习近平法治思想中的社会治理法及其原则构建

谭 波，夏清明

（海南大学法学院，海南海口570228）

2020年11月，中央召开专门会议，正式提出习近平法治思想，这在全面推进依法治国进程中意义明显。当前，面对百年未有之大变局，加之我国社会主要矛盾的变化、平安中国建设的复杂化、重大突发事件等风险治理难题涌现、技术革命深度发展等引发的社会治理矛盾，都使得社会治理面临更大压力，因此，要突破一些社会治理困境，关键就是要回答好如何运用习近平法治思想在社会治理领域的重要论断来确立社会治理理念和社会治理模式的问题。

一、对社会治理的内涵界定

正如国家治理在最终目标上对应法治国家的道理一样，社会治理在法治层面对应的终极目标应是法治社会。国家治理与社会治理的关系该如何厘清？我们认为，国家治理应有两种理解，在第一种语境下，国家治理应包含社会治理，社会事务是国家各类事务中的一种；在第二种语境下，国家治理与社会治理形成一组对称的概念，社会治理实际上是对与“政治国家”相对应的“市民社会”之治理，社会治理应表述为“社会主体治理社会”，其表述关键在于社会参与共治的问题。但不管我们是在哪种语境下理解国家治理，都不影响社会治理对象或治理事务的相对恒定以及治理参与主体的不断扩大。社会治理的共建共治共享目标已成为不可扭转的一种趋势，这也是习近平法治思想着重强调的一项论断。

（一）对社会治理界定的争议

在我国，基于对社会治理不同的观察视角。“主体论”认为，社会治理的治理主体由政府、社会力量和民众组成，但在治理主体中未将“党的领导”涵盖在内，不符合国情。“政治动员论”适用于“非常态时期”（如战争时期），但从治理的一般角度看，这种理论适用性有限。“合作治理论”具有一定启发性，它强调了在治理方面多方主体的协作，但突出的是“服务下”的治理，更多的是政府在社会治理中的服务功能，具有一定片面性。“实用主义治理观的理论根源于现代哲学中的实用主义，现代哲学中的实用主义认为经验是世界的基础”[1]，而将经验作为治理的方法有悖于具体问题具体分析的一般哲学原理。融合论、包含论、交差论关于国家治理与社会治理的主要表述异曲同工，独立论则重在强调两者的区别。我们认为，一方面，在内容上社会治理是国家治理的一部分，将“国家治理”理解为“对国家的整体治理”，治理对象主要是国家在社会建设领域的事务，这是将“社会治理”置于第一种语境理解；另一方面，从主体角度而言“社会治理”又具有一定的自治性特征，这是将“社会治理”置于第二种语境下理解。之所以出现这种理解上的多层次性，除了前述“社会”的多义性之外，“国家”本身也是无形的，对这种抽象的实体范围的理解也在很大程度上影响了对国家治理范围的判断。

（二）对中国“社会治理”概念的界定

对“社会治理”的界定首先取决于对“社会”的理解。在现行宪法中，“社会”概念的出现主要有两种情况：

一种是与“国家”对应的概念，在现行宪法中，除上述表述外，“国家和社会”作为一个组合表述共出现四次，主要集中于《宪法》第44条和第45条。在《宪法》第51条中，“社会”作为与“国家”对应的概念，其所指的是国家权力或体制涵盖范围之内的领域，更多地指向“民间”或非权力领域的公共地带。这里社会治理主要是从主体或场域的角度而言，“社会”应该是大概念，包含各方面“（广义）政府治理”之外的领域。当“社会”出现在体现广义政府(1)按照王岐山同志的理解，这种“广义政府”应该包括党委、人大、政府、监察委、法院、检察院等各类机关在内。[2]的社会建设职能时，其与广义政府的政治、经济、文化、生态文明方面的职能相提并论。《宪法》第48条则是从相应公民权利角度来界定“社会”。

因此，如果我们从国家作为统治主体的角度来考虑其对社会事务的管理时，其与政治、经济、文化等事务的管理平行并列，这里讲的是“（国家）治理社会（事务）”，简称为“治理社会”或“社会事务治理”更为合适。倘若我们从这种平行并列关系来考察“社会”，即国家与社会处于同一层面，实际上是从治理主体的角度来观察，指的是国家权力（包括人大等非政府序列的国家机构）之外“社会（主体）治理社会事务”，实际上是我们在“谁来治”的层面来谈论这一问题，这里所“治理”的“社会事务”也是不在国家权力的传统范围之内的自治事务。

结合当下实际，我们对社会治理界定可从主体、内容、手段、结果四方面展开：

从主体上来说，回答“谁治理”的问题。社会治理仅靠政府一方力量无法实现其法治化和现代化。学界对其多元主体由哪些来构成莫衷一是，但多元主体中始终离不开党的领导和政府负责以及社会公众的参与。在习近平法治思想的框架内，我们发现关于社会治理的主体表述是动态的、不断完善的。这种主体完善的过程主要是从“集体→个体”(2)比如从基层组织、部门和行业协会，到党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，再到群团组织、社会组织、市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等主体。转变，笔者将其划分为三类主体，即“党政主体”“基层的群众性自治组织、社会组织与群团组织”“社会全体公众”。

第一，“党政主体”是对应党委领导和政府负责的统一表述。在中国语境里，任何一项治理都离不开党的领导，社会治理更是如此。因此，社会治理的核心主体自然是中国共产党，在推进治理过程中必须抓住这个关键。政府在社会治理中是重要的一极，有从“政府主导”到“政府负责”的转变，这也“是对建立现代化政府，实现政府善治的更加明确要求”[3]。在新时代的社会治理格局中,政府的角色定位主要是“负责”,这里的“负责”应当是“整体性负责”，而非某一域的治理，政府将是推动社会治理现代化的主要动力。

第二，“基层群众性自治组织、社会组织和群团组织”的包含范围较广，比如，其经常对应的是“基层组织和部门、行业、社会协同”等表述。作为我国在城市和农村设立的基层政权之下的非政权组织，其在贯彻国家的各项职能尤其是社会建设职能方面作用明显。其地位有《宪法》之保障，而且从全国人大常委会关于《刑法》第93 条第2 款“其他依照法律从事公务的人员”的解释来看，村委会等村基层组织人员主要还是侧重于承担社会事务的行政管理职能，《监察法》第15条也将其作为“公职人员”来认定，其“公”属性明显，且存在单独的宪法相关法(3)这里的单独性宪法相关法主要是指《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》。。但2021 年1 月1 日施行的《民法典》将其归入“特殊法人”一类，该组织的公法功能与其民法功能侧重不同。而同为宪法提及的“农村集体经济组织”和“城镇合作经济组织”，也在《民法典》中获得特殊法人的资格，但无论在《宪法》还是《民法典》中，它们主要承载的功能都存在于经济领域，即国家公有制经济职能的实现。

依据《宪法》中的结社自由，结合《民法典》，对比《境外非政府组织境内活动管理法》的规定，我们认为社会组织主要指在中华人民共和国境内合法成立的社会团体、基金会、社会服务机构等非营利、非政府的组织。社会团体经由自然人自愿组成，用于实现其共同愿望，具有非营利性。《民法典》第90条增加了对其非营利法人身份和会员共同利益目的的强调。基金会属于捐助性非营利法人。社会服务机构依据的是《慈善法》第8条的规定，是对原来的“民办非企业单位”的新称，强调的是创办资金的非官方性，对应宪法中的“企业事业组织”“其他社会力量”或公民个人作为出资方的情形。群团组织则主要是工青妇等组织，主要包括人民团体和群众团体。有些群团组织，由于其成立时的历史背景和特殊性，需单独列出，共计八家，参加人民政协会议，无需进行登记。此后，“群团组织”这一概念也在党中央文件中进行表述。

需要注意的是，上述组织虽被归为一类，但成立背景或条件不同。其中，一些组织因其社会性背景更多强调组织对国家治理的参与资格和能力，侧重政治、文化、社会事务等层面，而另一些组织更多强调依法独立享有民事权利和承担民事义务，侧重经济层面。但无论如何，如果其所从事的活动更多具有社会治理的因由或目的，其社会治理属性不言而喻，即便其依据的是《民法典》也需要认同其社会治理的“公属性”。

第三，社会治理现代化的对应主体应是参与治理的人民全体。参与治理的必要性更明显地体现于基层，其制度创新比较及时，且呈现指标体系化、体制机制逐渐明细化的趋势。基于此，基层社会治理可以被表述为，城市各级党政部门出台基层社会治理政策，在党委领导下，发掘城市基层治理资源，寻求多维政策组合和社区治理创新，以行动力增强城市治理质量和居民服务、自治感受[4]。社会治理本身与社会公众的切身利益密切相关，而参与式治理具体表现为赋权参与式治理，参与决策过程，参与式国家、民主治理或公民治理，分权治理和参与式发展等不同形态[5]。

从内容上来说，主要回答“治什么”的问题。一方面，是传统其他领域治理延伸至社会治理领域的问题，这也是“总体国家安全观”发挥作用的具体场域；另一方面包括社会治理领域单立的问题和所涉事务。按照习近平总书记的重要论述，除了经济、政治、文化等三种事务的国家治理分别对应“五位一体”中的政治、经济、文化建设以外，“社会治理”对应“五位一体”中的社会建设，而生态环境治理对应2018年修宪时加入的生态文明建设。上述各领域事务的治理，存在一定程度交叉和因应关系。

除此之外，社会建设本身所反映的问题突出。通过对《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》收入的140 篇重要文献中326 段重要论述的梳理，我们将治理问题归为四类：一是我国人民生活水平和质量随着国家发展总体上越来越好，但人民对医疗卫生等民生领域提出更高层次的需求。二是不均衡发展的社会现象还相当多，特别是地区间收入差异大、资源享有的不均衡等发展难题依然存在。三是在维护国家安全、社会稳定建设过程中，各种人民内部矛盾和社会矛盾成为影响社会稳定的突出而棘手的问题[6]43-154。第四，基层一线治理和网络空间治理虽然取得了显著成效，但仍有新的关键性问题有待解决。比如人工智能带来的规制挑战、算法决策过程的突出难题等就成为基层社会治理所面临的时代问题[7]。突发公共卫生事件基层应对措施明显不足，信息摸排仍需基层工作者上门，电话询问排查登记。网格化治理、大数据技术在某些基层社区没有发挥出应有的作用。

就手段层面看，回答的是“怎么治”的问题。2013年习近平总书记在中央农村工作会议上提出“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理理念”[6]121-130，这“四治”在不同场合被反复强调，“充分体现了新时代社会主义治理理论和方法论的创新”[8]。这也是实现社会治理法治化现代化的必由之路。

系统治理要求社会治理要和经济之社会治理、政治之社会治理、文化之社会治理、社会建设治理、生态环境治理联动，重点兼顾网络空间治理、基层治理等领域。依法治理要发挥法治在社会治理中的保障作用，善于运用法治思维和法治方式解决治理难题，以习近平法治思想指引社会治理法治化建设。综合治理要求运用“硬法”与“软法”，充分发挥好党纪国法、村规民约、道德秩序等在社会治理中的功用。源头治理，就是要从问题产生的根源上破解治理难题，将矛盾纠纷在萌芽阶段化解。

从结果上来说，回答的是“为了谁”的问题。社会治理就是要具体实现人民对美好生活的向往，是包括执政党在内的多元主体通过系统治理、依法治理、综合治理、源头治理社会建设领域的问题，同时为社会主义经济、政治、文化、生态文明建设提供保障并最大限度维护人民利益的具体施治活动。

二、对社会治理法的内涵描述

社会治理法是有关社会治理的各种规范的总和。狭义的社会治理法表现为宪法、法律、法规(4)目前国家立法层面的法规主要有七种：行政法规、监察法规、军事法规、地方性法规（含省级人大及其常委会和设区的市人大及其常委会制定的法规）、经济特区法规、自治法规（含自治条例和单行条例）、自由贸易港法规。由于监察法规在社会治理中运用较少，主要以其他六种法规为主，军事法规也有可能涉及社会治理，比如2008年通过的《中国人民解放军安全条例》《中国人民解放军警备勤务暂行条令》，还有一些法规是国务院和中央军委一起通过的，性质特殊，如《军队参加抢险救灾条例》《民兵工作条例》等。、规章、党内法规[9]等“硬法”。广义的社会治理法除表现为“硬法”外，还表现为一切与社会治理有关的准则、章程等“软法”，其内涵的描述则可从法律体系、主体和手段的变革、目标与任务等方面展开：

（一）法律体系的逐渐成型

社会治理法打破立法只能由国家有权主体制定通过的惯例，最大限度地在事实上拓展了“法”的范围。

1.社会治理法的“硬法”表现

社会治理的内容主要体现在社会建设领域，兼及其他四大领域。这必然决定了社会治理法分散于目前各个部门法之中。截至2022年1月，根据全国人大公布的最新数据，我国现行有效法律层级以上立法共计291部，其中现行有效法律中的社会治理（本体）法共计45部法律，分布在宪法相关法（4部）、民法（1部）、经济法（7部）、行政法（16部）、社会法（14部）、刑法（1部）、诉讼与非诉讼程序法（2部）等七个法律部门之中，约占现行有效法律的15.46%。有些部门法在社会治理中发挥的作用相对独特，如反有组织犯罪法契合当前“扫黑除恶”的需要，但也有学者表达了对社会治理过度刑法化的隐忧[10]。从上述社会治理法的分布来看，关涉程度深浅不一，以原有的社会法为例，其本身就是关涉社会保障等方面的立法，契合度较高，应为社会治理法领域的本体法[11]，而行政法中有关社会治理的法律主要是在教育领域和公共卫生领域，“科教文卫体”这种原本铁板一块的提法并非都可被归属于社会建设法或文化建设法，而可能形成“科文体”+“教卫”的两分格局(5)按照“马克思主义理论研究和建设工程”教材的分类，包括理想教育、道德教育、文化教育、纪律教育和法治教育属于思想道德建设，隶属文化建设的范畴，而国民教育（含义务教育、职业教育、高等教育）则被包含在社会建设领域。。

2.社会治理法的“软法”表现

社会治理的突出特征就在于其“软”性，需要相应的“软法”支持。目前学界关于“软法”主要有以下几种表述：罗豪才教授认为，“软法包括国家机关出台的纲要、规划等规范性文件；政协、共青团等组织制定的旨在解决参政议政的自律规范；篮球协会、居委会等社会共同体制定的大量自治规范”[12]299-300。还有学者根据城市社区治理中软法制定主体的不同分为三类：“一是居民委员会制定的，包含活动规则、章程等；二是居民共同体制定的，包含居民公约等；三是社区社会组织制定的，包含物业管理条例”[13]。我们认为，社会治理法中的“软法”是由非国家主体制定的且不依靠国家强制力保证实施，在社会治理中也不具有强制约束力的行为规范。其涵盖范围主要包括国家立法和党内法规以外的党政规范性文件、各类非官方组织经过备案的自治类规范（含章程、村规民约等）、工作制度类的规范（含工作纪律、禁令等）[14]。

（二）治理主体与治理手段的变革

社会治理的主体是一个动态的、不断丰富的集合，如限制过多，则与习近平法治思想中所提出的打造共建共治共享的社会治理格局目标实现相悖。允许多元主体参与治理后，还要通过协商民主等方式充分调动其参与治理的积极性。枫桥经验中的“乡贤调解”，就是源自民间的典型治理主体和治理手段变革之总结[15]。

（三）目标和任务的丰富性和发展性

从前文统计的45 部社会治理（本体）法来看，既涉及国家安全、英烈保护等宏观宪法问题，也涉及基层群众性自治等微观制度，既有教育等涉及传统行政职能的体系化立法，也有大量因应当前疫情防控领域的系列法律。不仅有实体法，还有相应的程序立法。大量的社会治理（关联）法还存在于经济、政治、文化建设领域，与社会治理（本体）法形成相呼应的立法实施合力。社会治理立法还在不断扩展，如生物安全法目前已经通过，而突发公共卫生事件应对法[16]等也已被列入2021 年的立法工作计划[17]。根据2020 年《法治社会建设实施纲要（2020—2025）》（以下简称《实施纲要》），未来社会治理法的健全主要应考虑社会保障服务、社会自治、社会矛盾纠纷化解、社会诚信体系以及公共安全体系化等方面立法。尤其是使社会信用治理等新型约束方式发挥其独有作用并融入社会治理机制的构建，参与全领域社会治理[18]。

三、习近平法治思想中的社会治理法之原则构建

习近平法治思想对下一步的国家治理、政府治理、社会治理多个范畴势必产生直接的指导作用，但思想之于规则，还需要有原则的确立。

（一）坚持全面贯彻习近平法治思想的核心要义

习近平法治思想核心要义浓缩为“十一个坚持”，可被概括为主体论、目标论、过程论和保障论四个部分[19]，当前，我国面临主要矛盾的变化，社会各领域风险治理也面临重大挑战，更加迫切需要法治的引领和保障，将法治思维和法治方式嵌入到社会治理中，融会贯通各治理环节的关系，全面贯彻该思想的核心要义。

（二）坚持中国共产党领导下的依宪治国理政与主体多元共治相结合

中国特色社会治理也是党在宪法下领导进行，这就决定了中国特色社会主义的社会治理首要原则就是要坚持宪法框架内的“党导治理”(6)柯华庆教授曾提出所谓的“党导民主制”，实际上是强调先进党领导下的民主政治，重点强调“党导民主制”中的政党先进性。。防止行政机关等其他“公主体”在社会治理中囿于部门利益而对社会治理形成干扰。

从社会治理法的功能实现角度看，社会治理法发挥治理效能需要多元共治的良性互动与集体行动，多元共治在社会治理中通过内容、手段和结果形成主体层面上的网状治理结构。从治理实际情况看，这种主体网状治理结构还会与社会治理相关的其他主体发生关联，但这些多元主体并不局限于社会治理法所限定的治理方式，而是往往通过各种方式与党委领导、政府负责、基层群众性自治组织、社会组织和群团组织、社会全体公众发生关联并形成了主体网状治理结构[20]。

（三）坚持分散式治理与系统性治理相结合

分散式社会治理的关键效能在于：强化“公主体”与“私主体”之间的合作共治。分散式治理促进了“公主体”与“私主体”之间合作共治的局面[21]，破除了“公主体”大揽大包的治理形式，改由“私主体”对接和承包其部分治理职能，消除了对“公主体”的依赖，增强了多元共治的互动性，摆脱了传统政府治理下的科层式主义，使社会治理不再仅由“金字塔式”的治理主体来制定治理规则和对策，使“私主体”的治理效能更具创造性与活力性。同时，通过合作共治与信息开放共享实现对社会治理模式的改变，将分散的治理主体最大限度集聚，从而加快推动“三共格局”的形成。社会治理法既是规范相关领域社会主体行为的规制法，还是保障“私主体”自治的保障法。

（四）坚持刚性治理与柔性治理相结合

社会治理法治化现代化要求治理手段具有多样性和有效性，但由于多元共治局面的形成与“三共格局”的打造，传统的社会治理偏倚刚性治理，忽视柔性治理，最终造成治理失灵。刚性治理主要通过“硬法”规范社会秩序，维护社会稳定，对违反社会治理法的行为进行处罚，是一种事后治理模式；柔性治理是以章程、村规民约、工作制度等“软法”为主要手段的治理方式，其治理功能在于运用“软法”引导人们的内在方面与外部行为，在事前阶段通过行为者内化价值规范来对人们的行为进行引导[22]。柔性治理是刚性治理的前提，刚性治理则是柔性治理的保障。创新社会治理需要在通用的、定性的、静态的、反向的禁止性规制中融入个性化的、动态的、正向的引导性规制[12]438-444，同时要求注重应对科技变化带来的手段变革需求，“以智治为支撑”[23]。

（五）坚持治理权和治理责任相结合

根据法治政府建设的“权责一致”的要求，治理主体需要在行使治理权时承担治理责任。而对于社会治理的其他社会主体而言，其在参与治理或行使治理权利时也不能不承担其责任。因此，治理权既可能表现为“治理权力”，也可能是“治理权利”向“治理权力”转化的过渡状态。伴随着这种过渡状态而形成的一定是相关的治理责任的承担。

四、结 语

在推进社会治理法治化现代化的征程上，进一步推进国家治理体系和治理现代化无疑是一项重大工程，而习近平法治思想中的社会治理法则为这项重大工程提供了新方向与新契机。而且，社会治理跟乡村振兴等国家重大战略意义相通。“乡村社会治理体系与治理能力的构建必然是农村社会发展的重心，乡村振兴战略则成为现代农村建设的政策中心”[24]。《实施纲要》强调“推进社会治理制度化、规范化、程序化”和2021年初出台的《法治中国建设规划（2020—2025）》提出的“健全社会治理规范体系”目标，都需要思想的引导和相关原则的规制，而习近平法治思想中的社会治理法富含的新理念，恰恰是下一步社会治理领域率先实现现代化尤其是“市域社会治理现代化”的重要思想保障。要在把握社会治理的内涵与“五位一体”总体建设相衔接的基础上，深刻理解领会社会治理法的内涵与外延，进一步贯彻落实习近平法治思想中社会治理法的基本原则，丰富和完善在推进国家治理体系和治理现代化过程中所需的理念创新和制度建设。