乡村振兴战略背景下农民专业合作社社员资格立法之检视

张德峰，谭赛

(湖南师范大学法学院，湖南长沙，410081)

农民专业合作社是解决农村小规模家庭经营与社会化大生产之间矛盾的有效途径，是乡村振兴的中坚力量。习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时指出，“实施乡村振兴战略……要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展”。此后数年，从每年的中央一号文件到《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》，均强调要“突出抓好”“加快/重点培育”农民专业合作社。无疑，发展农民专业合作社的关键在社员，而社员的首要问题又在社员资格，即个体取得社员身份须满足的条件①。就此而言，社员资格的设置问题是“突出抓好”“加快/重点培育”农民专业合作社应解决的重要前置问题。

目前，《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)第19 条②、第20 条③与第26 条④从积极与消极两方面对个体取得社员身份应满足的条件作出了规定，内容涉及社员应利用农民专业合作社提供的服务、具有民事行为能力、具有中国国籍以及不得严重危害其他成员及农民专业合作社的利益等。然而，在实践中，农民专业合作社对法定入社条件自行予以放宽或者提高的现象屡见不鲜。例如，由于当前政府给予农民专业合作社的资金扶持数额大多同社员人数挂钩，一些农民专业合作社为获取资金，便吸收并不具有互助合作需求或能力的个体成为社员，致使国家资源被大量损耗⑤；又如，一些个体虽然具有互助合作需求及能力，却因不具备当地户籍等客观原因而被农民专业合作社拒之门外[1]。前者涉及农民专业合作社的规范化问题，后者涉及对农民专业合作社发展的限制问题。这两类现象表明，农民专业合作社社员资格设置的现有立法表达与制度供给并未充分契合合作社实践。鉴于此，我们发出以下追问：个体加入合作社应满足哪些条件？现行《农民专业合作社法》在社员资格的设置上存在哪些不足，应如何完善？在乡村振兴战略全面推进、农村合作经济发展受到高度重视的时代背景下，围绕农民专业合作社社员资格设置所产生的这些问题，理应得到及时思考与回应。

一、合作社社员资格之应然

合作社社员资格有积极与消极之分，前者指个体作为合作社社员应当具备的条件，后者指个体作为合作社社员不应当具有的情形。

(一)社员积极资格之应然

合作社是开放的组织。1995年国际合作社联盟发布的《关于合作社界定的声明》所确立的第一项基本原则就是“自愿与开放的社员资格”。其内涵为：“合作社是自愿的组织，向一切能够使用其服务并愿意承担社员责任的人们开放，没有性别的、社会的、种族的、政治的或宗教的歧视。”由此可见，合作社开放的对象应同时满足两项积极资格，即“能够使用其服务”和“愿意承担社员责任”。其中，前者强调的是合作社开放的对象须利用合作社提供的服务，可称为“具有对合作社的利用需求”；后者强调的是该对象须具备承担社员责任的能力，如对合作社出资、参与合作社的管理等，可称为“具备从事互助合作的基本能力”。

1.具有对合作社的利用需求

合作的主要特征表现为：目的的一致性，行为的共同性[2]。其中，成员合作目的的一致性保障行为的共同性与效率性。反之，如果成员的合作目的出现差异，意味着成员的利益诉求也存在差异，一旦他们为实现各自的利益诉求而展开对合作组织控制权的争夺，必然影响甚至损害合作组织的内部公平以及合作的效率[3]。

利用合作社提供的服务既是合作社社员的应然入社目的，又是实现合作社根本目标——“满足社员需求”——的必经途径。这是因为，合作社作为互助合作组织，以自助为根本立足点与根本价值，合作社社员作为互助合作组织的所有者，在自助与互助中实现个体发展。合作社所有者与惠顾者同一的特征决定了合作社社员利益诉求的实现与合作社经营活动的开展紧密相连。因此，合作社社员必须利用合作社提供的服务，例如与合作社开展经常性交易等。正是基于此，意大利学者菲奇指出，“理论上，社员身份的取得同社员出资可以没有关联，而是同其他因素相关，如与合作社交易”[4]。多国合作社立法对该项积极资格予以了明确规定，例如《独联体成员国合作社及其联社模范法》第1 条第11 项规定：“为了本法目的，下列基本概念须被遵守……参与合作社业务活动意味着购买合作社产品、向合作社提供农产品和原材料，利用合作社服务或者以消费者、供应者或顾客的身份参与合作社的其他业务。”[5]《日本农业协同组合法》第12 条规定：“一、下列个人和团体具有农业协同组合员的组合资格，需用章程加以规定……(三)住在该农业协同组合所在地区之内，利用该农业协同组合的设施的人……”[6](628)

申请入社者是否具有对合作社的利用需求，亦可采身份、职业等基本信息作为判断标准。各类合作社均具有特定的服务对象(或者说特定的社员)，如消费者合作社、农民专业合作社、住宅合作社、运输合作社的服务对象(社员)分别为消费者、农业劳动者、无房者、运输者。同合作社特定服务对象的身份、职业不相符的主体，通常不会产生对该合作社的利用需求[7](130-135)。因此，部分国家的合作社立法通过对社员身份或职业的限制，来实现对社员“具有对合作社的利用需求”的条件要求。例如《日本水产业合作社法》第18 条规定：“经营渔业，且从事日数，1年之内在30日至90日间，或章程规定日数之渔民。”[7](124)

2.具备从事互助合作的基本能力

合作社是一种个体为改变自身弱势地位和实现生存与发展而联合起来进行互助合作的组织形式，具有亲自参与的特性。因此，个体欲取得社员身份，除应具有对合作社的利用需求外，还应具备从事互助合作的基本能力。从另一角度看，合作社社员具备了互助合作的基本能力，就能在一定程度上保证其在互助合作中作出相对均等化的努力，有助于互助合作效率的提升。

综观各国、各地区的合作社立法与实践，发现用于判断个体是否具备互助合作基本能力的标准主要有以下两类：其一，民事行为能力标准，即根据自然人的民事行为能力状况来推断其是否具备从事互助合作的基本能力。例如《越南社会主义共和国合作社法》第22 条第1 款规定：“……具备完全民事行为能力，提供资金或劳务，符合合作社章程要求并自愿申请入社的越南公民，可以入社。”[6](571)其二，特定能力标准，即适用于特定合作社的社员标准。正如生产者合作社的专业化会排除非专业的生产者参加、工人合作社要求入社者具备从事特定工作的技能一样，个体必须具备特定的知识、技能、经验，才能够从事相应的互助合作。例如我国台湾地区“出租车运输合作社设置管理办法”第13 条规定：“申请加入出租车运输合作社社员应具下列资格：……三、持有有效职业驾驶执照者。”

(二)社员消极资格之应然

社员消极资格主要有两方面内容：一是不得损害合作社及其社员利益；二是不得损害第三人利益和社会公共利益⑥。

1.不得损害合作社及其社员利益

加入合作社固然是一种个体行为，但合作社是人的结合体，具有团体性，且合作社作为民有、民治、民享型互助合作组织，着重强调社员间的相互认同与合意，具有较强人合性。因此，不同于在资合性质的公司制企业中，个体只需出资便可获取股东资格。在合作制下，个体若要获取社员资格，需获得合作社其他成员合意下的认可。

个体欲获得合作社其他成员合意下的认可，其不损害合作社及其社员利益乃基本前提。在各国、各地区合作社立法及实践中，社员不履行社员义务将被视为损害合作社及其社员利益的行为，社员也将因此不再满足社员资格。例如《俄罗斯联邦民法典》第111 条第2 款第1 项规定：“在合作社社员不履行或不正确履行合作社章程规定的义务时，以及在法律和合作社章程规定的其他情况下，可以根据社员大会的决定将社员开除出合作社。”[8]《芬兰合作社法》第3 章第5 条第1 款规定：“如果社员不履行社员应有的义务，可以被开除出社。章程也可以规定其他开除出社的理由。”⑦

2.不得损害第三人利益和社会公共利益

合作社是一种积极承担社会责任的企业，信奉“社会责任与关怀他人”的伦理价值观。合作社作为承载相关各方期待和利益的组织载体，其内部的社员、外部的债权人、交易相对方和当地社区等各方主体的利益均在此汇聚交织。合作社应增进内部的社员、外部的债权人、交易相对方等主体的整体福祉，以及在可能的情况下增进当地社区的利益。

合作社社员不得损害第三人利益和社会公共利益乃互助合作的正当性基础。损害社会公共利益的表现如社员为追求个人利益而套取政府专项扶持资金、获取税收减免优惠等。损害第三人利益的表现如社员为追求个人利益而损害合作社债权人或交易相对方利益。值得注意的是，社员“可能损害”第三人利益的某些特定行为是立法所允许的。例如，在市场交易中，合作社债权人或交易相对方利益的保障与否，在一定程度上与合作社的信用基础挂钩，其中，资本无疑是评价市场主体信用的最直观因素。但不同于公司法对公司“资本维持”与“资本不变”的要求，为贯彻合作社“自愿与开放的社员资格”原则，几乎所有国家和地区的合作社立法均将合作社确立为一种“资本可变”的组织[7]。我国《农民专业合作社法》第28 条⑩亦规定了农民专业合作社有向退社者退还其出资的义务，此时，社员的退社、退资行为便可能损害合作社债权人或交易相对方利益。但除上述被立法所允许的特殊情况外，各国、各地区立法者均十分重视对“不得损害第三人利益”这项社员资格的设置。例如，我国台湾地区允许成立无限责任合作社，即社员以其所有财产对合作社的债务承担无限责任，其“合作社法”第12 条第2 款规定，“无限责任合作社社员，不得为其他无限责任合作社社员”。设置该规定的原因在于，若某个无限责任合作社社员在加入该合作社前，已为另一无限责任合作社社员，则该社员实际已无个人财产可对后一合作社的债务承担无限责任，为保护合作社债权人的合法权益，立法便规定无限责任合作社社员不得为其他无限责任合作社社员。换言之，就是将“不得损害第三人利益”设定为消极资格。

二、农民专业合作社社员资格立法之不足

在前文基础上，我们进一步分析农民专业合作社社员资格立法存在的不足，包括社员资格设置内容上的不足与社员资格设置方式上的不足。

(一)农民专业合作社社员资格设置内容上的不足

1.关于“具有对合作社的利用需求”的立法

诚然，我国合作社立法已将“具有对合作社的利用需求”设置为社员的积极资格。《农民专业合作社法》在第19 条要求社员“能够利用农民专业合作社提供的服务”的同时，于第20 条要求农民专业合作社80%以上的社员为“农民”，即通过对社员身份的限制来实现对社员“具有对合作社的利用需求”的条件要求。但上述立法仍存在两方面不足。

其一，第19 条有关“能够利用农民专业合作社提供的服务”的规定仅具原则性，缺乏可供参照执行的确切标准。何谓“能够利用”？何谓“合作社提供的服务”？第19 条均未予以明确。这将引发农民专业合作社不规范招募社员的现象，如为了成立农民专业合作社招募社员，亲朋邻里基于人情而“挂名入社”甚至“被入社”，“僵尸合作社”“空壳合作社”因此大量出现⑨；还有部分农民专业合作社为扩充资产，将大量意在通过投资合作社获取高额回报的个体接收为社员，导致合作社在资本控制下出现一股一票(相对于合作制下的一人一票)、按股分红(相对于合作制下的按惠顾返还)等合作社异化现象⑩。法治乃人依法而治，而规则思维乃法治思维的核心要义[9]。为彰显法律规则的明确性与严谨性，立法应进一步明确“能够利用农民专业合作社提供的服务”的判断标准，从而更好地为农民专业合作社的实践提供指导。

其二，对“农民”的界定缺乏前瞻性与科学性。《农民专业合作社法》第20 条构建的以农民为主的成员制度，在提高农民专业合作社服务利用率的同时，保证国家通过农民专业合作社支持农业、农村发展及施惠于农民的渠道畅通有效[10]。但目前，我国立法对合作社“农民”的界定仍采用地缘标准，认定社员是否为“农民”的主要依据为户口登记簿⑪。这种认定方式不利于具有互助合作需求的非农户口者加入农民专业合作社，限制了农村合作事业的发展。过去，我国居民户口所在地与经常居住地、户口性质与社会保障一一对应，因此以地缘标准界定“农民”尚具合理性。但改革开放后，国家对人口自由流动的管制逐渐放开，在城乡二元结构遭受剧烈冲击、新型城镇化战略大力推进的时代背景下，“农民”一词的内涵已经历从“佃农”“小土地私有者”“职业农民”到“新型职业农民”的演变过程。2017年《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》明确指出，以农业为职业、具有一定的专业技能、收入主要来自农业生产经营并达到相当水平的现代农业从业者，均可被认定为新型职业农民[11]。无疑，新型职业农民概念的提出意味着“农民”被归为一类职业，合作社领域仍将户口作为认定“农民”的主要依据的做法缺乏前瞻性与科学性。

2.关于“具备从事互助合作的基本能力”的立法

《农民专业合作社法》第19 条要求自然人社员为完全民事行为能力者，旨在保证入社个体均具备一定的互助合作能力。但是，个体民事行为能力的欠缺不应被直接理解为互助合作资格或者互助合作能力的欠缺。首先，从互助合作资格上看，根据民事能力理论，在民事能力所包含的权利能力、意思能力、行为能力以及责任能力四种能力中，只有权利能力是对主体资格的描述，被称为“成为权利和义务载体的能力”[12]，其他三种类型的能力均属于个体获得法律主体资格后，对其实施行为时的意思表示能力、法律效力与责任承担能力的进一步探讨，并非对主体资格的描述。正如有学者指出的，“行为能力规则只是判定法律行为效力的工具，并非确认主体资格的规则”[13]，“行为能力问题是在确认法律主体资格之后予以解决的具体立法技术问题”[14]。就此而言，行为能力欠缺的未成年人及精神病患者与完全民事行为能力者，于法律主体资格的获取上并无本质区别。换言之，行为能力欠缺的未成年人及精神病患者同样具备参与互助合作的法律主体资格。其次，从互助合作能力上看，行为能力欠缺的未成年人及精神病患者在互助合作过程中，依旧具备从事相应或者简单农业生产经营活动的能力，在其成为社员后发生的民商事法律关系中，还可以通过代理制度由法定代理人代为行使权利、承担义务，将法定代理人作为他们行为能力的补足，从而解决其行为能力欠缺的问题。根据《农民专业合作社法》第6 条规定⑫，社员加入农民专业合作社后，仅以其账户内记载的出资额以及公积金份额为限，对农民专业合作社承担有限的经济责任，行为能力的欠缺并不影响该个体对农民专业合作社有限经济责任的承担。因此，“承担社员责任的能力”“从事互助合作的基本能力”同“民事行为能力”间，不应直接画上等号[15]。

此外，不同于具有纯营利特质的公司制企业，合作社作为兼具社会属性与市场经济属性的特别法人组织，不可避免地要承担较其他企业更多的社会责任。允许行为能力欠缺者加入农民专业合作社从事互助合作，在某种意义上可视为对这一弱势群体的帮扶。《农民专业合作社法》第19 条从立法层面对行为能力欠缺者加入合作社的“一刀切”式排斥，与农民专业合作社弱者互助的本质相违背。

3.关于其他积极资格的立法

除上述积极资格外，《农民专业合作社法》第19 条还规定将自然人社员限定为具有中国国籍的公民，但该项社员资格同样不应作为自然人参与互助合作的前提条件。一方面，对社员国籍的限制并非进行互助合作之必需。在乡村振兴战略不断推进的当下，从合作社实践看，农民专业合作社社员间的互助合作早已从性质单一的劳动合作逐步扩大为技术、产业合作，国籍或地域的差异不再是互助合作的必然障碍。且合作社基于人合性，自身便具有较强的风险管理的信息与手段优势，若外籍申请入社者不具备互助合作的需求与能力，抑或是无法取得农民专业合作社现有成员合意下的认可，自然无法加入该合作社。农民专业合作社作为市场经济主体，社员与合作社、社员彼此之间的权利义务关系应当始终贯彻私法中的意思自治理念。另一方面，对社员国籍的限制也不利于我国合作经济的长远发展。当前世界经济一体化进程加快，各国及地区之间的技术交流与合作日益加深，各类型生产要素跨境、跨区域配置加强，自然人跨国、跨区域从事经济活动的现象愈发频繁。农民专业合作社作为新型农业经营主体，立法基于合作经济的发展目的允许外籍人士加入农民专业合作社，既是展现我国在世界经济一体化进程中大国姿态与风范的应然举措，也是以更主动的态度迎接国际竞争与合作、实现人力资本国际迁移的现实需要。

诚然，其他国家的合作社立法也有类似规定。例如《越南社会主义共和国合作社法》第22条第1 款规定，社员须为“符合合作社章程要求并自愿入社的越南公民”。但就合作社的本质在于改变社员的弱者地位和实现人的生存和发展而言，此种限制实不应该。对此，我国台湾学者李锡勋曾针对“台湾合作社法”的修订有过类似表达，“至于国籍与职业限制：我国合作社法，……以示合作事业，不宜歧视外国人民……又菲律宾农业合作社法及非农业合作社法，为排斥华侨，关于社员资格的规定，仍有国籍的限制”[16]。

4.关于“不得损害合作社及其社员利益”和“不得损害第三人利益和社会公共利益”的立法

我国《农民专业合作社法》第26 条规定：“农民专业合作社成员不遵守农民专业合作社的章程、成员大会或者成员代表大会的决议，或者严重危害其他成员及农民专业合作社利益的，可以予以除名。”从而明确了农民专业合作社社员负有不得损害其他成员利益及合作社利益的双重义务，其中关于“不遵守农民专业合作社的章程”的兜底式立法规定，还将界定何为“损害其他成员及合作社利益的行为”的权利交由农民专业合作社及其社员，值得肯定。

但对于“不得损害第三人利益和社会公共利益”这项社员的消极资格，《农民专业合作社法》暂时未作规定。这样一来，农民专业合作社在实践中若出现社员损害第三人利益和社会公共利益的情形，例如社员借助合作社外壳或者有限责任逃避个人债务，农民专业合作社便无法以剥夺其社员身份的方式对该行为进行制约，甚至有可能因此受到牵连，如社员财产份额被法院强制执行等，最终影响农民专业合作社自身的发展。

(二)农民专业合作社社员资格设置方式上的不足

社员资格既可由立法予以设置，也可由农民专业合作社及其社员通过章程予以设置。《农民专业合作社法》第19 条、第20 条与第26 条设置了含社员入社目的、国籍、民事行为能力在内的多项积极与消极资格。同时，根据该法第15条⑬关于农民专业合作社章程应当载明“成员资格”的规定，立法亦授权农民专业合作社及其社员通过章程对社员资格予以设置。但现行法规并未界定社员资格的立法设置与合作社章程设置之间的关系，从而导致实践中出现适用难题。例如《农民专业合作社法》第19 条要求自然人应具有民事行为能力，那么农民专业合作社章程能否改变该规定，允许无民事行为能力和限制民事行为能力者入社？在我国中西部偏远地区，部分限制民事行为能力甚至无民事行为能力者在家独立劳动和承担着照顾家庭的责任，若农民专业合作社社员均同意其入社，而该个体却因立法限制失去改变生存弱势地位的机会，同合作社弱者互助的本质相悖，有关社员资格的法律设置与实践需求的脱节也将导致合作制度的低能甚至失效。

事实上，不同于公权力必须严格依据宪法和国家公法运行，农民专业合作社作为商事主体，其商事活动与内部管理活动的开展可以且应当主要依据合作社章程进行。20世纪初，非洲和多数亚洲国家的合作社曾在殖民统治下或在国民革命政府的领导下经历了最大的扩张期……在当时，“父爱主义”被视作为美德……结果是，合作社和社员之间直接联系的可预见性受到严重削弱，导致合作社社员参与程度降低、合作社管理效率低下[17]。可见，合作制所蕴含的自助价值亦决定了合作社社员必须对合作事宜实行自主管理，并天然排斥公权力的干涉。况且，具有抽象性、统一性和稳定性的立法本就无法充分照顾来源于合作社内部的差异化需求，无法针对各类、各合作社将个体从事互助合作所需的条件作出详细规定。因此，农民专业合作社社员资格交由合作社及其社员根据实际情况予以设置更为适宜。

三、农民专业合作社社员资格立法之改进

为保证农民专业合作社社员资格立法设置的合理性和有效性，消弭法律制度供给与实践需求间的现实冲突，我们得从社员资格设置内容与设置方式两方面对农民专业合作社社员资格立法的改进展开探讨。

(一)农民专业合作社社员资格设置内容的立法完善

1.明确社员利用农民专业合作社服务的具体形式

社员对合作社的“利用”意指社员同合作社发生交易，故“对合作社的利用”又被称为“惠顾合作社”“同合作社交易”。由于互助合作具有多样性，社员同合作社发生交易的形式便不可能千篇一律，例如社员对信用合作社的利用表现为向合作社存款或者从合作社借款；社员对消费者合作社的利用表现为从合作社购买商品；社员对住宅合作社的利用表现为接受合作社的住房服务；社员对工人合作社的利用表现为向合作社提供劳动；等等。对于农民专业合作社社员而言，同合作社发生交易的形式主要表现为向合作社提供产品、从合作社购买生产资料、接受合作社提供的服务。因此，为避免实践中社员入社的混乱以及“伪合作社”“空壳合作社”现象，建议《农民专业合作社法》采取较原来更为主动和进取的立法态度，具体可在第19 条第1 款的基础上，增加第2 款规定：“前款‘利用农民专业合作社提供的服务’包括向农民专业合作社提供产品、从农民专业合作社购买生产资料、接受农民专业合作社提供的服务，具体由农民专业合作社章程予以规定。”

值得一提的是，社员保持与农民专业合作社的交易活动，将在某种程度上减少农民专业合作社及其社员损害第三人利益和社会公共利益的现象。一方面，社员作为农民专业合作社的利用者，只要保持与农民专业合作社的持续性经济交往，农民专业合作社资本便可以通过提留公积金或惠顾款而增加。换言之，利用农民专业合作社本身可以直接或间接地贡献合作资本，从而为合作社债权人、交易相对方的利益提供经济保障；另一方面，对社员交易义务的强制性规定，还能够间接提高农民专业合作社的市场准入门槛(若具备社员资格的人数少于五人，农民专业合作社将无法成立或被迫解散消灭)，从而避免出现“僵尸合作社”“空壳合作社”等不当挤占社会公共资源的情形。

2.改变对“农民”的认定方式

目前，学界对于“农民”一词的界定有户籍说、职业说、居住地说等[18]。传统农业社会中户口与职业相一致，因而对“农民”的界定多采取户籍说，即以户籍为标准对“农民”予以界定。但随着我国新型城镇化建设的推进，户口和职业逐渐出现分离，大量具有农村户口的人群选择脱离耕种事业进城务工，同时也出现了城镇居民基于农村事业的广阔前景，前往农村从事农业生产经营活动的情形。此时，再单一地按照地缘标准界定“农民”已无法适应时代发展[19]。今日中国，无论是经济结构、经济组织形态还是社会观念均较过去有较大变化，农民专业合作社作为肩负乡村振兴战略任务的新型农业经营主体，对“农民”概念的使用理应与时代变革中的新兴概念接轨。我国部分省份在制定地方合作社条例时，已扩大对“农民”的认定范围。例如《山西省农民专业合作社条例》第6 条规定：“……到农村任职的高等院校毕业生，创办或者加入农民专业合作社，可以农民成员计算比例。”因此，建议将我国《农民专业合作社法》第20 条中“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十”的表述修改为“农民专业合作社的成员中，长期从事农业生产经营者至少应当占成员总数的百分之八十，具体由农民专业合作社章程予以规定”。这样，从对社员的户口认证转变为对社员的职业认证。

3.放开对自然人社员民事行为能力条件和国籍条件的限制

关于是否有必要在立法层面对自然人社员民事行为能力予以严格限制的问题，前文已作阐述。多国合作社立法也承认行为能力欠缺者的社员身份，例如《德国工商业与经济合作社法》第43 条规定：“无行为能力或限制行为能力自然人的表决权以及法人的表决权由其法定代理人行使……”为扩大农民专业合作社的社员范围，推动农民专业合作社的进一步发展，建议在《农民专业合作社法》第19 条基础上增加一款规定：“无民事行为能力或限制民事行为能力人申请加入农民专业合作社的，经成员大会或者成员代表大会表决同意，可以成为社员。”

至于现行立法中对自然人社员国籍条件的限制，目的本为防止国家的财政、金融优惠补助为外国人获得，但随着世界经济一体化进程的不断加速，这种对自然人社员国籍条件的限制无助于甚至有碍本国合作经济的持续发展。因此，建议取消《农民专业合作社法》第19 条规定中关于“公民”的限制。

4.增设“不得损害第三人利益和社会公共利益”为社员消极资格的内容

保持社团法律关系的稳定，是社团立法的价值取向之一。合作社作为典型的社团组织，立法者在考虑社员权利保护与利益实现的同时，对外部相关利益的关注与保护亦不能缺少。目前，《农民专业合作社法》对于“不得损害第三人利益和社会公共利益”这项社员消极资格未作规定，不仅无法充分体现合作社所信奉的“社会责任与关怀他人”的伦理价值观，也不利于我国农村合作事业的长期、稳定发展。毕竟农民专业合作社在加快推进农业农村现代化、全面推进乡村振兴的时代背景下，所承担的“促进农村社会整体发展”的社会职责不容忽视。“社会责任与关怀他人”的伦理价值观，也决定了合作社相较其他公司制企业，能够更大程度上实现“外部责任内部化”，即将合作社对外的社会责任内化为合作社治理的一部分，以统一社员利益、合作社利益与社会公共利益。因此，建议我国《农民专业合作社法》将“不得损害第三人利益和社会公共利益”增设为社员消极资格，赋予农民专业合作社在出现社员损害第三人利益或社会公共利益的情形时，剥夺该社员身份的权利。具体可在《农民专业合作社法》第26 条规定中增加一款：“农民专业合作社成员严重危害第三人利益或社会公共利益的，应当予以除名。”

(二)农民专业合作社社员资格设置方式的立法完善

如上文所述，社员资格应当主要由合作社及其社员设置，也就是在合作社章程中设置。对此，诸多国家和地区的合作社立法均有所体现。例如，关于社员身份获取——《欧洲合作社法》第14 条第1 款规定：“除非章程另有规定，自然人或法人可以获得合作社社员身份。”第2 款规定：“章程可以为入社设置其他条件，尤其：最低资本认购额，同合作社目标有关的条件。”⑮《英国合作社与社区利益社法》第31 条第1 款规定：“除非注册章程另有规定，不满18 岁的人可以成为注册合作社的社员。”⑯又如，关于社员身份不(再)具备——《意大利民法典》第2524 条规定，在社员没有履行合作社义务的情况下可“根据第2527条的规定被除名”，第2527 条第1 款规定：“无论合作社的类型……设立文件确定的情况下，得进行社员的除名。”[20]依据该条款，合作社是否对社员予以除名，以设立文件的规定为准。

但应强调的是，社员资格主要由合作社及其社员设置，并不意味着社员资格无须立法规定。米尔恩曾指出，“政治权威并不是非有不可的。没有它，也会有社会生活。只有当社会生活变得如此复杂，以致社会成员不可能作为个人自行决定怎样才能维持和增进社会利益的时候，政治权威才是必需的”[16]。这表明，国家对合作组织的管理是必要且有限的，除非合作活动可能损害社会公共利益，否则合作组织的设立、管理与运行应交由社员自治。因此，社员资格立法规定与合作社及其社员设置间的具体分工是：除涉及第三人利益和社会公共利益保护的社员资格应由立法予以设置外，其他社员资格应赋予农民专业合作社及其社员直接设置的权利。“不得损害第三人利益”这项社员资格也应交由立法予以设置的原因在于，任何人对第三人利益均有漠视倾向——尽管这种漠视最终可能损害自身利益——农民专业合作社及其社员也不例外。基于逐利性，包括农民专业合作社在内的企业的经营者不可避免地更多关注企业自身利益，在某些情况下，企业利益与第三人利益甚至存在难以调和的冲突。因此，不能完全冀望农民专业合作社章程将“不得损害第三人利益”主动设置为消极资格。

此外，社员资格主要由合作社及其社员设置，也不代表其可以任意设置社员资格。农民专业合作社及其社员设置社员资格，不应违背国际合作社联盟《关于合作社界定的声明》所确立的“自愿与开放的社员资格”原则，即“合作社是自愿的组织，向一切能够使用合作社的服务并愿意承担社员责任的人们开放，没有性别的、社会的、种族的、政治的或宗教的歧视”。换言之，农民专业合作社社员资格的设置不得含有歧视性内容。综上，建议我国《农民专业合作社法》增加规定：“农民专业合作社关于社员资格的设定，不得含有性别、民族、种族、地域、政治或宗教歧视等内容。”

四、结语

在与其他竞争者的生存、发展竞争中，处于弱势地位的个体只有互助合作才能发展得更好。从抵制强者的盘剥，到增强自身话语权，再到提升自身竞争能力，这种互助合作通过增进共同利益，实现了从零和博弈向正和博弈的转化。成员互助合作的必然结果是合作组织的独立与自治，因此立法者在农民专业合作社社员资格的设置上，需充分尊重合作社契约自治并谨慎把握立法介入之边界，以谋求国家强制与合作社自治之间的反思性动态平衡。唯有充分重视农民专业合作社社员资格的设置，并建构科学、合理、系统的法律规则，立法者才有可能为缓解农村合作事业的发展困境提供一条妥适途径。值得注意的是，对农民专业合作社社员资格的现行立法予以完善，并不意味着能够完全消弭农村合作事业发展质量与国家对农村合作事业投入之间的严重悖反现象。毕竟，农民专业合作社实践中出现的诸如“空壳合作社”“伪合作社”等合作乱象，并非由社员资格立法设置不当这一个原因造成，其形成背后的其他制度因素还需进一步探索。

注释：

① 社员资格有两层含义：一为个体成为社员必须具备的先决条件，二为社员身份。本文使用的“社员资格”一词均指前者，而意指社员身份的“社员资格”直接用“社员身份”一词表达，引用法条原文的则不作更改。

② 参见我国《农民专业合作社法》第19 条规定。

③ 参见我国《农民专业合作社法》第20 条规定。

④ 参见我国《农民专业合作社法》第26 条规定。

⑤ 相关研究表明，为了获得政府补贴或申请政府扶持项目而非参与互助合作而注册、加入农民专业合作社，已经成为影响农民专业合作社整体社会形象的一个突出问题。参见原国家工商总局个体司促进农民专业合作社健康发展研究课题组：《创新与规范：促进农民专业合作社健康发展研究》，《中国市场监督研究》2018年第4 期。

⑥ 相关研究表明，为保护本地农民利益，我国部分地区对农民加入合作社存在着不合理的限制。参见王海燕：《浙江农民可以加入上海郊区的合作社吗？对于地域限制，专家怎么看？》，https://web.shobserver.com/staticsg/res/html/web/newsDetail.html?id=171204，最后访问日期：2021年7月2日。

⑦ 参见A Model Law adopted by the Inter-Parliamentary Assembly of the States - members of the Commonwealth of Independent States.

⑧ 此处的“消极资格”并非指“积极资格”的反义词，否则就会出现内容上的同义反复。例如，如果一个运输合作社将“需具备驾驶证”设置为积极社员资格，便不能将“吊销驾驶证”理解为消极社员资格，此时的“吊销驾驶证”属于积极资格的不(再)具备。

⑨ 参见Finland Co-operatives Act(1488/2001;OSUUSKUNTA-LAKI).

⑩ 参见我国《农民专业合作社法》第28 条规定。

⑪ 相关研究表明，“空壳合作社”现象普遍存在且占比较高，在三分之一以上，部分地区在百分之六十以上。参见苑鹏、曹斌、崔红志：《空壳农民专业合作社的形成原因、负面效应与应对策略》，《中国合作经济》2019年第5 期。

⑫ 相关研究表明，在现有登记注册的农民专业合作社中，“资本控制”已成为一种普遍现象，单个成员持股超过百分之八九十的并不是特例。参见蔡文芬、崔宝玉：《农民专业合作社“资本控制”研究述评》，《华东经济管理》2012年第8 期。

⑬ 例如《北京市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》第10 条规定：“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的80%。农民专业合作社的成员为农民的，成员身份证明为本市农业人口户口簿……”

⑭ 参见我国《农民专业合作社法》第6 条规定。

⑮ 参见我国《农民专业合作社法》第15 条规定。

⑯ 参见The Statute For A European Co-operative Society(SCE)2004.

⑰Co-operative and Community Benefit Societies Act2014.