数字化背景下乡村治理的基本原则与实践导向

王康源

（郑州大学 政治与公共管理学院，郑州 450001）

中共中央国务院在《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确指出，“基层治理要以改革创新和制度建设为抓手，建立健全基层治理体制机制。”随着数字化时代的到来，数字治理、智慧治理逐渐成为乡村治理的主要方向，在推动乡村治理能力现代化建设的过程中发挥了重要作用，数字化背景下乡村治理体系与治理能力的重塑已成为一个热门话题。基于此，本文在分析数字化背景下乡村治理基本原则的基础上，进一步探讨数字化背景下乡村治理现代化建设的实践导向。

1 数字化背景下乡村治理的基本原则

农村作为基层治理的主战场，特别是随着数字化时代的到来，基层治理日趋复杂，矛盾更加凸显，如何有效地调整利益格局，注重初次分配和再分配的公平，人们如何参与公共事务的管理和决策，以及如何缩小城乡差距实现共同富裕等政治、经济与民生多方面的问题制约着基层治理效能的提升。归根到底，提升基层治理效能，要充分发挥中国特色社会主义制度的优越性，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一[1]，因地制宜、因时制宜不断完善和发展乡村治理体制，确保乡村治理始终沿着正确的道路前进。

1.1 坚持党的领导是数字化背景下乡村治理的坚实保障

坚持党的领导。党领导乡村治理是一个长期的历史使命。作为我国根本政治制度，党的领导贯穿乡村治理的全过程，为乡村治理提供顶层设计，发挥着总揽全局的作用。坚持党领导基层乡村治理，这是当代中国基层乡村治理最鲜明的特征。乡村治理体系和制度建设都需要接受党和政府的统一领导和指挥。这既是我国政治制度的基本要求，也是国家治理的基本要求。党的十九届六中全会强调，坚定中国特色社会主义制度自信首先要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信。我国社会主义政治制度优越性的突出特点就是坚持党的领导。数字化背景下提升乡村治理效能，从根本上说是以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，积极构建系统完备、科学规范和运行有效的乡村治理体制，从而达到有效运行治权的目标。一方面，党的领导是集中力量办大事的这一显著制度优势的根本保证。数字化背景下，推动乡村治理能力现代化建设要在党的集中统一领导下，从提升国家治理效能着眼，统一规划乡村治理，围绕乡村治理形成合力，确保中央到地方政令畅通，充分发挥集中力量办大事的显著优势。应当通过制度建设规范党对乡村治理的领导，充分利用制度优势释放政策活力，让党组织的服务管理职能延伸到乡村治理一线，为探索形成集中力量办大事的最优实现路径提供政治保障。另一方面，党的领导具有总揽全局、协调各方的组织优势。乡村治理体系是由众多治理机制构成的治理体系，是一个综合、全面的治理系统，处在这个系统核心地位的是中国共产党。党组织对数字应用的具体方向、制度和组织工作进行指导和协调，以思想引领力、行动感召力、决策执行力和统筹协调力保障乡村治理效能的长效性和实效性，确保乡村治理始终沿着正确的道路发展。数字化背景下，在推动乡村治理能力现代化建设的过程中，各级党委要切实担负起领导职责，这样才能保证数字化转型过程及转型之后的数字时代乡村治理形态能够做到价值上正确、制度上有机和组织上有效。

1.2 坚持以人民为中心，为数字化背景下乡村治理提供合法性依据

人民性决定着数字化时代制度建设的法属性和政治属性，是现代化建设过程中国家治理和乡村治理所遵循的重要原则。村民自治制度作为恰适性的制度供给，体现了村民意志、保障了村民合法权利、激发了参与美丽乡村建设的活力，获得了村民的广泛认同。无论是以协商议事会和民主恳谈会为主要特征的农村基层协商民主形式，还是打造“最多跑一次”“一站式服务”的综合性数字化便民服务平台，都凝聚了村民对乡村治理的共识。数字技术发展与应用将人民群众的生产生活需要转化为数字治理资源，通过完善制度保证人民在乡村治理中的主体地位，充分尊重人民群众的意见，优化人民群众参与乡村治理的制度渠道，把汇聚民智、凝聚民力和改善民生贯穿乡村治理的全部工作中，推动乡村治理的科学化、民主化。如浙江多地探索“数字化＋乡村治理”新模式，将数字技术纳入民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的全过程，增强村民利用数字技术平台获取与分析乡村治理的制度资源、拓宽村民议事协商参与乡村治理的渠道、精准提供治理意见与利益表达和发挥民主监督的效力，打破了“数据孤岛”和“信息囚笼”，极大拓宽了村民参与乡村治理的途径，调动了村民管理公共事务、参与乡村治理的积极性，真正实现数字文明造福村民。此外，数字化背景下乡村治理体系的制度性和组织性建设建立在数字技术体系基础之上，需要加快推进乡村新型基础设施的建设，把数字服务纳入乡村治理的数字生态，充分调研村民对美好生活的向往和需求，打造数字服务平台。比如，聚焦教育、医疗、养老、扶幼和助残等领域，搭建远程公共服务平台、推动数字化服务普惠应用，提升乡村治理的精细化、专业化水平，打造人人有责、人人尽责和人人享有的乡村治理共同体。

1.3 强化法治保障作用，为数字化背景下乡村治理提供正当性依据

经邦有术，持之以理。作为治国理政的基本方式，法治要求运用既定的法律规则和制度来处理国家和社会各方面事务[2]。小智治事，中智治人，大智治制。数字化背景下乡村社会治理主体呈现多元化特征，不同治理主体有着不同的利益诉求，使得乡村社会矛盾呈现复杂化、碎片化的特点。此外，数字技术并非万能钥匙，本身并不具备价值符号，没有明确的目标指向与价值倾向，需要搭建适配的规则进行规范和约束。要保证乡村社会有序运行，必须秉持法律这一准绳，用法治为乡村治理保驾护航。法治对乡村治理体系起着规范、协调和保障作用。法治在乡村治理中不仅指遵守法律条文，而且包括遵守村规民约、公共秩序等一整套规则体系，还包括在做群众工作和解决矛盾纠纷时树立法治观念[3]，用好法治思维和法治手段。实践证明，乡村社会已经形成了符合司法规律、实践要求和乡村特点的法律规范体系，并在此基础上综合多方力量精准施治，切实推动各类矛盾的实质性化解。因此，新一代数字信息技术参与乡村治理需要为其打造适配的制度框架，为其参与乡村治理的程序、方式等设立规则，锚定边界。数字化背景下乡党委和政府作为乡村治理体系的设计者和执行者，顺应治理主体多元化的新趋势，依法治村、依法治乡，统筹优化公共资源配置，通过数字技术平台进行责任划分与合理分工，利用技术创新填补数字时代乡村相关治理规则的空缺，整合制度执行要素资源，完善制度执行的监督与评估机制，充分发挥制度的权威性和有效性。

因此，数字化背景下乡村治理要遵循一定的基本原则，以基层党建为引领，基层政府要合理利用现代信息技术、新媒体和人工智能等数字化平台，创新发展民事民议、民事民办与民事民管的乡村治理机制，通过有效的“赋权”，畅通政策传递和信息反馈通道，综合平衡协调多方利益，提高多元治理主体参与乡村治理的积极性和主动性；同时数字技术为强化法治保障作用提供了技术支撑，进一步规范治理资源准入条件，推动各行为主体沿着合法途径释放治理能量，强化治理主体的制度权威，实现政府、市场、社会组织和村民的良性合作与互动，让乡村社会充满活力、安定有序，有利于数字化背景下乡村治理形成正确的价值导向。

2 数字化背景下乡村治理的实践导向

数字化背景下运用信息技术提高乡村治理效能要具有系统性思维，各项举措要兼具科学性、可行性和协调性。基于政治、经济、文化和生态4个维度，数字化背景下乡村治理要强化党在乡村治理中的领导核心作用，构建简约高效的基层管理体制、提高基层政府服务效能，促进乡村经济发展、产业振兴，以“三治”融合发展为手段，推动美丽乡村建设，打造现代版“富春山居图”。

2.1 强化党在乡村治理中的领导核心作用

中国之治，重在基层，基层之基，魂在党建。坚持党建引领基层治理，是把党的领导贯彻落实到基层的必然要求。党的十九大报告提出要“把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。数字化时代，党建+数据平台，借助现代科技手段开展党建工作，实现把“支部建在网格上”，特别是在此次疫情防控期间，一些农村地区借助大数据平台，形成了乡、镇、村三级网格，并将党员干部纳入网格，宣传党对基层乡村防疫工作的方针政策，落实党对基层乡村防疫工作的决策部署，形成基层乡村的联防联控机制。实现了依靠群众，有效号令群众并获得群众认可与追随；科学防疫、精准施策与保障民生，使得政治引领更加突出，基层党支部建设更加规范。又如有的地方利用“智慧党建”，推进基础党务信息化，加大党员和党组织管理信息系统体制机制的建设力度，推进党员电子身份认证，对党员进行全程监管，逐步建立党员电子档案，根据党员信息综合管理系统发现真正为群众办实事的村干部，有效“完善担当作为的激励机制”；通过调整不合格、不胜任和不称职党支部书记，全面清理受过刑事处罚、涉恶等问题的村干部，有效实现全面从严治党在基层乡村的落实。

2.2 构建简约高效的基层管理体制，推动乡村经济发展与产业振兴

在健全农村基层服务体系，创新基层管理体制机制方面，根据互联网大数据资源，一方面将乡镇政府体制性障碍和结构性矛盾统一起来，明确不同行政部门职责范围，科学设置乡镇机构，减少职能重复，可以为乡镇政府机构改革提供技术支撑，使地方机构改革与中央机构改革步调一致，通过数据共享，实现基层治理中顶层设计与制度执行的高效精准对接，深化以还权赋权和效率提升为特征的基层管理体制改革。随着我国农村数字基础设施建设加快推进，推动政府组织再造、政社关系重塑、决策机制优化、政务流程简化，加快政府治理体系和治理能力现代化步伐[4]。基层政府可以用数字技术平台对政策制定与执行进行即时监督和评估，充分运用信息技术的精准性、智能化等特点，系统分析并实时评估政府决策制定的科学性、政策运行的有效性，建立起相关工作的激励约束机制、乡村治理效果的定期跟踪评估机制等，科学分析经济社会发展过程中存在的问题，有效降低主观因素带来的不利影响，使相关政策的制定更加精准、及时与合理，为乡村治理机制的贯彻落实提供保障。此外，现代信息技术与农业生产发展相结合促进农业生产方式的变革，实现科学种养和农业精细化生产，促进农业生产制度现代化转型。伴随着新一代数字技术在我国农业农村经济社会发展应用传统农业转型升级，特别是产权制度改革和土地制度改革，赋能农业科技创新，培育创新主体，有的地方在实践探索中除了院士工作站、科技小院和农业创新驿站等，逐步形成了以企业为主体、产学研协同的创新机制，推动农业农村创新驱动发展；另一方面，数字化时代的“智慧教育”新模式，推动干部教育培训向基层一线倾斜，提高农村基层政务人员的数字素养，推动基层政府职能由注重权力配置的单轨式管理向注重制度化、网络化与智能化的系统管理，更好地深化基层行政体制改革，提升基层政府应用数字技术的效能，调整政府、市场和社会的职能边界，完善和优化基层政府的公共服务职能，预防数字鸿沟加剧，提高社会公平正义。

2.3 促进自治、法治和德治融合发展，建设美丽乡村

数字时代，通过线上共享治理资源的形式依托数字技术搭建的共享治理平台，广泛开展民主协商，逐步实现农村基层协商智能化、制度化，夯实村民自治的基础。具体而言，宁波市鄞州区的“掌上治村”平台，丽水市莲都区丽心畲族乡的“丽码办”平台，是政府利用数据平台对涉及村情民意工作的项目建设、政务服务等资源进行搜集、开发和管理，在此基础上构建乡级民情数据库以及与既有的便民数据库连接，可以动态监测制度执行情况，随时查阅制度运行中的难题，精准识别执行对象对制度的需求，实现对制度建构、运行和创新的闭环管理，进一步提升乡村治理体系的数字化水平。数字服务纳入乡村治理的数字生态，激发了村民在乡村治理中的主体作用，逐步培养农民作为乡村治理主体的责任意识。特别是河南邓州的“4+2”工作法被纳入《中国共产党农村基层组织工作条例》。“4+2”工作法在针对外出务工党员群众增多，会议组织难的问题方面，借助微信、视频通话等数字化手段创新表决形式，增强村民信息获取与分析、议事协商参与、意见与利益表达和民主监督等能力，这种“移动议事厅”突破了必须“面对面”开会的传统模式，解决了“距离”问题，提高了议事效率，降低了协商成本，规范了协商程序。有的地方利用数字信息平台，推动基本公共服务下沉，推进涉农服务事项“最多跑一次”，可以有效解决涉及村级组织证明的“万能公章”问题，最大限度地方便村民办事，降低村民办事的成本。

此外，数字化时代的数据资源和数字技术平台使乡村智治成为可能，推动自治、法治、德治和智治的融合发展，综合赋能乡村治理效能的提升。以数字化背景下新乡贤参与乡村治理为例，首先，在乡村自治方面，数字化背景下营造新乡贤参与家乡建设的技术氛围，依托互联网，把乡情乡愁转化为参与乡村治理的动力，凝聚新乡贤的治理智慧，通过移动议事会、乡贤理事会、参事会和评议会相融合，拓宽村民利益表达诉求机制，建设乡村共同体，汇聚治理合力。其次，在德治方面，新乡贤以其自身优势，拓展了村民自治的渠道，缓解了数字技术嵌入乡村治理与传统乡村治理方式的摩擦。数字化背景下，作为自上而下的政府治理轨道与自下而上的村民自治轨道的交汇点，新乡贤群体以乡情为纽带，以自身能力、资源和威望为依托，在提高村民之间互动水平、强化信任基础、降低交易成本、消解不良竞争和加强乡村文明建设等方面发挥着积极作用[5]。借助数字平台，发挥新乡贤的榜样教育和示范引领作用，宣传文明乡风，使其内化为村民参与乡村治理的价值导向和行为规范，真正实现“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”[6]的氛围。最后，在法治方面，数字化背景下的新乡贤利用自身影响力并通过数字信息平台向农村群众传递法律知识和国家政策，一方面引导民众对法律制度的遵守和坚持，激发民众对法律精神的信仰和敬畏，更能促进民众对规则意识的凝聚和传递[7]。另一方面新乡贤可以作为“法治人物”的代表为法制政策自上而下地贯彻、落实并发挥桥梁和中介作用，为推动乡村治理实现制度权威为主，精英权威为辅的法治秩序贡献力量。

可见，数字化时代新乡贤参与乡村治理促进了自治、法治、德治和智治的融合发展，助务乡村治理效能的提升。乡村治理数字化背景下，要着眼未来乡村发展愿景，推动建设美丽乡村。数字化背景下要以数字要素优化乡村整体生态为目标，运用数字信息技术，在农业生产方面，精准靶向农田施肥和废弃物的循环利用处理，实现智能灌溉、动态监测作物生长及提高全要素生产率；在人居环境治理方面，依托技术手段在村镇规划与村落布局、畜禽粪便无害化处理与秸秆综合利用和清洁能源开发使用等涉及乡村生产生活各环节方面大有可为，遵循乡村发展规律，增加优质生态产品供给，加大农业污染防治力度，深入推进“厕所革命”，落实乡村治理的“最后一公里”，提升乡村治理的数字化、智能化水平，还原乡村自然和谐、绿色生态面貌，打造现代版“富春山居图”。