中国青少年体育治理的社区动态参与研究——疫情常态化背景下的再审视

戴 鹏，谷梦云，李 哲，阮宜杰，郇昌店

我国政府十分重视青少年体育工作。2019年7月，国务院印发《关于实施健康中国行动的意见》，提出实施中小学健康促进行动，并对目标和措施提出要求，“明确中小学生每天两小时体育活动的要求，即校内一小时活动，校外同样保持一小时活动”[1]。2020年4月，中央全面深化改革委员会第十三次会议审议通过《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》(以下简称为《意见》)[2]。2020年9月《意见》细则发布。一时间，不仅掀起学界争鸣热潮，各地政府也纷纷召开体教融合跨部门会议、出台相关政策文件。国家体育总局颁布的《青少年体育“十四五”规划》，首次将青少年体育工作列为单独章节进行工作部署，明确“十四五”期间的青少年体育工作目标为：“体教融合取得实质性进展,青少年普遍掌握1～2项运动技能,体育活动更加广泛深入,体育促进青少年身心健康取得新进展。”同时提出“建立政府牵头、家校社联动的儿童青少年体育活动体系”的要求[3]。国家的发展规划使得跨部门、多场景的新时代青少年体育治理成为焦点与治理方式。而这种新型青少年体育治理的理论逻辑是什么？在疫情常态化背景下，其存在的治理及策略又是什么？本文拟将这些问题展开研究。

1 青少年体育治理的缘起

我国改革开放40年取得了显著成果，各项事业欣欣向荣，而青少年整体体质状况却不容乐观，与国家整体发展趋势相悖。自1985年伊始，多次全国青少年体质健康调查显示，中国青少年的体质持续下降[4]。北京教育科学研究院基础教育教学研究中心提供的数据显示，中国青少年体质连续25年下降，力量、速度、爆发力以及耐力等身体素质在25年间全面下滑[5]。33%的青少年存在不同程度健康隐患，小眼镜、小胖墩、小糖人等情况突出[6]。学校体育课被挤占，学生课余闲暇沉迷网络，诸多因素都直接间接造成青少年体质下降。不仅是体质，青少年存在的自我认知、社交障碍等方面的心理健康亦成为影响青少年健康的重要因素。青少年群体健康水平下降、体育素养缺失，进而影响青少年群体健全人格塑造，更无法谈及新时代培养德智体美劳全面发展社会主义接班人的目标。问题亟待解决，青少年体育治理工作间不容发。

联合国全球治理委员会(Commission on Global Governance)对治理的概念界定为，“治理”是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”[7]。学者任海在总结治理逻辑的基础上对体育治理做如下解释：体育治理是为实现体育发展目标而处理各种体育事务的方式，具有明确的操作性和工具性[8]。青少年体育治理，可以理解为，为实现我国青少年群体体育发展目标而处理各种体育事务的方式，涵盖治理目标，治理主体、治理机制等方面。青少年体育治理目标，在《青少年体育“十三五”规划》中表述为“提升青少年体育素养”，在《意见》中表述为“促进青少年健康成长、锤炼意志、健全人格，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”。对于体育治理而言，多主体共建共治共享是体育治理思考和推理的依据和规则[9]。按照《意见》精神，青少年治理主体，已经跨越传统意义上体育部门和教育部门边界，还涉及其他政府机构、教育系统、运动队、社会组织、企事业单位、家庭和个人。青少年体育治理体系，是多元参与治理、多元投入的体教融合促进青少年健康发展的青少年体育治理体系[10]。青少年治理主体，强调多元性、融合性。可以预见，《意见》强调的治理主体多元融合是推动青少年体育改革的重点工作[11]。

2 当前中国青少年体育治理研究中存在的问题

通过对既有青少年体育研究进行剖析，发现在青少年体育治理研究上存在如下问题：

2.1 关注治理结构问题、忽略治理本质

关于青少年体育治理，已有较多研究成果，提出过一些治理思路，如多元协同治理结构框架，如：青少年体育健康促进系统由人格系统、社会系统、文化系统、有机体系统四部分构成[12]；U-体育行动计划，囊括政府、社会组织、企业、公民四个维度[13]；“一体三翼”理论构架，学校为机身，俱乐部、社区为两翼、家庭为尾翼，以期实现对青少年教育的全覆盖[14]。另有学者也关注到青少年体育环境之间的割裂问题，指出不同环境(学校、家庭、社会)在时间、空间上形成的割裂阻碍其互动良性发展[15]。

联合国全球治理委员会总结的治理的4个特征：治理是一个过程；治理过程的基础是协调；治理包含公共部门，同时也包含私人部门；治理是持续的互动[16]。以往学者虽然对治理结构提出了新颖的建设性构架，却鲜有从治理的过程性、协调性、互动性角度出发研究。随着近年来青少年体育治理问题探讨的深入，治理结构的动态协调、治理主体之间的互动参与也应被重视。

2.2 过分强调教育部门地位，忽视其他治理主体

在治理体系中，大多学者认为学校在治理结构中拥有主导地位。其主要原因是，青少年群体尚处在接收教育阶段，其重要活动场所和时间，均在学校。在教育一体化的进程中，学校体育主导地位不断被巩固与加强[17]。从政府政绩角度来看，学校体育的考核标准与考核结果引起各地政府领导关注[18]。在体育理论建设方面，回顾学校体育70年来发展历史并展望未来，产出更多、更新的学校体育理论，也是现实要求。其中包括，学校体育课程须从单一向多元转型[19]，基础教育中，应赋权赋能给体育老师等。

在其他治理主体中，政府、家庭治理主体被研究者关注。从政府角度而言，政府作为公共教育服务的核心责任主体，应适时引导社会因素对青少年体育的介入[20]。同时，政府应主动转变传统职能，以大数据为支撑，以政策标准匹配为目标开展治理活动。家庭是青少年体育教育的起点，也是整个儿童青少年体育环境建设的基础。然而，在家庭这个青少年成长的基础单元里，体质没有得到较好的关照。家长存在“言传”意识较好但“身教” 行为不足[21]。

社区体育，虽有学者提及，但几乎与青少年体育无关。从管理权属来看，学校和社区因分属不同管理体制，二者并无交集[15]。而更多的现实情况是，社区内社会体育指导员以离退休老人居多，且缺乏体育基础知识[21]。社区体育志愿者多为女性、年龄大、中等学历，专业资质不完备[22]。

2.3 关注宏观问题与策略，少有微观行动措施

有学者从宏观角度阐释青少年体育治理存在的问题，即不同体育环境的差异，阻碍青少年均衡、持续参与体育活动，同时青少年体育需求没有被外部体育环境考虑在内[13]。针对类似的宏观问题，既往研究的对策也偏向集中于横向和纵向两个方向。从横向来看，建立健全家校合作组织，培育家庭和社区体育环境，提升其体育输出能力，提升家庭体育力量[15]；纵向来看，鼓励管理者应实施自上而下、自下而上的多向管理[17]。针对体育治理中存在的问题，虽有学者提出对策意见，但不够深入、具体，鲜有整体的逻辑框架、行动路径，亦不能解决当下青少年治理面临的新问题。

综上所述，既往青少体育治理研究，将学校体育作为绝对焦点，原因是青少年主要活动时间在学校，学校体育是青少年体育治理的绝对承载方。社区体育、体育社会组织等虽有提及，但偏重于社区老年人体育、社会体育志愿者、社会指导员融入体育活动等方面。青少年体育治理的作用、行动路径等方面，虽有涉及，但研究不深入、不透彻，应引起重视。对治理的过程性、协同性、互动性等本质问题，只停留在主体协同方面，而忽略其整个过程互动的重要性。对青少年体育治理所面临的新时代的新问题，没有有效回应，特别是疫情期间的治理，值得继续研究探索。

3 青少年体育治理主体在新冠疫情期间的治理表现

3.1 政府部门精细化管理不足

2020年1月中下旬新冠疫情突然暴发，立即引起了政府对这一不明病毒的高度关注与警戒。从中央到地方，紧急叫停一切体育文娱活动、关闭运动场馆。城市的庙会、社火、嘉年华、冰雪节等活动被叫停，以避免人与人接触传播。国家体育总局1月23日发文取消体育总局下属单位主办的“体育文化冬令营——体育六艺系列活动之乐动冰雪”活动[23]，之后体育总局又宣布延期举办第十四届全国冬季运动会[24]。1月30日，国家体育总局下达《关于大力推广居家健身方法的通知》[25]，各省市体育部门也通过公众号、APP等方式积极推送居家健身的方法、赛事。但由于疫情期间工作中断，加之居家健身、网络政务对政府体育部门来说属于新课题，导致了其办公效率低下、治理效力大打折扣。

3.2 学校体育工作停滞、断档

因为疫情，学校被迫停课停学。以北京市为例，原本定于2020年5月开学，因为疫情一拖再拖，后因境外疫情输入、新发地市场发现疫情，开学时间被再次延后。正常的教育教学工作全部被打乱，导致既定教学目标和教学计划无法正常实施。

多省在2020年4月初开始采取网上授课形式开展体育教学工作。但是网络课程有其自身的缺点，导致教学工作和质量降低，主要表现在几个方面：一是教学形式导致教学质量降低，线上体育教学，学生无法与体育教师面对面交流，教师对教学内容阐述不清、学生对学习内容一知半解。二是空间限制导致教学目标、计划大打折扣。疫情期间，老师和学生的主要生活轨迹在各自家中，无法利用原有的学校体育场地、体育设施，只能在家中进行简单的徒手运动，教学目标和教学计划也只能因地制宜的修改和去除长距离、高强度、久耐力的课程设计，而改为以徒手、短时间、低强度为特征的教学内容。三是教学反馈和考核大打折扣。教学和学生交流隔着屏幕，体育教学中的动作演练、运动轨迹、肌肉发力等均受到限制，青少年中特别是低年龄、低年级组的学生由于认知局限可能无法给与体育教师正常反馈。体育教师对动作标准度、规定运动时长等必考核项目也无法按照既定考核标准进行考核。同时，因疫情取消的体育中考、期末考试，造成对青少年体质档案、学校考核档案断档。

疫情带给青少年体育治理绝对主体——学校三方面矛盾：青少年体质提升与中小学体育教育缺位的矛盾，课程改革与体育教育工作停摆的矛盾，能动性激发的现实需要与网络虚拟环境的矛盾。那么居家隔离期间倡导的居家锻炼是不是就可以为学校体育分担压力，成为青少年体育治理新的顶梁柱呢？

3.3 家庭在疫情期间的作用差强人意

中国教科院中国青少年健康体能研究课题组针对居家期间的青少年体育活动情况向体育教师和学生家长进行了线上调研。13 800名中小学家长和500名体育教师参加调研。调查结果显示，居家期间，71%的学生主动参与居家锻炼[26]。原因是抗疫特殊时期，家长积极鼓励孩子锻炼。说明家长的督促和鼓励起到良好效果。但调研结果同时也显示，超过50%的学生每天运动平均时间为0.5 h～1 h，而能够达到每天运动1h的学生只占25%左右[26]。说明中小学学生在抗疫居家期间，总体上运动不足，强度不够。

造成这样的原因，如从家庭这个子环境出发，有三方面：一是家庭观念，中国家庭“少子化”趋势明显，在孩子数量明显减少的家庭中，对孩子的看护和照顾有过度倾向，以至于稍微运动就唯恐劳累或受伤。阻碍了居家运动的长期化、有效化。二是技术能力，中国居民家庭本身就没有长期运动习惯，也就没有储备必要的运动知识、技能，更缺乏对待突发运动损伤的能力。无法保证青少年居家期间的运动合理性、正确性。居家期间对运动的需求多数来自于大众传播对居家运动的鼓励和宣扬，同时也来自于焦虑和压力情绪的抒发和释放，甚至是对时间的消磨。并没有真正从源头上让体育走入青少年生活，青少年治理的家庭治理仍然问题重重。

疫情常态化青少年体育治理路在何方？如何面对类似突发公共安全事件给政府部门精细化管理带来的挑战？在疫情常态化防控背景下，是否应该寻找以往关注的政府、学校、家庭三者以外的其他主体，纾解现阶段学校作为青少年体育治理主体的压力？社区，作为基层治理的新兴力量，越来越走进学者的视野。

4 疫情常态化背景下社区参与青少年体育治理的可能性

社区一词源自拉丁语，由费孝通以翻译德国著作的形式引入国内。诸多社会学家对国内外“社区”一词的含义进行了研究，代表者有范国睿、刘时湘等。学者们虽然论述角度不同，但都在人口、地域、环境这些客观基础上，将社区的概念指向了共同文化性、心理性、组织性等要素。在我国，现行的社区大部分是由原先的居民委员会改变名称而来，受辖区街道办管辖。社区没有行政级别，却有着强烈的行政区划色彩、地域风俗习惯，其工作人员没有行政编制，流动性较大，却依然能维持社区工作的正常运转。社区是我国最基本的社会单元。对社区的研究，是近年社会学研究的热点。2019年两会期间，社区成为热议关键词，全国政协委员白岩松提出，社区在未来的中国极其重要，要提前做好社区学术以及理论方面的准备[22]。社区研究不仅是对中国社会的以小见大，更是对中国新时代改革进程中社会形态演变、基层组织变革、群体行为蜕变的见微知著。

4.1 社区在疫情期间自治能力水平提升

2020年1—4月，在国家防疫攻坚克难时期，社区作为第一道防线，防疫治理工作有目共睹。社区作为基层组织，在宣传工作、值守工作、动态登记都十分到位，充分展现了社区自治的能力。

宣传防疫知识，疏导负面情绪。各社区铺天盖地的关于疫情防控条幅多次见诸报端、新闻客户端等媒体平台，甚至蜚声海外，形成了中国社区防疫治理独有的“条幅文化”。突如其来的新型疫情，面对封城封路等强硬抗疫行政手段，民众生活秩序被打乱，难免措手不及，一时间负面情绪涌现，网络谣言不胫而走。社区通过微信等及时通讯工具，上传下达政令、政策，利用亲缘关系、邻里关系等信任度强的人际关系宣传防疫知识，疏导焦虑等负面情绪。在增强社区内部凝聚力的同时，起到了辟谣言、鼓信心、稳民心的积极作用。

社区下沉小区，细化值守制度。城市社区的工作人员工作下沉到每个小区，分片分类参与小区值守，并现场监督指导值守人员工作台帐的报备、留存。同时利用社区志愿者体系补充部分小区值守人员不足的情况。在疫情期间，社区人员工作能力得到锻炼，社区制度化、精细化流程管理建设得到加强。

信息动态采集，真正第一吹哨。社区在做防疫工作的时候，大部分工作内容就是信息采集。社区作为大数据的最小单元，担任着“第一吹哨人”的职责，所辖社区人员流动，收集从哪里来去哪里乘坐了什么交通工具等等信息，及时准确上报。形成全国范围内的防疫大数据网络。信息动态采集，培养了社区工作人员运用信息化工作的能力，同时也打通了社区工作的网络化、信息化、动态化。

整理治理水平提升有目共睹。从“防疫最后一米”，到“第一吹哨人”，社区治理能力在疫情期间得到了全方位、立体式呈现，同时治理水平也在疫情期间得到了提升，伴随着城市化进程进一步加快，更多社区新建。作为社区是行政治理的“最后一米”，社区参与国家建设已经不是纸上谈兵，更是身体力行。我们有理由相信，未来的中国，是以社区为单元的网络组织系统。

4.2 青少年体育治理中对社区参与的强烈需求

西方国家非常重视社区参与青少年体育治理。西方国家普遍将青少年体育活动促进纳入公共健康治理体系，并建立多层次权力运行的生态制度。美国推行“综合性学校体力活动项目(CSPAP)”，瑞典在学校、俱乐部、社区之间形成对接机制。

我国的青少年参与社区体育的需求被国家高层和有识之士关注。2016年国务院发布的《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》要求，“建立政府主导、部门协作、社会参与的学校体育推进机制”“逐步形成家庭、学校、社区联动，共同指导学生体育锻炼的机制”。青少年处于运动态度改变阶段，追求乐趣的需要最为显著[27]。2020年全国政协十三届三次会议，杨扬委员提出提案，涉及青少年社区体育问题，她指出，青少年社区体育在全民健身中的作用的确被忽略了，现有的社区健身设施更多是为了满足成年人健身需求[28]。

相较于青少年体育的社区需求，目前国内并没有像国外那般独立、完备的青少年组织介入社区体育工作，在法治方面，亦没有针对青少年社区体育方面的相对独立的政策法规。供给与需求的矛盾成为现阶段青少年社区体育的突出矛盾。疫情常态化背景下，青少年体育治理强烈呼吁社区参与，社区与其他治理主体协同，将学校内的人力资源、课程引入社区，补充社区青少年体育方面的短板，社会组织将赛事资源等引入，利用社区青少年群体增加参赛者基数。

5 青少年体育治理中社区动态参与的概念及实现路径

5.1 社区动态参与概念

动态参与的概念类似于动态博弈，是根据其他博弈主体(参与主体)不同的行动策略来调整行动策略，以达到最优选择的过程。在青少年体育治理体系语境下，社区的动态参与即根据其他参与主体的不同行动策略，社区动态调整本位的计划、目标、实施方案等，以适应整体环境和整体策略的变化。

5.2 社区自治，动态参与的前提

依法享有不同层次的自治权是建构国家体育秩序，实现“善治”的基础。青少年体育治理在现实治理过程中，因不同行政权属、不同功能效用等因素，划分为不同的治理单元。各治理单元内部有效自治，保证内部治理的稳定性，是各治理单元动态协同的前提。

分级分类，动态议事。根据不同的地域、不同规模、不同新旧程度的社区类型，根据不同社区的现实情况，进行分级分类倡导自治。对有自治能力的社区，要尽快补齐青少年体育治理的短板，对尚在培育自治能力的社区，对青少年体育社区职能和事项要实行动态议事制度，社区党支部、居委会、社区代表等定期或不定期召开议事会议，特殊事项一事一议，同类事项多事一议，重大事项一事多议，进而加快自治建设步伐。

明确责任，适当容错。社区内部建立青少年体育治理的专人专管制度，根据分工不同，明确岗位职能、权责义务。避免因责权不清晰导致的推诿。社区参与青少年体育治理，是新新事务，国外虽有案例，不一定适应中国国情。需要建立适当的容错机制。在容错中总结参与和治理经验，在经验中走出各方满意的中国特色社区体育治理道路。

网格分工、高效联动。因社区内工作人员数量有限，工作内容繁杂。社区内工作人员实施网格分工，一人多职，一职多能。在完成日常社区自治工作前提下，对社区青少年体育工作，采取兼职、半兼职的形式参与。以期达到较为良好的效果。同时，参与青少年体育社区治理工作的岗位，要与其他社区自治岗位在医疗保健、宣传教育、权益保障等方面联动开展工作，达到高效联动、高效自治的目的。

5.3 社区智治，动态参与的保障

得益于新冠疫情期间的社区的信息化建设，社区的信息化已经趋于完善，在此基础上，需要向更进一步的“互联网+人工”的智慧型社区迈进，确保动态参与的实时性、可持续性。

循证实践，靶向发力。针对青少年群体存在的普遍体质问题及在学校期间的体育课程未能解决的问题，在认知、技能、兴趣等多方面通过数据分析手段，分层分级分类制订青少年社区体育实施计划。以达到青少年社区体育活动的目标。

实时监控、实时预警。社区运动期间，对青少年的体育活动的环境、设施以及青少年的心率、运动轨迹等要实时监控，做到环境预警、负荷预警、意外预警。避免运动损伤和事故发生。

数据监测、信息共享。在社区内部，对青少年体育活动情况、技能掌握情况、体质情况进行数据监测，对数据结果共享、公商、公用，不仅是对青少年有效、安全开展社区体育活动的保障、更是对学校体育课程设计、跟踪的有力支撑，为青少年体育治理整体发展提供数据支持。

5.4 多元共治，动态联动，打通青少年治理环路

青少年体育治理是一个动态过程，过程需要各主体动态参与。新冠疫情为社区动态参与青少年治理提供了可能，更重要盘活青少年体育治理的各方治理主体，实现各方主体的动态联动，形成青少年治理的动态环路。

政府与参与主体。政府作为决策部门，确定青少年治理整体计划、颁布青少年体育治理方案、措施，对其他参与主体——学校、社区、体育社会组织的行为进行监管、指导。参与主体对政府制定的计划、方案进行识别，根据各主体的现实情况，制定相应的细则，从而避免政府在新冠疫情期间“一刀切”的做法，奠定青少年体育治理精细化管理的基础。

参与主体之间。各参与主体——学校、社区、社会组织，是政府决策的实施者。各参与主体之间，又是协同关系。学校与社区，推进“两进行动”，即学校进社区、社区进学校。打开学校与社区彼此封闭的状态，突破双方隶属不同行政体制的限制，在青少年体育治理的校内校外体育活动内容、课程衔接、运动技能培养方面形成沟通和交互。社区与社会组织，很多民间社会组织本就与社区有着紧密联系，像龙舟、舞狮等运动。在青少年体育治理中，社区可为单项协会、体育社会组织提供场地、召集运动对象，从而起到推广项目、增加传播受众的目的。除了本身具有传播优势的传统武术项目，棒球、曲棍球等新兴项目，也颇受高端社区和新兴社区的青少年群体欢迎。学校碍于体育师资不足等方面原因，在筹办校内运动会等方面可以借助社会组织力量。同时社会组织在培养学生体育兴趣，多样化体育课程方面，亦可做出贡献。

参与主体与青少年(青少年家庭)。青少年及所在家庭，是青少年体育治理的对象。青少年受其家庭监护，故青少年和青少年家庭为统一体。参与主体在制定青少年体育治理的细则方面，须对青少年及家庭的成员结构、作息规律、运动偏好等做评估、以期达到合理纠偏的目的。同时，青少年及家庭对参与主体的满意度、细则执行力度、未来建议亦可进行反馈。达到供给与需求的平衡。

多元共治、动态联动的青少年体育治理体制，不仅是对冲类似突发公共卫生事件危害的有力举措，亦是从青少年真实需求出发，从参与主体的需求出发，精细化善治的合理路径。

6 结语

随着我国现代化进程的加快，国家治理模式也在转型。治理工作下沉，赋能社会治理单元，是近年来的国家治理趋势。2020年12月《中国儿童青少年体育健康促进行动方案(2020-2030)》发布，再次提到社区等社会体育领域对青少年体育的有益促进方案。青少年体育动态协同治理研究，是在原有“家—校—社”治理模式基础上，结合新时代新问题的理论探索，将原有相互割裂的治理主体通过有效连接的方式，协同共生。其理论模型仍存在诸多不足，如，政府、社会之外，市场角色应如何定位，并如何发挥其积极作用，这些问题的解决，期望在以后的研究中得以实现。