乡村振兴背景下农村食品安全监管问题及对策研究

□ 代栋栋

（天津师范大学政治与行政学院，天津 300387）

一、引言

在2021年的全国两会上，中央号召在农村地区已经消除贫困的良好态势下继续推动实现乡村全面振兴，全面推进农业农村现代化建设。农村地区食品安全监管问题，不仅是推进乡村振兴战略的重要着力点，同时也直接关系到广大农村地区群众的身体健康和生命安全。值得注意的是，目前农村地区食品安全监管体制机制仍不够全面，农村食品安全监管漏洞尚未实现全面封堵，农民群众食品安全防范意识还有待进一步提升［1］。因此，如何充分认识并逐步化解农村食品安全监管问题，提升农民群众的安全感、获得感和幸福感，应成为当前全面推进乡村振兴战略的重要一环。

二、农村食品安全监管的问题及成因

（一）法律法规和制度体系不够完善

充分完备的市场监管法律法规和制度体系是市场监管部门开展执法检查活动的基本遵循和重要依据。农村食品安全监管作为市场监管活动的重要体现之一，当前其所依据的法律法规和制度体系仍不够完善。一是当前农村食品安全监管法律法规和制度体系缺乏普遍适用性［2］。国家《食品安全法》对食品安全监测和监管执行等方面有严格的标准体系规定，但对于基层农村地区而言，相关法律法规和政策标准仍较为笼统，缺乏可执行性。二是地方食品监管配套体系不健全。根据国家相关食品安全监管法律，地方政府有必要结合本地实际制定实施有关食品安全监管的地方标准，但从各地发布实施的监管规定来看，很多食品安全地方监管标准还存在漏洞和空白。三是农村食品安全监管制度执行困难。当前不论是国家监管规定还是地方执行标准，其主要适用于登记在册的食品生产经营单位，而限于规模和人员，农村食品生产相对比较分散，因此相关法律法规和行政处罚规定限于农村地区的实际情况而较难推动落实。

（二）监管运行机制不健全

目前食品安全监管正在形成以市场监管部门为主导，其他多部门协同参与的监管体制［3］。但从食品安全监管实践中来看，目前监管机制运行仍然存在一些问题，食品安全监管合力尚未形成。一是食品安全监管主体责任尚不明晰，突出表现在多方领导、多头指挥等方面。在基层地区食品安全监管实践中，各地主要以食品安全委员会为统筹。从中央垂直管理体制来看，市场监管部门尚不隶属于其所在的食品安全委员会，因此针对农村食品流通市场的诸多失灵表现，政府监管的作用难以充分显现。二是食品安全监管联合执法不到位。食品安全委员会统筹领导下的食品安全工作会议原本是各部门统筹协商工作的重要渠道，但从现实来看，各部门由于其法定职务过于繁重，使得协调联动会议大多流于形式，其充分性和有效性无从体现。同时，随着国家城镇化进程的不断推进，具备一定优势的市场资源及行政资源等大多流向城市，对农村地区的覆盖率相对较低，这在一定程度上会对农村食品安全监管带来不利影响。

（三）监管能力和水平有限

农村地区食品安全问题的频繁出现以及农民群众对食品监管期望值的不断提高，对农村食品监管相关部门的能力水平提出更高的要求。但在基层农村食品监管实践中，相关部门的监管能力和水平也是制约当前食品监管效果的突出因素。一是食品安全监管任务与人员素质和数量匹配不足。一方面基层市场经济发展过程中出现的诸如假冒伪劣产品处罚等问题要求有足够的市场监管人员及时介入并提出相应的处罚意见；另一方面，部分监管执法人员由农村地区流入城市，也会导致农村地区食品安全监管任务与监管人员的比例失衡［4］。二是食品安全监管人才较为缺乏。在国家推进机构改革的大背景下，当前市场监管机构多数由此前的工商、食品药品监管以及质量监管等部门合并而来，这就导致食品安全领域的专业人才较为稀缺。三是农村地区食品安全监管技术应用不足。目前基层食品安全监督检查手段仍然以传统方式为主，而对食品生产过程等全流程缺乏有效监管，落后单一的监管方式导致监管工作效率难以有效提升。

（四）多主体监管联动不足

治理理论倡导包括政府、市场主体、社会组织和公民在内的多元主体协同参与治理，以弥补单一主体治理带来的缺陷与不足［5］。从农村市场监管格局来看，当前监管仍然依靠政府监管部门这一单一主体，社会和市场主体尚未真正参与到食品监管中来。其背后的原因可简单归结为以下几点：一是多元主体治理责任界定不明。除前述政府机构责任模糊外，诸如市场组织和社会主体在农村食品监管中的分工和责任也不明确。以市场组织为例，其本身即以追求利润为存在价值，如若对其食品监管责任不做界定，则其可能将食品安全抛之不顾，由此农村地区食品安全隐患就会产生。二是农村居民自身食品安全意识和维权意识等相对较为薄弱。多年来农村地区人居环境相对较为复杂和落后，且由于乡土人情的存在，导致农民即便买到假冒伪劣产品，出于对产品本身价值以及碍于情面的考虑，农民群众往往放弃对食品安全违法问题的投诉举报和追责。

（五）社会共治意识缺失

意识是行动的先导。农村食品安全监管效果的呈现离不开全体社会成员对其高度重视和集体行动，而从现实状况来看，当前农村食品安全监管尚未形成高强度的舆论关注态势和强执行力的全员集体行动。一是从农村食品安全监管成员来看，除市场监管人员外，其他联动部门尚缺乏对农村食品安全监管的高度重视。二是从农村食品生产企业来看，由于农村特定销售环境和条件的限制，农村食品生产尚缺乏统一标准，各企业生产的商品质量参差不齐，同时在较为宽松的市场监管环境下，部分生产企业自律意识不强，其生产经营缺乏良好的卫生条件和制度体系。三是从农村食品消费者来看，外部信息环境尚无法满足农村消费对高质量监管信息的获取需求，当前大多食品监管信息通过互联网渠道进行实时发布，时效性较强，但这对于不常接触互联网的农村中老年群体而言，难以达到其预期效果。

三、农村食品安全监管的对策建议

（一）加强法律法规体系建设

坚持有法可依是实现全面依法治国的基本前提。加强农村地区食品安全监管需要进一步考虑当前法律法规的完备性和适用性。首先要加快完善农村食品安全监管法律法规体系建设。一方面要做好相关法律法规的顶层设计，对食品市场运作过程中出现的新困难和新问题要及时通过法律等多种手段予以处置。同时对现存食品安全法律法规要进行再梳理再整合，避免出现重复监管、法条冲突的情形［6］。另一方面还要及时指导地方政府加快完善适合本地区实际的地方性食品安全法规。地方性法规的制定和实施要充分考虑当地经济社会水平及居民合理期待，要在充分调查研究、实地走访的基础上将具备可操作性和可执行性的意见建议纳入草案，并通过法定程序逐步上升为全民意志。

（二）优化食品安全监管运行机制

科学高效的食品安全监管运行机制是保障农村食品安全的重要基石。缺乏规范合理的食品安全监管体系，农村地区食品安全将无从谈起［7］。为此，首先要充分发挥我国基层群众自治制度的优势，并将当前基层精细化治理进程的诸多成果应用到食品安全监管领域。具有中国特色的基层群众自治制度既调动了农村居民参与自治的主动性和积极性，同时又有助于推动自治工作的顺利开展。当前要进一步发挥基层群众性自治组织即村委会和居委会在农村食品安全治理监管工作中的突出优势，协助国家有关食品安全监管政策落实到位。同时也要认识到当前基层网格化管理在食品安全监管中的显著专长，结合基层“方块长”和“网格员”的职责定位进一步将食品安全监管工作落实落细。其次，乡政府还应做好乡域食品安全监管工作的统筹协调，为属地市场监管部门开展执法检查提供相应便利条件。此外，通过建立监管信息互助分享平台来加强各监管主体间的协调与沟通，以此发挥各自最大优势。

（三）提升农村食品安全监管能力

食品安全监管能力是保障农村食品安全的有力支撑，而监管人员的素质是监管能力的充分体现和重要保证。首先，要加强对食品安全监管人员的理论知识和业务知识培训。结合当地农村食品安全形势来制定和完善相应的培训计划，通过创新培训组织形式来提升监管人员的理论水平。同时，还要加快完善农村地区食品安全监管人员的福利和保障措施，以进一步提升其参与监管执法的积极性和责任感。其次，要加快组建农村食品安全监管专业队伍。食品安全监管除例行性督导检查外，还涉及对食品生产质量等重点环节的把控，为此要在基层公务员选拔标准中给予专业人才指标倾斜，同时还要通过市场手段引导第三方专业检测机构加入农村食品安全监管中来，以此来进一步提升食品安全监管的专业性和规范性。最后，要加大农村食品安全监管的技术投入力度，加快建成简易食品安全监测实验室，同时也要推进食品安全智慧监管进程，通过信息化手段实现全覆盖监管，以弥补基层监管力量的不足。

（四）构建多主体联动监管机制

农村地区食品安全监管的复杂性意味着单纯依靠政府力量将远不可及，只有吸纳更多社会主体力量参与其中才能实现最优的监管效果。首先要进一步明确农村食品生产企业的责任和义务，设定无证经营、假冒伪劣等行为“红线”，通过严厉处罚进一步营造遵纪守法的良好氛围。同时，还要指导相关食品企业建立完备的自我检查制度，发挥企业在农村食品安全监管过程中的“后设”作用。其次还要认识到提升农村居民食品安全意识和维权意识的重要性。通过农民群众易于接受的形式加快提升普通百姓对假冒伪劣产品的辨别度，帮助普通百姓树立科学健康的生活理念。此外，还要进一步健全食品安全投诉举报制度，调动农村居民参与食品安全监管共治的积极性和责任感，只有在农村社会营造重视食品安全的良好氛围才会更有助于实现对农村食品安全的有效监管。

（五）持续深化社会共治意识

良好的农村食品安全监管效果离不开良好的食品安全监管意识和监管氛围，食品安全监管意识又体现在监管者、监管对象以及其他直接利益相关者。对于监管者而言，如何筑牢农村食品安全第一道防线是其重要的工作任务。作为基层监管服务人员，应当时刻牢记为人民服务的行政理念，经常性地深入到农村家庭了解农村消费者所思所想所盼。对于监管对象而言，高质量的产品是其抢占市场份额、赚取市场利润的前提和根本。为此行业应该不断健全统一完善的市场生产标准，用市场优胜劣汰法则将“劣币”逐步清出市场。对于新闻媒体而言，其传播速度快、受众面广等特点同样需要其在农村食品监管过程中发挥积极作用，要加大相关食品安全政策的宣传，以人民群众喜闻乐见的方式予以传递，同时还要加大对农村食品安全违法违规问题等相关线索的采集以及案例的曝光，呼吁有关部门加大对农村食品安全问题的重视。

四、结语

健康是人类从古至今一直探索的主题，食品安全与人类健康和生命安全直接相关。农村地区作为食品安全监管领域的薄弱环节，当前仍然存在法律法规配套不健全、食品安全运行机制不健全、食品安全监管能力和水平有限、食品安全监管缺乏联动性以及社会共治意识缺失等问题，在一定程度上制约了农村食品安全监管进程，威胁着农民群众的消费饮食安全，因而提升农村食品安全监管水平在补齐上述短板的同时，需要通过推进乡村振兴战略来进一步改善农村人居生活环境，切实提升农民群众的安全感、获得感和幸福感。