竞争适当”等不同市场竞争情形进行科学、精确分析，这是强化竞争政策实施的必要前提；结合经济发展的特点和需要，以具体行业为切入点，由相关行业主管部门牵头，在界定相关市场的基础上，建立评价指标体系，开展行业市场竞争状况专项评估，并及时公布专题报告，同时跟踪市场竞争状况的变动，为政策调整做好前期准备。

② 建立社会智库竞争评价激励机制

有关部门要推动和完善竞争政策智库建设，针对国家和本市的竞争政策实施情况，从理论层面完善现有的竞争评估标准和方式，提高竞争状况评估准确性，同时独立的第三方机构也要为行业主管部门提供技术支持；发挥当前各个行业相关研究机构的专业优势，鼓励其利用行业内部数据和研究积累，定期发布相关行业竞争情况分析，与主管部门的竞争评估报告形成互补。

③ 针对社会热点领域重点开展评估

有关部门要对社会舆论关注度高、社会民生影响大或投诉举报较为集中的领域，定期选取热点问题，组织或委托第三方开展竞争评估，并采取针对性措施。

5.竞争创新能力建设

上海自贸区和临港新片区是我国对接国际市场经济规则的桥头堡。两者作为强化竞争政策的实施试点，应积极探索竞争政策与产业政策协调机制，强化竞争政策基础地位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

① 探索实施政府采购制度试点

我国加入《政府采购协议》（GPA）是融入全球多边贸易体系的大势所趋和必然选择。上海自贸区和临港新片区率先开放GPA试点，积极把握国际上政府采购要求和发展趋势，依托 GPA，打造公平公正市场竞争环境，推动上海优质企业进一步融入其他成员国的政府采购市场，成为上海对外贸易的新增长点，这将有利于深化政府采购国际合作，保护本国企业核心利益。

② 探索公平竞争的制度设计

设立公平竞争专职部门是探索公平竞争政策与产业政策协调的新路径。目前，上海自贸区和临港新片区已设立专职部门，对涉及市场主体经济活动的规范性文件、政策措施，实施集中统一的公平竞争审查。

③ 推动国有企业改革

对标《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等高标准国际经济贸易规则中的竞争中性条款，上海自贸区和临港新片区深化和落实国有企业的功能性界定，对国有企业进行公益类、竞争性等细化分类，厘清公共服务、经营发展等不同职能，分类强化竞争约束。

④ 逐步规范各类补贴

对标RCEP、CPTPP 等国际经济贸易规则，上海自贸区和临港新片区进一步完善补贴规则，包括境外国有企业子公司的各种补贴，直接补贴国有企业，或通过国有企业进行补贴等，避免将补贴规制、补贴行为和补贴效果延伸至境外。