生物安全视角下审计作用之研究

王新怡

一、引言

近年来,生物安全问题日益凸显。动植物疫情、重大传染病、生物入侵等逐渐威胁到公众健康和国家国防安全,对社会稳定造成了破坏。2020年,面对突如其来的新冠肺炎疫情,中央紧急部署,为抗击疫情制定了正确应对战略。除了对财政资金和物资的使用进行监督,审计还可以对政策进行跟踪,对领导干部的行为进行监管,对制度体系的建设提出意见。对生物安全审计的研究多集中于突发性公共安全事件,而从国家整体生物安全的角度研究较少,我国没有专门的生物安全审计,现阶段有关生物安全的审计以财政资金物资和社会捐赠物资的安全性审计为主。关于资金的审计还存在一些问题,监管不够到位,同时对制度的监管还未起效。新冠肺炎疫情的爆发是提升国家生物安全监管能力的一个契机,本文将在国家生物安全审计的视角下,从财务监督、行为监督和制度监督三个方面论述财务审计、政策跟踪审计以及资源环境审计等在维护生物安全中所发挥的作用。

二、文献回顾

现阶段对生物安全审计方面的研究多集中于公共安全事件的审计。郝莉莉总结了突发公共安全事件审计的特点,与常规审计有所不同的是,公共安全审计大多具有临时性,成本难以控制,审计资源也不易整合。同时,对审计方法的创新有要求,对审计人员的专业素质要求更高,在审计目标、程序和审计理念方面都具有特殊性。金汉册对新冠肺炎疫情物资经费跟踪审计进行了研究,得出结论是资金的筹集接收、分配和使用管理环节需要重点关注,审计的难点在于风险控制、缺少相关的规范标准,与传统审计形成冲突且评价体系不够完善。毕秀玲总结了我国公共危机审计状况和存在的问题,审计时点集中在灾后,应逐步提前到灾中,审计对象包括民政部、中华慈善总会,审计项目以救灾款物为主。郑小荣、董新认为,从出台和实施的各项疫情防控政策来看,疫情防控政策跟踪审计的审计客体包括各级财政部门、民政部门监督管理分配财政资金,慈善总会、红十字会等各级政府及部门监督来自社会上的爱心捐款捐物,还包括获得资金支持的疫情防控重点保障单位和企业等。

三、生物安全的概念

2020年10月17日通过的《中华人民共和国生物安全法》中对“生物安全”的定义为:国家等行为体有效防范由各类生物因子、生物技术误用、滥用及相关活动引起的生物性危害,确保自身安全与利益相对处于没有危险和不受内外威胁状态以及保持持续安全的能力与行为。生物安全事件包括由于人类使用生物技术造成的生物风险所导致的生物事件以及细菌、病毒带来的污染。现阶段处于审计范围的生物安全主要是人类健康安全和国家公共卫生两个层面。

四、生物安全视角下审计的作用

（一）财务监督方面

对国家生物安全的财务监督需要以经费和物资为审计对象,审计重点主要体现在三个环节:经费物资的筹集接收环节、经费物资的拨付分配环节以及经费物资的管理使用环节。

在经费物资的筹集接收环节,审查经费物资筹集的渠道是否合规畅通,经费以及物资筹集的方式是否符合规定,被审计单位接收的物资经费是否账实相符,针对被审计单位是医院等一线防控单位,还需关注筹集接收的物资是否符合相应的国家标准。

在经费物资的拨付分配环节,需要关注的是拨付情况的效率性、公平性和合理性。审计时应当注意经费和物资的分配是否及时,分配得是否有效率;注意分配的结果是否合理,有无过多的囤积物资,分配的流程是否符合规定。

在经费物资的管理使用环节,主要关注相关经费物资使用的合规性、透明性、效益性。重点关注被审计单位的物资使用是否得当,是否用于维护国家生物安全,物资使用是否公开透明,经费是否专款专用,是否用于采购物资,物资使用管理是否符合单位物资管理规定,是否对经费物资使用建账管理。

（二）行为监督方面

在生物安全相关政策审计中,领导干部的履责情况是需要重点关注的。领导干部在维护生物安全方面是否做到了正确执行政策,相关资金是否精准到位,政策实施安排是否恰当;是否存在严重的官僚主义和形式主义,是否存在消极应对的行为,以及贪污受贿行为。

当前,我国面临诸多生物安全的问题,对生态环境的破坏也持续不断。领导干部自然资源资产离任审计不仅需要审计领导干部在职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况,也需要审查领导干部在维护生物安全方面,以保障公众健康、改善生态环境质量为目标的责任履行情况。审计的重点内容在两个方面。

一是关注防范应对突发动植物疫情和重大传染病的责任履行效率效果,以及推动公共卫生应急体系的建立。在本次疫情应对中,部分地方政府未能及时作出反应,制定有效的疫情防治规划并组织执行。这也暴露出我国对应急体系建立的不完善。审计机关需要监督推动国家公共卫生应急体系的建立,分析医疗设备准备情况、救援网络建立情况是否完备;关注相关部门在对疫情的监测、管理,物资储备等能力建设情况;关注疫情防治情况、出入境疫情防控情况、对病死畜禽的处理情况等。

二是关注生物技术创新,维护生物实验室安全责任履行情况。生物技术创新在推动经济社会发展的同时,由于疏漏也会对公众健康、食品安全或生态平衡造成隐患。审计需要了解相关领域的发展情况,关注生物技术实验室所在地区领导干部在防范生物安全风险、保障企业健康发展方面的履职情况。现在正处于新冠疫苗的推广接种阶段,为了全民的生命安全和实现国家防控的要求,对疫苗的管理情况也需要进行领导干部责任审计。需要格外关注疫苗的采购过程,确保流程规范、质量安全;也需要注意疫苗的储存管理,实地盘点疫苗对照账实,观察疫苗存放的条件、储存疫苗的冷链设备运行状况。过期疫苗的处理需要按照规定进行抽检。最后是关注疫苗的接种情况,定时抽查乡镇卫生院、社区卫生服务中心等疫苗接种单位人员资质、是否按照规定公示接种情况,检查疫苗接种服务是否规范。

（三）制度监督方面

制度审计关注的主要是在维护生物安全过程中,各种机制制度是否存在缺陷,包括制度设计阶段的缺陷和制度执行阶段的缺陷。

一是完善生物应急制度和体系。生物安全的破坏对公共安全、国防安全等都具有威胁性,国家需要建设完善的生物安全防范体系以及突发事项应急体系,以应对疫情、重大感染病等突发的安全事件。审计的固有功能,能够审查相关制度是否健全。对制度实行过程中暴露出的问题加以关注和调查,由于制度缺陷导致的未能有效解决的问题,需要提请有关部门进行整改,在审计和整改过程中不断完善制度,推动制度的有效执行。

二是监督生物安全风险管控制度建立。2020年2月召开的中央深改委会议上,习近平总书记提出将生物安全体系纳入国家安全体系,系统规划生物安全风险防控和治理体系的建设。我国已初步建立了生物安全风险管控体系,由于制度的建立处于初始阶段,在实际落实过程中,风险预防机制是否能够有效贯彻,各类风险的评价、分级分类制度等实践过程可能存在瑕疵,公众参与和相关法律制度也需要不断改进完善。

三是建立完善的基因资源保护制度。按照规定,未经许可,任何单位和个人不得擅自采集、收集、买卖、出口、出境或以其他形式对外提供我国病人采集的样本,包括全血、血浆、组织、唾液等,都属于基因样本,属于遗传资源。国家规定有外方参与的新药研发需要有正规程序的审批,新药研发的跨国合作逐年增加,国家在药物或者疫苗的研发上也需要私营药企的合作,这些合作推广都会给我国遗传资源和生物技术泄密增加可能的途径,遗传资源的泄露在一定程度上增加了国家遭受生物威胁的风险。新冠肺炎疫情的爆发提醒人们需要继续加强对遗传资源的保护,防止恶意泄露,防范因遗传资源泄露引起各种生物安全事件。现阶段这方面的法律层次不够高,也不是非常完善,审计在遗传资源维护方面可以监督现有的法律执行情况,评价法律的有效性,找出可以改善的方向。

五、结语

生物安全是现阶段全人类都在面临的问题,生物安全维护得到了国家重点关注,我国对防范生物风险、解决生物安全问题、生物安全事件灾后修复等,都投入了大量的资金。财务审计方面,主要关注的是财务信息的真实性、合法性、效益性,发现财务信息中存在的虚假问题,提高资金使用效率。行为审计方面,通过对领导干部经济责任审计以及自然资源资产离任审计,审查领导干部在职期间对生物安全维护是否有作为,审计行为的合规性和效率效果性。在制度审计方面,重点关注制度是否存在缺陷,及时查漏补缺,审计可以协助应急制度及风险防控制度和保护遗传资源制度体系有序建立,完善应对国家生物安全保护体系,推动生物安全体系的有效建立。生物安全法律体系处于初始阶段,还需要积累大量实践经验,通过审计反馈更好地给制度体系带来补充,加以完善。