公共金融视角下农村金融服务探讨——以吉林省为例

霍 田 伊亚秋

（中国银行保险监督管理委员会吉林监管分局，吉林吉林 132001；中国人民银行吉林市中心支行，吉林吉林 132001）

农村金融是现代农村经济发展的核心，农村经济发展离不开资金的支持。农村金融领域“成本高、风险高、效益低”，农业的比较利益制约和国家金融资源的市场化配置，是我国金融资源基础最薄弱的领域，特别是随着农业生产规模化程度提高，对农村金融服务提出更多要求。

近年来，“公共金融”概念逐渐受到关注，用于描述介于经典的“公共财政”和狭义的“商业金融”之间的金融活动。指各类金融机构在政府的支持下，为实现公共利益，遵循保本经营原则而进行的资金融通行为。从公共金融角度理解，政府通过一系列金融制度的安排，建立以风险为规则的机会公平，以此降低农村金融排斥、实现有效金融资源供给。

一、农村金融服务供需不平衡

（一）需求层面

一是农村金融需求多元化。随着农业生产规模化和集约化水平提高，专业合作社、家庭农场、龙头企业等经营主体迅速发展，农业经营主体的金融需求多样化，主要表现在贷款额度、融资成本、融资效率等方面。二是农业风险承受能力薄弱。农业生产经营面临的不确定性因素较多，产业“弱质性”明显，生产周期长、经营风险大、抵抗风险能力弱、投资回报率低。三是农业主体资信状况欠佳。普通农户普遍存在收入水平较低、抵质押物不足、信用信息欠缺等问题，综合信用资质较差，风险管控成本较高。

（二）供给层面

一是金融资本逐利倾向明显。市场经济下，商业银行盈利目标与支农目标严重冲突。一些农村法人机构迫于股东对利润要求的压力，热衷赚“快钱”而偏离了支农定位。国有银行在不发达地区吸收存款后，资金更倾向于流向发达地区，资本“虹吸效应”显著，加剧了不发达地区的资金紧张。二是农村金融服务覆盖面有限。农村区域广阔、人口分布分散，银行机构网点少，信贷人员的数量和素质不能满足实际需求。三是内部考核机制不够健全。部分银行机构内控制度执行不到位，不同程度上存在围绕信贷资金寻租的行为。内部考核指标设置不能突出支农导向，难以激发从业人员积极性。四是民间金融活动规范性不足。民间借贷、小贷公司等起到了一定的资金融通作用，但监管往往难以触及，易产生非法集资、金融诈骗等问题。

二、改善农村金融服务的探索性尝试

（一）创新增信，建立风险分担和补偿机制

一是引入政策性担保。2016年以来，吉林省推进农业信贷担保体系建设运营，财政出资组建政策性融资担保机构，引入银行机构和政策性农业担保公司、农业保险公司业务合作模式，取得了良好的成效。以吉林省农担为例，粮食种植类经营主体每年担保费率0.5%-1.5%，合作银行贷款利率在基准利率上浮不超过30%，最高不超过60%，对按期足额偿还贷款的担保主体，给予贷款利息50%的补贴支持。二是创新物权融资模式。吉林市引入民间资本成立吉林市首信物权融资公司，对涉农物权开办抵、质押登记、托管和流转业务，包括土地经营权、宅基地使用权、林权、水权等资产的所有权及用益物权等。目前已在吉林市各县区设立了67个乡镇惠农工作站和829个村屯惠农服务站。

（二）聚焦产业，深挖本地特色化产业项目

围绕本地优势产业，在产业扶持政策基础上针对性补齐金融链条，合力推进产业特色化项目。如蛟河市将肉牛产业作为实施乡村振兴战略和促进农民致富增收的地域特色产业，由财政部门出资设立了2000万元的小额创业贷款担保基金，蛟河农商行放大10倍提供2亿元的贷款额度，推出的“肉牛养殖专项贷款”业务，由蛟河市就业服务局小额贷款信用担保中心提供担保，蛟河市中小企业担保公司提供反担保，每户贷款额度5万元、期限3年，财政全额贴息，市场监督、保险公司等部门上门办理相关证照、保险等，为农户提供一站式创业贷款服务。

（三）优化布局，打通金融服务“最后一公里”

下沉金融服务，改善县域金融环境，填补农村金融服务空缺，试点地区银行机构持续向空白、偏远的村级地区加大支付服务投入，借助智能终端等金融科技手段完成村级服务点落地建设。全省助农取款点超1.7万个，行政村覆盖率99.6%，基本实现有需求行政村全覆盖。吉林省农联社开发助农取款终端的社保、医保缴费功能，触及服务点6200余个，覆盖全省近70%行政村。

三、改善农村金融服务的公共金融思路

金融是一种稀缺资源，由于金融排斥的作用，农村金融领域易出现市场失灵，农业群体难以获得相应的金融资源，而公共政策的介入可以改善这种市场失灵。财政转移性支付能够在一定程度上改善农村地区现状，但不易激发农村市场活力。公共金融的思路在于经营者提供一种准公共产品，追求保本或微利，以此保证项目的可持续性。

公共政策的制定应该坚持“政府引导、市场主导”原则。一是要培育多元化、可持续的市场主体，建立政策性金融与商业金融适度竞争、互相促进的现代化农业发展金融服务组织体系。二是要开展多样化、多层次的金融创新，鼓励银行机构围绕不同层次的农业主体客户，结合农业生产的季节特点和生产周期，提供差异化金融服务。三是要变“输血”为“造血”，充分发挥市场机制的作用，因地制宜深入挖掘当地经济潜力，实现金融有效带动产业发展。

四、改善农村金融服务的政策建议

（一）格局构建与政策协同相结合

突破城乡二元的经济格局，改善地域发展不均衡、不充分的情况，建立良好的农业农村可持续发展框架。充分发挥产业政策、财政政策、金融政策、税收政策、人才政策等协同效应，创造良好的投资环境，引导更多的资金投资于农村，进而积累更多的经济剩余，转化为更多的财政来支持农村经济的进一步发展，形成金融、财政和农村经济发展的良性循环。

（二）健全制度与优化环境相结合

进一步完善金融业支持乡村振兴制度建设，重点围绕金融业落实国家和监管部门政策要求、规范金融服务行为、有序开展涉农金融竞争、提高金融服务覆盖面等方面制定相关政策，完善涉农金融指标考核体系。改进征信环境，深入开展农村信用信息体系建设工作，探索适合新型农业经营主体特点的信用评价体系。

（三）机构定位与功能定位相结合

根据农村金融需求进行农村金融组织体系的顶层设计，突破固有的“机构”改革视角，开展跨部门、跨机构的服务体系建设，构建良好的竞争性的农村金融环境。在功能视角下，农村金融服务不再是单一特定金融机构的政治任务，而是一般金融机构业务构成要素，将机构定位与功能定位有机结合起来，构建良好的农村金融生态。