内部控制在行政事业单位国有资产管理中的运用

文/曾富华（湘潭市行政事业单位国有资产事务中心）

一、内部控制视角下行政事业单位国有资产管理现存问题及原因分析

（一）现存问题

1.实物资产控制没到位

（1）资产购置环节控制没到位。近年来，各地财政和机关事务管理部门加强了对行政事业单位资产购置的管控，但仍然存在很多控制不到位的问题。①预算约束软化。在单位年度预算中，资产购置大部分没有细化到项目，突发性的采购项目（如应急工程项目）预算基本上都是年中追回或调整，常规性的采购项目（如办公家具和公用电器的更新、日常办公用品和耗材的采购、设备设施维修维护等）预算也只有一个笼统数，没有细化。②购置决策随意。如上述常规性的采购项目基本上都是管理或使用部门、甚至个人自主决定采购，小量多批的都是年终累计结算。

（2）资产管理和使用环节控制没到位。主要表现在日常办公用品、办公耗材的管理和使用方面：①采管没有分离，部分人员少的单位日常办公用品、办公耗材的采购和管理由一人兼任，没有按规定分离。②入库、领用无登记，尤其是办公耗材（如文印用纸）基本上没有入库、领用的概念，由相关科室自购自用，凭供应商的送货记录年终一次性结账。③账账不符、账卡不符现象普遍存在，有的长期无盘点、清查。④资产闲置毁损严重。在单位内随处可见被更换的办公家具、电器堆放在过道及闲置房间内，因未到报废年限不能处置而任其自然毁损。

（3）资产处置环节控制没到位。无报批、无评估、无审计，擅自处置国有资产的现象仍然存在，有的甚至连处置的基本流程都没有，基本资料也无保存。在医院、学校等事业单位这一现象尤为突出。

2.建设项目控制欠有力

（1）招标环节控制不力。①项目建设设计方案无论证。行政事业单位的项目建设大多规模较小，一般都是委托中介机构代理招标，并提供设计方案。中介机构提供的设计方案（实际上都是由参与投标的公司提供），建设单位一般都在没有经过专业论证的情况下就予以采纳，发生偏差的现象时有出现。②施工单位的选定有漏洞。很多建设单位都有中意的合作方推荐或授意给代理公司，通过代理公司的运作，基本都能顺利中标。

（2）实施环节控制不力。①没有专业的工程监理，也没有规定明确什么样的政府采购项目要有专业的工程监理，施工质量难以保证。②建设单位对项目的施工管理不规范，缺乏有效的管控措施，如施工现场管理、保密管理、安全管理等方面的要求和法律责任不明确。

（3）验收环节控制不力。①没有规范、专业的竣工验收，很多业主单位为了图简单，便自主组织几人进行简单的现场验收，没有严格按要求组织专家组或委托有专业资质的中介机构进行专业验收。②验收报告不全面、不规范，缺乏法律效力。如某单位以消防部门认可的消防隐患整改验收报告代替消防建设项目竣工验收报告，因两者的性质和工程内容不同，主管领导审核把关不严，造成项目付款出现问题。

3.合同控制不规范

（1）合同签署授权不规范。行政事业单位的采购项目虽然小而少，但项目类型比较复杂，按项目性质可分为工程类项目和服务类项目。不同类型项目由不同部门组织实施，又分别归不同领导分管，很容易给合同签署授权带来混乱，有的单位甚至在主管领导不知情的情况下，以科室的名义对外签署合同。

（2）合同文本内容不规范。政府采购项目虽然有政府采购制式合同，但内容简单，没有具体的施工管理事项议定，是否补充施工合同，施工合同的格式、内容如何确定，审核、签署流程如何规范，没有一个规范性的意见。单位自行采购项目的合同管理更不规范。

（3）合同档案管理不规范。对合同档案缺乏统一的管理规范，合同及相关文件资料没有及时收集归档，或收集不全（没有规范的收集目录）、信息缺失，或归档混乱、管理无序，或资料遗失甚至事后追补等，这些现象在各单位都或多或少的普遍存在。

（二）原因分析

1.内控意识不强

《内控规范》于2014年1月开始在行政事业单位实施，2015年底，财政部又下发了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号），要求各单位“必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作”，但至今仍有很多行政事业单位对此仍不甚了解，多数人还不知道内部控制是个什么概念，具体负责执行的同志也没太把其当回事，制度、流程上了墙，也基本上是作为一种形式存在，内控规范没有得到有效执行。究其原因：一是宣传和培训不到位，很多单位对制约内部权力运行、强化内部控制的必要性和紧迫性认识不足，单位内部没有营造良好的实施氛围，具体从事这项工作的同志也没有受到良好的培训，对内控的基本原理、工作步骤、控制方法不甚熟悉。二是督导检查不到位，主管和监督部门要求不严、督促不力，各单位编制单位内控体系和工作手册，按要求送审后便束之高阁，没有得到实质、有效的实施。

2.内控体系不完善

因编制内控体系工作量大、专业性强，各单位基本上都是委托中介机构编制的，很不完善。一是适应性不强，没有与单位的实际情况、特别是各环节的风险控制很好地结合，没有突出问题导向，只是照本宣科，机械式地套用文件规定，缺乏可操作性。二是制衡机制运用不规范，在岗位设置、权责分配、业务流程等重要方面的制度设计没有形成有效制衡的机制。三是缺乏有效的评价和监督。

3.内控手段不先进

没有充分运用现代科学技术、特别是信息技术来增强内部控制的手段，提高管控能力。

二、完善内控建设，强化国有资产管理

内控建设通过梳理单位内部的各项业务流程，针对内部管理的薄弱环节和风险隐患，瞄准重点领域和关键岗位，明确关键控制节点和风险评估要求，引入制衡机制，规范各项权力运用行为，是全面加强单位内部管理的有效抓手。大力推进和完善内部控制建设，对于提高国有资产管理效率具有十分重大的意义。要充分发挥内控建设在加强国有资产管理中的威力，关键有两点：一是规范，二是持续。

（一）规范

这里所讲的规范，是指按《内控规范》的要求规范构建内部控制体系。

1.准确把握基本内涵

要按照《内控规范》的要求开展内控建设工作，首先要准确把握《内控规范》的基本内涵。笔者将《内控规范》的基本内涵作了如下概括：

（1）明白一个基本概念。即要准确理解内部控制的定义。《内控规范》第三条对“内部控制”作了如下定义：“本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”这一定义包含了静态与动态两个层面：静态的内部控制是指控制体系，包括制度体系和流程体系；动态的内部控制是指控制过程，包括制定制度、实施措施和执行程序全过程。全面、科学的内部控制建设不仅完整地包括了这两个层面，还包括内控体系的不断优化、不断完善。

（2）树立两个核心理念。风险和制衡是《内控规范》的两个核心理念，贯穿于整个内控建设的全方位、全过程。一是风险。《内控规范》第三条明确指出，单位内控的目的，就是对单位“经济活动的风险进行防范和管控”，也就是说单位内控体系就是为防范和管控风险而构建的，风险意识摆在第一位。二是制衡。制衡是实现内部控制的基本要素。把制衡机制嵌入到单位内部各项管理工作中去，“在部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督”，是《内控规范》的基本要求，也是开展内控建设的基本抓手。

（3）明确七个工作步骤。《内控规范》明确了行政事业单位建立和实施内部控制体系的工作内容，也就是七个步骤：梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度，督促相关工作人员认真执行。前五个步骤是准备工作，后两个步骤是内控体系的主体——制度与执行。这七步逐步递进，循环往复，在循环中不断优化，不断完善。

（4）掌握八种控制方法。在《内控规范》中提出了行政事业单位内部控制的八种方法：不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制以及信息内部公开。这八大法宝各具神通，又相互连环，在实际工作中要很好把握，灵活运用，打好“组合拳”。

2.科学进行风险评估

要防范和管控风险，就得先找出风险所在，分析风险的类型和级别，提出解决或规避风险的办法和措施，即风险识别、风险分析、风险应对，这个过程就是风险评估的主要内容和基本步骤，通俗点讲，就是发现问题、分析问题、解决问题。

前文所述的国有资产管理存在的问题及原因，就是影响国有资产安全和使用有效的显在和潜在风险，出现问题的环节就是风险点。

风险评估是开展内部控制最基础、也是很关键的一步，在整个内部控制活动中起导向作用，没有这个导向，内部控制就失去了目标和针对性。而这关键性的一步却往往容易被忽视，因此，进行严谨、科学的风险评估非常重要。

3.规范构建内控体系

单位内部控制体系包括单位层面和业务层面两个层面，每个层面又包括制度体系和流程体系两个方面，在《内控规范》中都有具体规范指南，本文从国有资产控制这一业务层面，针对前述指出的问题，提出一些应该重点关注的内控事项。

（1）要树立“两全”概念。一是要树立全资产的概念。资产按形态主要分为货币资产、实物资产、无形资产、对外投资和其他资产，全资产的概念是指资产内控体系要涵盖所有形态的资产，不可遗漏，不可偏废。本文主要聚焦实物资产的内控管理。在实物资产中，各单位对固定资产都比较重视，管理制度也较为完善，财务上也有相应的“固定资产”科目进行核算。但对未达到固定资产标准的实物资产，在管理制度上就存在明显漏洞。这一类资产包括日常办公用品、办公耗材等，没有一个统一的分类名目，也没有一套规范的管理制度，账务处理也比较粗放。此类物品看似零碎不起眼，但累计下来，耗费也很惊人，且因存在管理漏洞，虚报冒领、套取现金、挥霍浪费等现象严重。所以实施内控时，一定要将这个环节作为风控重点，纳入内控范围规范管控，把管理漏洞堵上，消除风险。要树立资产全生命周期的概念。将资产配置、存放、使用、维护、更新、闲置、处置等全周期纳入控制体系，确保资产安全和使用有效。日常办公用品的生命周期相对较短，只有配置、保管、使用三个环节，也都要纳入控制体系。（2）要坚持风险导向。内部控制建设的目的，是为了防范和管控风险，所以内控体系的构建就要围绕风险导向来运转。风险的识别、分析和应对在前文已述，这里不再重复，但要特别注意的是，对潜在风险的识别，需要有专业的知识和丰富的经验为支撑。（3）要重视制

衡机制。相互制衡，是内控体系有效和长效运行的基本保证。要把制衡机制嵌入到内控体系中的每项业务、每个环节，处处体现制衡。制衡的实质是权力的制衡，分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗，是制约权力运行、加强内部控制的基本要求和有效措施。制衡的依据是单据，每个环节的把关（控制）都要生成相应的单据，作为登记和进入下一个环节的依据。如采购办公用品入库，要凭采购审批单、物品清单对物品验收入库，再生成有送、收双方签字的入库单。（4）要重构业务流程。从资产全生命周期控制到各个环节、各个节点的控制，都要有明晰的控制流程，重点突出对资产的购置与验收、维护与保管、领用与使用、处置、清查与盘点等业务环节的控制，构成一个完整的流程体系。（5）要健全制度体系。每一个流程、每一个控制点，都要有与之对应的权责明确的控制制度（管理制度），并根据运行情况和环境变化不断优化完善。如前文所提到的资产购置的预算控制，在制度中就要有将预算项目明细化的要求，常规的大宗物品采购、设备维修维护、可预见的工程项目等都要列入单位年度预算明细，加以控制。（6）要明确部门职责。在制度体系中明确资产控制的牵头部门、实物资产管理部门（一般是作为牵头部门）、财务部门、资产使用部门各自的职责分工，并将责任落实到岗到人。（7）要坚持基本原则。内部控制方法可根据实际情况灵活运用，但一些基本原则要求必须坚持，如分级授权、不相容岗位相互分离、定期轮岗等。与实物资产管理控制相关的不相容岗位主要包括：资产的购置和保管、保管和使用、使用和处置，资产配置、使用和处置的决策、执行和监督等，这些不相容岗位必须分开设置，以达到相互制衡的目的，不能因为单位人员紧张等原因采取一人兼岗、混岗。

（二）持续

这里所讲的持续，是指要有一种不断强化的内生动力去推动内控建设的自我优化和持续发展。

1.提高认识，变“要我控”为“我要控”

关键是要提高单位负责人、特别是“一把手”的认识。《内控规范》第六条规定：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”必须严格落到实处，领导重视是内控建设最重要的保障。

2.营造氛围，变少数人执行为人人参与

内控制度的实施涉及单位的全体员工，人人都是资产使用者，人人又都是资产使用的监督员，全员参与和支持至关重要。

3.形成机制，变短期突击为长效运行

要充分发挥内控建设的威力，就要形成一种推动和保障机制，这种机制是内生的而不是植入的，是长效的而不是短期的。一是要建立内控报告制度,适度公开内控信息，加强对内控建设的监督和促进。二是建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度，进一步改进和完善内部控制。

4.提升手段，变人为自觉为技术制衡

内部控制将单位的业务管理与财务管理实现有机结合，需要信息系统的强力支撑。

借助信息化技术，实现业务线上流转、工作全程留痕、控制实时跟进、风险自动预警、评价在线执行等系统化功能，减少或消除人为操纵因素，提高管理效率，推动内控体系的刚性运行。

5.提供保障，变单打独斗为协同推进

一是要加强组织领导，财政部门和各单位领导班子，要加强对本地区、本单位内控建设工作的组织领导，采取有力措施持续推进。二是要加强部门协调，内部控制是一个复杂的体系，需要单位内部各相关部门和关联岗位相互沟通协调，形成联动机制。三是要加强能力培训，提高岗位人员工作胜任能力。四是要加强督导检查，建立有效的考核机制。