国家治理视野下公证参与检察公益诉讼路径探索

齐 玎张晓红

( 1．集美大学 法学院，福建 厦门361023;2．福建省厦门市鹭江公证处，福建 厦门361003)

作为一项立足中国国情、具有中国特色的检察制度和诉讼制度，检察公益诉讼是新时代检察工作创新发展的关键一环，也是检察机关以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。检察公益诉讼自2015 年7 月试点，2017 年6 月正式确立以来(1)我国对检察公益诉讼制度的探索始于2012 年修正后的《民事诉讼法》，其中第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”2014 年10 月23 日，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015 年7 月，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，在北京等13 个省区市检察机关开展试点工作。经过为期两年的检察公益诉讼试点，全国人大常委会于2017 年6 月27 日作出《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，在国家基本法层面正式确立了检察公益诉讼制度。，这项新兴制度在全国范围内得到积极的推进和稳妥的发展。短短几年内，检察机关在督促行政机关依法履职、保护公益方面取得了积极明显的成效，公益诉讼案件数量增长较快，案件范围和类型逐年拓展。最高人民检察院发布的数据显示，自2017 年7 月检察公益诉讼制度全面开展以来，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件31万余件，其中，行政公益诉讼29 万余件、民事公益诉讼1．8 万余件。仅2020 年一年，全国各级检察机关立案办理公益诉讼案件多达15．1 万件，其中，民事公益诉讼1．4 万件，行政公益诉讼13．7 万件，同比分别增加1 倍和14．4%(2)详见:2018—2021 年最高人民检察院工作报告，2020 年全国检察机关主要办案数据。。但也应当看到，作为一项尚处于改革发展中的诉讼制度，检察公益诉讼在实践中也暴露出不少短板和具体问题，包括检察资源配置紧张、检察监督能力有限、队伍力量及专业储备不足、工作机制及配套制度尚待完善等［1］，由此制约了检察公益诉讼在监督行政执法、维护公益方面治理效能的充分发挥。

检察公益诉讼是新时代检察工作创新发展的重要组成部分，近年在我国初露锋芒，它既有广阔的发展空间，同时也面临严峻的挑战。在国家治理的视野下，如何通过体制机制改革进一步强化检察机关机构和能力建设，提升检察公益诉讼整体办案质效、配套工作机制建设和专业化建设，同时通过探索引入第三方“专业外援”力量以切实缓解检察资源有限、案多人少的现实压力，让检察人员集中精力开展法律监督工作，助推检察机关法律监督能力的进一步提升，成为当前学界和实务界热议的话题。本文拟从检察公益诉讼当前面临的现实障碍和难点问题出发，进而在制度和实践层面探讨公证机构参与检察公益诉讼的合理性与可行性，并在此基础上提出公证机构参与检察公益诉讼的可行路径，助力检察公益诉讼制度稳积跬步，行稳致远。

一、检察公益诉讼的现状及问题分析

检察机关作为宪法所规定的国家法律监督机关，既是中国特色社会主义法治体系中“高效的法治实施体系”的重要组成部分，又是“严密的法治监督体系”的重要组成部分［2］。检察机关在公益诉讼中行使职权以公益保护为核心，以职权法定为基础［3］。其主要职能包括调查职能、起诉职能、督促起诉或支持起诉职能、检察建议及抗诉职能等，其职权行使贯穿于侵害公益案件的线索发现、调查取证、诉前程序、起诉审查、出席庭审、裁判和执行监督的全流程。从局部试点到全面推开，从顶层设计到实践落地，检察公益诉讼制度近年受到国内外的广泛关注，取得了令人瞩目的实效和成绩。但随着实践工作的深入推进，在检察公益诉讼的各个环节陆续暴露出线索来源有限、调查取证难、非诉手段运用不足、检务力量及专业储备薄弱、公益诉讼赔偿裁判( 调解) 结果履行难等短板和突出问题，制约了检察公益诉讼制度的进一步发展完善。

( 一) 线索来源有限

线索信息是启动公益诉讼案件调查的前提和依据。根据2020 年最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》( 以下简称《检察公益诉讼解释》) 的相关规定，除了检察机关各业务部门在履行职责中发现属于公益诉讼范围的案件线索外，行政执法机关在行政执法活动中发现移交，政协交办、转办，新闻媒体或社会公众曝光以及社会组织移交的案件都可能成为公益诉讼的线索来源。但在司法实践中，由于调查对象范围广泛，被调查对象因证据信息的利益影响，天然地存在隐藏或毁灭证据的主观动机，加上司法行政机关依职权获取的涉案信息受限于本部门严格的内部信息管理制度，而难以与检察机关及时就案件信息线索进行互通共享，这些因素都直接造成了检察机关“调查难”的现实困境［4］。以生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件为例，此类案件的行政执法活动涉及环境保护、水利水产、行政综合执法等多个政府职能部门，并体现为多侵害行为主体、跨区域作案、存在潜在受害者等特点，极大地增加了检察机关发现线索、启动案件调查的难度。在实践中，出于对保密性的要求，生态环境和资源保护领域的行政处罚信息和监测数据往往以不同形式掌握在不同的司法行政机关手中，而相应的案件线索评估和证据信息移交机制尚未有效建立或不尽完善，导致很大一部分公益诉讼案件线索因为主管部门协调衔接不当或不及时的原因而“石沉大海”。

( 二) 调查取证难

调查取证权作为检察权的基本构成要素，是确保检察机关开展和推进公益诉讼的基础性保障。2015 年最高人民检察院颁发的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》( 以下简称《检察公益诉讼试点工作办法》) 规定了检察机关调查取证的方式主要有询问当事人与证人、查阅复印相关案件材料以及勘验等。而在此后发布的《检察公益诉讼解释》第六条并未详细界定检察机关调查取证权的具体内容，仅原则性地规定了检察机关享有“调查收集证据材料”的权力，并要求“有关行政机关以及其他组织、公民应当配合”。很显然，这种过于抽象和宽泛的规定不利于检察机关开展调查取证工作，也让检察调查取证权频频遭遇过度软化、刚性不足的质疑。一方面，检察机关在调取案件相关物证、书证或者询问当事人时有赖于被调查对象的配合与行政机关的协助，若当事人拒不配合或行政机关出于自身原因存在配合阻力，检察机关缺乏具体的约束性手段加以应对。另一方面，《检察公益诉讼试点工作办法》《人民检察院检察建议工作规定( 试行) 》等指导性业务文件明确规定检察机关在调查核实活动中不得采取限制人身自由及查封、扣押、冻结等强制性措施，导致检察人员在公益诉讼调查取证过程中缺乏足够的威慑力，无法对可能毁损的证据直接采取强制保全措施，而必须申请法院进行诉前证据保全或诉讼证据保全。检察公益诉讼涉及的领域广，具有案情复杂、专业性强等特点，特别是在生态环境领域的公益诉讼案件中，往往需要检察机关对成因复杂、潜伏易变的环境污染事实展开调查和认定，并对相关行为人所在场所的设备信息、成分信息等极难获取的证据进行固定［5］，这对于调查取证手段有限、专业人员配备不足的检察机关而言，无疑困难重重。近期检察系统开展的多项实证调研显示，调查取证问题已经成为基层检察机关办理具体公益诉讼案件中面临的最大难题，而检察公益调查取证权缺乏强制性的制度障碍不仅会造成调查取证不全面、不深入、不细致，阻碍公益诉讼后续工作的顺利开展，还会影响到公益诉讼案件的办理质量和实际效果［6］。

( 三) 非诉手段运用不足

非诉手段是检察公益诉讼的重要补充。检察公益诉讼相比于普通的民事诉讼和行政诉讼具有其特殊性，要求检察机关在程序的启动和推进中主动作为，积极通过诉前程序、非诉手段的综合运用统筹协调、督促多个职能部门各司其职、协作配合，以达到共同维护公共利益的预设目的。尽管两大诉讼法和《检察公益诉讼解释》针对民事和行政公益诉讼案件的特点设置了不同的诉前程序，作为公益诉讼起诉前的必经程序，但对于非诉化解机制在诉前和诉中的运用和优先模式选择缺乏具体规定。这导致实践中对不同类型矛盾纠纷的分级和分流效果不佳，并且容易在案件办理过程中引发新的矛盾纠纷，提高检察机关对行政行为的检察监督成本和提起公益诉讼的司法成本。可以看到，近几年检察公益诉讼所取得的成果，很大程度体现在行政公益诉讼的诉前程序中(3)最高人民检察院的统计数据显示，近年行政公益诉讼案件占比始终在公益诉讼案件总量的90%以上，95%的案件都在诉前阶段得到了有效解决。，并形成了我国检察公益诉讼“坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”的鲜明中国特色。为了更好地发挥诉前程序的独立价值，努力将公益诉讼活动中现存和潜在的矛盾纠纷化解在诉前阶段，有必要对公益诉讼中诉讼与非诉讼解决方式的程序衔接进一步明确和细化。为此，应当进一步加强和解、调解等非诉化解机制在公益诉讼诉前和诉讼中的运用，积极推动更多社会组织和多元解纷主体积极参与到公益诉讼活动中，形成一套互相配合、良性互动的公益诉讼体系。

( 四) 检务力量有限及专业储备薄弱

一支高素质的检察队伍是检察公益诉讼创新发展的重要抓手。检察公益诉讼工作自开展以来，面临着基层办案力量不足、人才短缺、人员专业素质能力不足等突出问题。绝大多数基层检察院没有单设公益诉讼检察部门，而是与民事、行政检察部门混编为一个部门，能够专职从事公益诉讼的检察官很少，难以完全适应全面开展公益诉讼工作的需要［7］。2019 年10 月23 日，张军检察长在第十三届全国人大常委会第十四次会议上作《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，对公益诉讼检察工作中检务力量有限及专业储备薄弱的问题予以高度重视。他指出，“一些检察人员司法理念跟不上，线索发现、调查取证、庭审应对能力欠缺，尚不适应公益诉讼业务带来的新挑战。”［8］检察公益诉讼涉及金融、经济、环保、食品药品等专业性较强领域，办案过程涵盖线索发现、调查取证、诉前程序、起诉审查、出席庭审、裁判和执行监督等诸多环节，工作量大、专业性强，对检察人员的专业技能和综合素质都提出了较高的要求。在司法改革和监察体制改革之前，检察机关的工作重心主要放在刑事案件方面，特别是针对公职人员职务犯罪开展侦查与监督活动。这种情况导致公益诉讼一线办案力量总体比较薄弱，专业知识储备不足，调查取证意识和能力偏弱，所配备的辅助人员也非常有限，难以适应公益诉讼全流程、专业化办案要求。

( 五) 公益诉讼裁判结果履行难

在法院作出公益诉讼判决或调解书后，执行是实现公益诉讼案件法律效果和社会效果的关键。制度层面执行规范指引的缺失和不统一，加上检察公益诉讼主体和利益主体相分离的特殊性，导致很大一部分公益诉讼案件面临生效判决或调解协议难以得到实际履行的问题。尽管近年人民法院大力推动多项司法改革举措，基本解决了民事诉讼案件的“执行难”问题，但各地法院对公益诉讼案件的执行方式、执行成效的做法和认识不一，严重影响了公益诉讼案件的实际效果。以环境资源类民事公益诉讼为例，《中华人民共和国民法典》( 以下简称《民法典》) 第一千二百三十四条明确规定，国家机关或有关组织“有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任”，或在侵权人怠于履行时“自行或委托他人进行修复，所需费用由侵权人承担”。这一规定对此前环境公益诉讼司法解释中应被侵权人请求要求污染者“恢复原状”的条款(4)详见:《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》( 法释〔2015〕1 号) 第二十条; 《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》( 法释〔2015〕12 号) 第十四条。进行升级，更加注重修复效果和功能的整体实现，而摆脱了以往过于强调经济赔偿的桎梏，对于环境侵害责任体系的完善具有直接作用［9］。但在实践层面，由于环境侵权客体的特殊性和广泛性，加上判决履行周期普遍较长，导致生态环境破坏的修复这种责任形态难以较好地与《民法典》相关规定进行对接落实，检察机关和人民法院也难以对侵权人修复生态环境的情况进行长期、持续的监督，进而影响到公益诉讼案件执行效果。此外，我国虽然开展了环境公益诉讼赔偿金使用管理的试点工作，但对于赔偿金的管理和使用仍然缺乏统一的权属界定和制度保障。实践中，存在将执行到位的损害赔偿金上缴国库、暂存法院或检察院指定账户、直接分配给被侵权人等不同做法［10］，检察机关难以对这些款项的实际用途和使用情况进行全方位追踪和有效监管。长此以往，将有损于检察机关提起环境公益诉讼的公正性与权威性。

二、公证参与检察公益诉讼的合理性与可行性

公共利益保护是一项系统工程，牵涉到经济、政治、文化、环境等方方面面，因此不能一味地突出或过分强调检察机关在其中的作用，避免造成“单打独斗”的局面。这就需要检察机关充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧开展公益诉讼工作，同时加强与各类行政机关、社会组织的协作联动，鼓励和支持社会组织积极运用法律手段维护社会公共利益。与传统的诉讼活动相比，检察公益诉讼最突出的特点在于其主动性和全流程性，要求检察机关在线索收集、调查取证、诉前建议、提起诉讼、出席庭审、诉讼监督、督促执行等各个环节主动作为，充分发挥检察监督工作中的主动性诉讼职能。与此同时，考虑到检察机关法律监督职能的有限性、兜底性和协同性等特性［11］，有必要积极引入多元社会主体参与公益诉讼活动关键环节，并通过协调配合、协作补充、协同完善等创新工作方式，助力检察机关在国家治理过程中更好地发挥其公益保护职能。

作为一项预防性司法证明制度，公证是私权保障和纠纷化解的“第一道防线”。依托于公证特有的“服务、沟通、证明、监督”职能作用和“预防纠纷、疏减讼源”的应然价值，公证机构可以成为检察机关辅助类事务的重要承接力量，由公证机构承接检察辅助事务并深度参与检察公益诉讼的各个环节，具有制度层面的合理性与实践层面的可行性。

( 一) 制度层面的合理性

1．顺应检察体制改革要求，满足多元司法需要。随着中国特色社会主义法治建设的深入推进，特别是国家监察体制改革的全面推行，检察机关完成了空前而又深刻的职权调整、机构重整和人员转隶，构建起以刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察为主要内容的检察机关法律监督职能体系，同时也面临着新形势、新任务、新挑战。从检察公益诉讼的诉讼目的、诉前程序设计和诉讼难度来看，赋予检察机关提起公益诉讼的职权，主要在于弥补缺失行政违法侵害公共利益的司法监管的治理漏洞，充分发挥司法在监督行政、维护公益方面的治理效能。因此，赋予检察机关提起公益诉讼的职能，并非创设一项独立的新职能，其着眼点仍然在于发挥检察机关法律监督的职能作用［12］，其实质是检察机关法律监督职能内涵和外延的扩展。对于检察机关而言，如何精准地开展法律监督，全面提升法律监督质量和效果，更好地维护社会公共利益，满足不同群体的多元司法需求成为了检察体制改革的一项重要内容。与此同时，按照党的十八大、十九大对全面深化改革和全面依法治国的一系列重要工作部署，近年检察公益诉讼案件范围进一步拓展，检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护、未成年人权益保护等重点领域的公益诉讼案件办理力度不断增强。2021 年1 月1 日，《民法典》正式施行，其中关于节约资源、保护生态环境的“绿色原则”和生态环境损害赔偿的规范体系极大地丰富了公益诉讼的实体法依据，为进一步拓展公益诉讼范围和深化制度创新探索提供了实体法的支持［13］。在积极稳妥推进检察公益诉讼工作中，面对检察公益诉讼工作中“案多人少”的困境，如何科学配置有限的检察资源和检察人员，提升检察办案的精准性、规范性和实效性，成为持续推动检察公益诉讼制度完善的关键。在这一改革背景下，最高人民检察院制定了《2018—2022 年检察改革工作规划》，强调要“全面、协调、平衡发展检察机关各项法律监督职能”，并且明确提出了完善公益诉讼工作机制、探索引入第三方专业力量辅助检察官办理案件、拓展检察机关参与社会治理工作途径、全面构建新时代“智慧检察”生态等一系列改革计划。2021 年8 月，中共中央发布《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，要求检察机关精准开展法律监督，全面提升法律监督质量和效果，及时总结检察公益诉讼实践经验，完善相关立法。这些国家层面的政策要求无疑为公证机构深度参与检察公益诉讼提供了制度层面的合理性。

2．丰富公证制度内涵外延，发挥社会治理效能。国家治理体系和治理能力的现代化，要求改变过去一元的公权力管理模式，实现向国家治理、政府治理和社会治理的多元模式的转变，而这也意味着包括公证机构在内的社会组织需要在国家治理体系中发挥更为重要的作用［14］。从公证机构的角度出发，积极参与检察公益诉讼工作具有法理上的合理性。首先，作为社会纠纷多元化解决的基础性司法资源，由公证机构承接检察辅助事务并深度参与检察公益诉讼的各个环节，在制度功能上具备天然优势，在价值理念上存在高度契合，能够起到司法公信力和社会公信力双重叠加的积极效应［15］。其次，公证机构作为独立性、专业性、公益性、服务性极强的社会组织(5)根据《中华人民共和国公证法》第六条的规定，公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。尽管各界对于公证机构性质仍存有不同看法，但根据学界和实务界主流观点，宜将公证机构定位为与政府部门彻底脱钩、独立行使公证职能、独立享有民事权利并承担民事责任的法律服务性组织。，可以在检察内设机构改革和员额制改革中发挥独特作用，形成检察权运行机制的有益补充。将原本需要由检察人员亲自处理的辅助性事务剥离并由公证机构全面承接，有利于检察人员在公益诉讼活动中聚焦法律监督核心问题，将有限的检察资源向疑难复杂案件倾斜，更好地发挥检察机关法律监督的职能作用，让检察工作持续释放新的活力。再次，随着公证改革的深入推进，公证制度的定位从传统的“证明制度”向“预防性司法制度”转变。公证机构积极参与检察辅助事务，不仅符合中国国家和社会治理体系现代化对于公证制度功能定位的要求，也是新时期公证行业综合运用“服务、沟通、证明、监督”多种手段主动探索社会治理创新路径、拓宽公证法律服务领域、增强公证法律服务内在活力的应然之举。

( 二) 实践层面的可行性

近年，各地检察机关纷纷出台举措，加快对检察公益诉讼“等”外领域的探索，让安全生产、公共卫生、残疾人权益保障、未成年人权益保护、文物和文化遗产保护、个人信息保护等更多“等”外领域公共利益受损的案件进入检察机关的重点关注视野［16］。2021 年4 月22 日，最高人民检察院发布首批检察机关个人信息保护公益诉讼典型案例。在其中的一例典型案件中，江西省南昌市人民检察院积极引入公证人员的专业力量，依托公证特有的证明效力，对案涉6 款手机APP 违规收集或使用个人信息的相关证据加以固定和保全，为检察机关准确认定手机APP 运营主体的违规行为，并以诉前检察建议书的形式督促相关行政机关履行个人信息保护监督管理职责起到了关键作用［17］。从实践层面来看，公证机构近年在参与人民法院司法辅助事务及海关、公安等行政机关的行政执法辅助事务等方面所积累的丰富经验，以及其在积极参与“数字法治、智慧司法”建设中的信息化成果和创新模式，都为公证机构深度参与检察公益诉讼提供了有益的参考和借鉴。

1．公证参与司法辅助工作的创新经验。自2017 年7 月最高人民法院、司法部联合发文，选取福建、云南、浙江、四川等12 个试点省( 区、市) 开展公证参与人民法院司法辅助试点工作(6)详见:《最高人民法院 司法部关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》( 司发通〔2017〕68 号) 。以来，一批体制机制灵活、服务能力强的公证机构已经率先与“案多人少”矛盾突出的基层人民法院在调解、取证、送达、保全、执行等环节实现全面对接，建立起一套涵盖法律文书送达、案件调解、调查取证、参与财产保全、参与执行以及多维度、全流程的综合公证法律服务体系，实现公证对司法辅助事务的全面承接(7)以福建省厦门市鹭江公证处为例，自2016 年11 月7 日以来，鹭江公证处先后携手厦门两级多家人民法院，率先在全国开展诉讼与公证的全方位战略合作，积极承接调解、送达、调查、保全、执行等司法辅助事务，构建起以资源协同、优势协同、责任协同为特点的诉讼与公证协同创新模式，被中央政法委誉为司法改革的“厦门模式”，最高人民法院、司法部先后两次联合发文，向全国试点推广。。2019年7 月，基于对两年期间试点工作成效的充分肯定，最高人民法院、司法部再次联合发文，扩大公证参与司法辅助试点工作的范围及工作要求，以期待“在更大范围、更高层次上实现公证职能与法院审判执行工作的有机衔接”(8)具体内容详见:《最高人民法院 司法部关于扩大公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》( 司发通［2019］70 号) 。。由此可见，公证机构有资格、有能力参与辅助性司法活动，公证人员在辅助性司法活动中所体现出的专业性、服务性和创新性已获得各地法院和社会的广泛认可［18］。这项改革举措有助于将“让法官专注审判，让司法轻车简行”的司法体制改革目标落到实处，也为公证机构积极拓展创新业务领域，深入参与司法行政机关辅助工作及其他领域的社会治理创新提供了坚实的实践基础。

2．公证参与信息化建设的创新经验。为顺应移动互联网时代的潮流趋势，公证行业近年持续加强信息化建设力度，大力拓展“互联网+公证”服务领域，不断提升公证在司法辅助、政务服务、知识产权保护、互联网金融等新型、前沿领域的创新业务能力和法律服务产品的供给能力。随着“数字法治、智慧司法”建设的全方位推进，各地公证机构积极拓展在线办理公证业务范围，深化信息化公证手段在各类场景中的应用，同时也进一步加强与公安、民政、自然资源、人力资源、社会保障以及人民法院等有关部门信息化建设方面的工作机制衔接与合作，旨在更好地满足人民群众日益增长的法律服务需求。以较早投身信息化建设浪潮的公证机构为例，上海东方公证处于2012 年自主研发电子证据保全平台“公证证据宝”，为用户提供即时、安全、可靠的电子数据证据提取与存储平台;北京中信公证处于2017 年研发互联网金融在线办证系统，通过对融资借贷合同进行在线公证，赋予强制执行效力，有效化解和防范银行小额贷、信用卡借贷及消费金融贷等领域的金融风险，精准解决互联网金融案件的“立案难”“执行难”问题;同年，福建省厦门市鹭江公证处参与搭建集知识产权创作保护、交易安全、维权服务、专业服务等于一体的中国知识产权公证服务平台，协同全国300 多家公证机构为知识产权的权利认定、流转和侵权维权等各个环节提供线上线下一体的公证法律服务。这些公证机构依托人工智能、大数据、区块链等智能技术，积极主导或参与研发了一系列以电子公证和电子数据证据为核心的平台和系统，并借助公证制度特有的中立性、公信力及其优先证据效力、强制执行效力来确保电子数据的真实性和安全性，最大限度地发挥多元解纷资源的整体功能和规模效应。有鉴于此，在深化检察改革与“智慧检务”的建设过程中，可以参考借鉴已有的公证信息化成果及“互联网+公证”模式的创新经验，并通过引入信息化公证手段进一步提升检察辅助性工作的质效，以公证公信力与技术安全性保障检察公益诉讼活动不同阶段及各个环节所产生电子数据证据的真实性、安全性和可靠性。

简言之，公证机构深度参与检察公益诉讼这项创新工作具备坚实的制度基础和实践基础。在现有的制度框架下，可以通过进一步挖掘检察制度和公证制度的制度潜力，同时结合公证机构在承接辅助性工作及其在信息化建设中的经验优势积极探索，共同推动检察公益诉讼制度的创新发展。

三、公益诉讼中检察与公证协同创新的路径

公证机构作为我国现代法律服务体系的重要组成部分，可以在推动检察体制改革、完善检察公益诉讼制度、推动社会治理创新中有所作为，也大有可为。考虑到当前司法实践中公益诉讼案件量较为有限，且民事公益诉讼和行政公益诉讼案件严重不均衡( 占比约为1 ∶10)，加上大多数基层检察院尚不具备设立专门检察公益办案部门的条件，因此，从实践角度来看，区分探讨公证参与民事公益诉讼和行政公益诉讼尚不具备充足的条件。广东、云南、内蒙古等地的基层检察院正在积极探索开展公益诉讼“三诉合一”办案新模式试点，即将刑事、民事、行政检察司法实践中涉公益诉讼检察生态环境、食品药品安全等领域的案件交由同一个办案组负责，形成刑事诉讼、民事公益诉讼( 含刑事附带民事公益诉讼) 和行政公益诉讼三大诉讼一体化监督格局。在此背景下，积极探索由公证机构深入参与检察公益诉讼关键环节，为专门检察公益办案部门或公益诉讼办案组提供全流程的辅助性服务，可以有效解决传统的“链条式”办案模式实践中出现部门间信息沟通不畅、办案环节多、重复审查、周期长等问题，助力检察机关更好地发挥“专业化监督+恢复性司法+社会化治理”的检察监督效能。围绕检察公益诉讼当前面临的现实障碍和难点问题，下文将具体探讨在现有的制度框架下，公证机构可以在检察公益诉讼的哪些关键环节发挥其独特的职能作用，同时结合其在参与司法辅助工作及信息化建设中所积累的经验优势，为检察公益诉讼工作进一步“增信赋能”。

( 一) 协同补充公益诉讼线索发现机制

有鉴于各地检察机关在公益诉讼活动中所面临“调查难”的现实困境，公证参与检察公益诉讼可以从补充完善线索发现机制着手，在拓宽线索发现渠道、优化公益诉讼线索举报奖励机制、健全公益诉讼信息共享和办案衔接机制等方面协助检察机关强化信息数据获取和线索发现能力，切实提高检察公益诉讼办案质效。首先，公证机构可以在日常业务办理中加强与检察机关的信息沟通和案件线索交流。在公证业务实践中，涉及环境保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的案例并不在少数，其中的一些相关信息资源可以为检察机关深入挖掘公益诉讼线索提供重要参考。其次，公证机构可以协助推动公益诉讼线索举报奖励机制在全国范围内的推广应用。结合江西、重庆等地检察机关正在探索试行公益诉讼案件线索举报奖励机制的创新做法(9)目前，已有一些地方的检察机关开始探索试行公益诉讼案件线索举报奖励机制，并制定相关的实施细则，如《江西省人民检察院关于公益诉讼案件线索举报奖励工作的意见( 试行) 》( 2020) 、《重庆市检察机关公益诉讼案件线索举报奖励办法( 试行) 》。但从全国范围来看，尚未建立统一的公益诉讼线索悬赏及奖励平台，对于跨区域公益诉讼线索和互联网领域公益诉讼线索发现、举报人个人信息保护、举报工作监督等方面的规定也尚不明晰。，公证机构可以发挥公证天然的中立性和公信力优势，以独立第三方身份介入和监督公益诉讼线索举报及奖励活动。在此过程中，公证机构可以确保悬赏举报流程的合法性和合规性，更好地保护举报人个人隐私信息，消除举报人对于其与悬赏奖励机关之间权力不对等、信息不对称的顾虑，进一步调动社会公众参与维护国家利益和社会公共利益的积极性。再次，公证机构可以发挥其在信息化建设方面的经验优势，运用自主掌控的成熟信息技术手段结合公证证明功能，对线索收集、线索移送、调查取证、诉讼监督、督促执行等多个环节所生成的电子数据进行实时存管，确保电子数据的合法性、真实性、可检验性和安全性［19］。这种借助信息化公证手段为检察公益诉讼“增信赋能”的创新做法能够进一步增加检察工作的公信力和权威性，同时也有助于推动公益诉讼信息共享和办案衔接机制的进一步完善，助力检察机关打造“横向可移动，纵向可衔接”的公益诉讼大数据平台，协同其他司法行政机关及社会各界共同参与到检察领域的诉源治理活动中。

( 二) 协同打造公益诉讼调查取证配套机制

作为“诉讼之王”，证据是各类诉讼的核心和基础，公益诉讼亦不例外。若检察机关的调查取证工作无法顺利开展，检察公益诉讼的实际效果将大打折扣。实践中，检察机关在调查取证阶段所收集的证据材料类型主要包括书证、物证、视听资料、电子数据等，如果证据具有易灭失、损毁、篡改等特点，检察机关还应当及时采取证据保全措施。我国《民事诉讼法》《公证法》及相关司法解释均突出强调了公证证据的高层次性和强效性(10)参见:《民事诉讼法》第六十九条，《公证法》第三十六条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第十条、第九十四条。，而公证的强势证据效力对于互联网时代的证据保全，特别是电子数据的保护具有得天独厚的优势，能够显著强化证据的真实性和合法性，提高证据的证明力及可采性。根据新近颁布的《人民检察院公益诉讼办案规则》第三十六条的规定，人民检察院在“必要时可以指派或聘请其他具有专门知识的人”参与调查取证，或根据案件实际情况“商请相关单位协助进行”。结合上述办案规则，公证机构可以在检察公益诉讼的调查取证和证据保全环节积极发挥公证的职能作用和信息技术优势，为检察人员自觉、依法、客观、全面调查取证提供专业支撑和科技助力。具体而言，公证机构可以根据检察机关的委任或指派，在调查收集证据的过程中配合检察机关开展一系列取证辅助工作，以此克服因为时间、空间限制导致检察机关难以及时调取证据的问题;同时还可以借助安全可靠的专业取证设备对检察机关在公益诉讼中的调查取证行为进行保全，同步存储于公证机构独立掌握的电子数据保管平台中。在遇到当事人抗拒配合调查、行政执法机关怠于执法或存在履职违法行为时，检察机关可以及时通过上述平台申请出具保全证据公证书，形成易于被法院直接采信的公证证据。实践中，已有不少地方的检察机关和公证机构先试先行。例如，2020 年6 月，《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》首次以地方立法的方式为检察公益诉讼工作提供法治支撑。其中，第五条明确规定，检察机关在调查取证工作中可以委托公证机构调查取证或进行证据保全;第十三条为未来公益诉讼制度的进一步协同、探索升级预留出充足空间，支持检察机关“根据检察公益诉讼工作的发展需要，不断完善相关公共法律服务体系……协调指导公证机构、律师事务所以及专业调解组织为检察公益诉讼工作提供相关服务”。又如，甘肃省兰州市人民检察院在公益诉讼调查过程中使用无人机进行视频取证，并在调查结束后及时将相关照片、视频、调查意见上传至其主导建设的公益诉讼大数据应用平台上，充分运用公证证明手段对数据采集、线索分析研判、现场调查情况、整改情况等进行记录与留存［20］。湖北省松滋市人民检察院在办理的一起多个行政机关损害公益未依法履职案中，曾在调查取证环节委托公证机构对行政相对人的违法行为进行证据保全，同时对专家出具咨询意见、现场调查的过程进行证据保全［21］。可以说，上述做法是各地检察机关转换调查核实思维范式，协同公证机构探索创新模式的缩影，为化解调查核实难题积累了宝贵的制度经验和实践经验。

( 三) 协同完善公益诉讼非诉化解机制

诉前程序与诉讼程序的分立是恪守检察机关法律监督职能的重要制度设计，因此在检察公益诉讼中应当注重发挥诉前程序的独立价值和多元化解机制的补充作用。公证作为一项预防性司法证明制度，是多元化纠纷解决机制的重要组成部分，也是私权保障和纠纷化解的“第一道防线”。在司法实践中，生态环境和资源保护、食品药品安全、消费者权益保护等领域标的额较小的民事公益诉讼案件，有很大一部分是以和解方式在诉前或诉中结案处理的。此类案件的共同特点在于侵权人自愿承认造成了公共利益的损害后果，并愿意与检察机关达成诉前和解，签署关于损害后果赔偿和修复的协议［22］。考虑到公证的中立性和公信力，由公证机构居中调解可以有效地弱化双方的对抗情绪，促进双方尽快达成修复和赔偿的具体方案。有鉴于此，可以考虑率先在赔偿金额较小的民事公益诉讼案件中引入公证机构参与诉前和解工作，建立起快速衔接的联合办案机制，协同完善公益诉讼非诉化解机制。2020年1 月，在一起休渔期电鱼的公益诉讼案中，侵权人与浙江省舟山市定海区检察院在浙江省舟山市阳光公证处公证人员的见证下签订了诉前和解协议，并就和解协议和本案中的专家论证意见进行了公证，使得相关证据及和解协议更具证明力和法律效力［23］。可见，这项创新工作既能节约司法资源、提高检察机关办案质效，也有助于充分调动公证机构作为多元解纷力量参与维护国家利益和社会公共利益的积极性，以最小的司法投入获得最佳的社会效果，相关实践经验值得进一步推广。

( 四) 协同探索建立公益诉讼辅助人机制

2018 年发布的《最高人民检察院关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定( 试行) 》第十二条明确规定，人民检察院在对公益诉讼案件决定立案和调查收集证据时，可以指派、聘请有专门知识的人协助开展专业性、技术性强的相关工作。针对公益诉讼中检务力量及专业储备薄弱的短板问题，可以在上述司法解释性文件的指导下，参考借鉴近年公证在参与法院司法辅助工作中的经验做法，积极引入公证人员的专业力量辅助检察机关开展公益诉讼各项工作。2020 年6 月，上海市宝山区人民检察院率先研究制定专门技术人员辅助办案具体实施意见，科学地规定了检察辅助人员的资质要求、参与活动范围、工作职责及流程规范、履职保障等内容，在具体案件办理中取得了良好的效果［24］。基于现有制度框架及公证参与人民法院司法辅助工作的实践经验，检察机关还可以和具备条件的公证机构共同探索检察辅助事务集约外包和社会化管理模式，由兼备法律专业知识和公证实务经验的公证人员全面承接公益诉讼检察工作中的辅助性、事务性工作;联合高校、行业协会定期开展检察辅助人专项培训、实训，着力解决检务力量有限及专业储备不足的短板，为办理涉及领域广、案情复杂、专业性强的公益诉讼案件提供更好的专业能力支撑。

( 五) 协同解决公益诉讼执行问题

法律的生命在于其实施，裁判的价值在于其执行。公益诉讼案件往往问题复杂、旷日持久，并且不断地发生新的变化，因此在获得生效判决或调解书后持续地对执行情况进行跟进监督至关重要。检察机关可以进一步加大与人民法院、环保部门、资金监管部门、评估机构、法律服务机构等各方主体的协作配合，形成一套相互配合、良性互动的公益维护体系。其中，公证机构可以在执行环节充分发挥公证监督、证据保全等功能作用，确保案件的执行到位。例如，在监督相关生效裁判或调解书的履行方面，可以由公证机构发挥监督及证据保全功能，对相关主体采取停止侵害、恢复原状等行为的履行情况及时进行证据固定;在公益诉讼赔偿金使用管理与监督方面，可以发挥提存公证的优势作用，将相关的赔偿款项或补偿款项提存至指定公证机构的专门账户中，并由公证机构对款项的使用或发放情况进行全流程监管，确保专款专用于公益损害修复。2019 年11 月，杭州市江干区人民检察院和杭州互联网公证处先试先行，在一起针对禁渔期使用禁用工具、非法捕捞水产品的环境资源损害类公益诉讼案中探索建立全面协作机制，首次将公证提存引入环境资源损害类公益诉讼案，有效解决了公益诉讼环境资源赔偿金缴纳、保管、使用监管问题，案件处理结果得到渔业主管部门高度认同［25］。

四、结语

习近平总书记在党的十八届四中全会上强调:“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”作为一项具有鲜明中国特色的检察制度和诉讼制度，以国家治理现代化为引领有助于积极、稳妥地推进检察公益诉讼工作，拓展公益诉讼案件范围，切实提高检察机关的法律监督水平和现代化履职能力。从检察公益诉讼全面推开三年多来的实践成效来看，这项制度不仅是检察机关的职责，也是执政党、国家机关以及社会各界共同关注、共同参与的事业。在国家治理视野下，积极探索引入公证机构作为“专业外援”深入参与检察公益诉讼全流程的辅助性工作，一方面有助于缓解检察资源有限、案多人少的现实压力，让检察官集中精力开展法律监督工作;另一方面可以充分发挥公证机构在保全证据、预防纠纷、承接辅助性工作及信息化建设过程中的独特优势和丰富实践经验，以第三方专业辅助力量助推检察机关法律监督能力提档升级，共同凝聚公益保护工作合力。当前，公证人员主要依据《公证法》《公证程序规则》以及检察机关的相关办案规范、内部指导性业务文件参与检察公益诉讼辅助事务的试点工作。这项探索尚缺乏明确的法律依据、合理身份定位及精细化、标准化的工作规范。为此，在下一步工作中，有必要按照《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的新要求，从加强诉源治理、提升多元解纷效能的创新工作思路出发，健全公证程序与检察公益诉讼流程的衔接协调机制。在此基础上，应当对公证机构参与检察公益诉讼的职责范围、工作方式、监督评价、经费保障等方面进行明确和细化，制定切实可行的操作细则，保证公证参与检察公益诉讼工作有章可循，助力检察公益诉讼制度全面推进，行稳致远。