行政审批制度改革的现状与路径
2022-11-24郑凯思
郑凯思
(上海大学,上海 200000)
国家治理体系和治理能力现代化不断提高,社会治理日趋精细化,社会改革进入深水区,社会治理诸多问题需要深入探讨。在此背景下,如何平衡合法行政与合理行政原则就成为一个不容忽视的现实选择,行政审批制度改革正是一剂良药。国家治理体系和治理能力现代化水平不断提升,人权保障原则日益深入人心,行政审批制度改革作为政府职能转变的关键一环也在渐进式变革中显得日益重要。当前,各地政府不断强化法治政府理念,实现权力下放,从技术与制度层面不断突破改革瓶颈,实现政务模式创新。
1 我国的行政审批制度与改革实例
行政审批涉及行政法所规制的各类行政行为,即除行政许可外,还有许多诸如行政征收、行政确认、行政给付、行政裁决等针对具体对象、产生具体法律效果的行为[1]。在很多情况下,该项行政权能否正确行使决定有的主体能否达到市场准入标准,能否进入活跃市场领域从而成为合格市场要素。2017年国务院新闻办公室发表的《中国人权法治化保障的新进展》[2]白皮书,将深入推进行政审批制度改革作为一项民主权利重要保障措施加以强调。为推动政府职能深刻转变、极大激发市场活力,落实以人民为中心发展理念,近年来党中央国务院不断推进以“放管服”为重点的行政制度改革。“放”是以深化行政审批制度改革为重点推进简政放权,强调的是不同维度与不同领域;“管”是切实加强事中事后监管,强调的是时间维度,即在服务的各个环节加强监管,发挥市场与政府两架马车的并行作用;“服”是优化政府服务,将放权与监管统一于优化服务中,丰富服务内容,提升服务效能,实现公共服务的多元有效供给。
中国行政审批制度经历了由在行政部门设置和人员数量上做简单减法到转变行政效能、提升服务质量的转变,政府机关的角色也在逐渐变化,从原先的管理者角色逐渐成为服务民众的“店小二”。程序正当原则逐渐从司法领域扩展至行政领域,这更多意味着社会资源不再被公权力垄断,显示出社会资源分配的多元化与分散化。行政审批制度改革的重点也逐渐转向审批权限的下放与审批事项的简化。
当前,我国行政审批制度改革中,浙江省“最多跑一次”改革和上海市浦东新区企业事项线上统一审批模式改革广受关注。浙江省着力打造各环节闭环管理的无障碍化数据平台,充分发挥大数据集成与共享的作用,极大提升了民众与企业的办事效率[3]。2017年实行的《浙江省公共数据和电子政务管理办法》将数据共享上升为各行政主体义务的地位,以省级政府规章来规制公共数据平台的运行规则,建设行政审批与电子政务通道。浙江省将改革重点聚焦于提供办事服务、处理咨询投诉、实施事中事后监管等过程中。
上海市浦东新区在上海市政务服务官方网站“一网通办”的大框架下,为高频企业事项打开行政许可简易化的大门,实现了上下级联动与各领域互通,并在技术上统一标准与接口。在“一网通办”总门户建设服务专栏,面向企业提供行业综合许可线上统一申请服务入口,并提供统一的办件进度查询和结果反馈。该专栏提供线上一表填报模块,支撑办事人完成行业综合许可证申请。此外,该专区也包含线下受理、业务办理、综合打证等模块,与“一网通办”平台对接融合,实现线上与线下的兼容。
2 我国行政审批制度改革的意义
我国行政审批制度改革方兴未艾,取得了积极成果。行政审批制度改革在优化资源配置、激活市场主体活力,贯彻法治原则、强化监督责任,促进政府角色转变、规范行政审批程序等方面的重大意义正在显现。
①行政审批制度改革可以合理配置社会资源,激活市场主体活力。行政审批涉及范围较广,既囊括了行政许可法上多数许可情形,又包括行政裁决、行政确认等其他行政行为。行政审批较多表现为对某类社会资源总量的调控。有的地方政府行政管理和社会资源配置低效,限制了正常的市场竞争,成为阻碍生产力发展的体制性障碍。推进行政审批制度改革,能够更大程度地发挥市场在资源配置中的决定性作用,加强和改善宏观调控,促进国民经济充满活力、富有效率、健康运行[4]。
②行政审批制度改革可以助力践行法治原则,强化监督与责任理念。行政审批是行政主体作用于市场的最后一道防线,需要在高危领域把好关,防止市场主体过度自由所带来的逆化,有利于降低市场风险。在许可前期实现正面引导,通过对材料的形式审核与现场核验,强化专业技术标准,注入行政合理性原则,具体问题具体分析,实现权力与责任的统一[5]。
③行政审批制度改革可以促进政府角色转变,规范行政审批程序。行政审批是政府与民众联系的桥梁,其改革成效既反映角色转变力度,也从另一个侧面折射政府公信力与服务效率。在审批范围、审批权限、审批程序、申请材料都日趋严格化与成文化的行政审批大环境下,更多的量化考核指标通过数字表现出来。前期的免于提交证照清单也更好地保障了当事人的知情权,尽到了行政权行使主体的告知义务,实现从法律法规修改到实际服务体制完善的无缝衔接。更多信息化手段与服务方式的运用,也使得审批制度改革更人性化。
3 当前行政审批改革的成效与存在的问题
当前行政审批改革取得的主要成效有:
①拓展了线上智能政务服务模式。各地在行政审批制度改革中不断取得经验,以长三角地区为代表的行政审批模式逐渐呈现线上化趋势。各地在立足于夯实基础服务能力的基础上,致力于建成线上平台实现入口统一服务集成,全面深化掌上办理的能级,将24小时自助服务纳入便民服务序列,并对企业高频事项提供完备的现场勘查、提前审查和提出建议等[6]。此外,各地也在全面拓展智能服务,实现无人干预自助办理,开发企业专属网页,提供主动服务和个性服务,从而推动平台整合、系统整合、网络整合,持续推进公共数据归集和治理,实现各区域一体化通办。
②建立了行政审批监督制度。通过面向民众的行政审批监督制度倒逼政务服务部门不断改进工作,转变监督制度设立的理论逻辑与利益基点,提供优质高效的政务服务。将12345市民热线与行政审批制度相结合,拓宽监督渠道与监督主体,办事人可以通过现场触屏评价、动态二维码扫码评价和短信评价三种方式,做到“一事一评”,分流不同性质的投诉,强化审核方责任。各地致力于形成评价、反馈、整改、监督的全流程闭环工作机制,建立整改情况跟踪回复制度,重点关注“差评”的整改和反馈工作。
当然,目前行政审批制度改革中还存在一些问题,主要有:
①存在法律法规“天花板”现象。在有关行政审批流转平台的运行中,人工智能要素发挥了越来越重要的作用。但较多技术问题在当前法律法规范框架内尚无解决办法,法律的滞后性明显,在可信身份认证、AI+时间戳、数据交换、电子签名、文件传送以及安全保障上存在较多障碍,无法与新的运行模式相适应。
②政策落实不到位。相关政策虽已成型,但在实际运行和落实中仍存在某些障碍。当前行政审批制度改革聚焦于提升网办件比例,但仍有部分事项网上办理率低,例如办企业中的银行开户问题、身份核验问题等。较多隐性环节无法实现网上办理,例如办理建筑许可过程中的合同信息报送、测绘、门牌信息报送等隐性环节。有的线下与线上审批工作衔接不顺畅,难以实现多事项合并办理。
③技术认定标准模糊。实践中此类问题较多,是与当前“AI+”的广泛运用紧密相连的。人们较多依赖“AI+”,如果收件人员对新的政策不清楚,就会出现“AI+”情境下误导办事人员、延宕审批时限的情况。有的专业技术认定标准不清,如何办理设立变更合并事项的规定模糊,办事指南告知不清晰,办事途径指引不顺畅,许多平台不能发挥应有作用。
④系统用户感受度差。有的面向用户的系统平台没有从方便使用者的角度去设计、完善,以致大家不会用、不愿用。有的系统平台针对那些复杂申报审批事项未设置提示办、帮助办等助手,缺乏智能手段,很难顺畅走到底;有的事项办理需登录多个系统,重复填报信息,数据共享不畅;还有不少地区政务服务线上专区基本处于闲置状态,申请项目极少;网站易出现各地与上下级之间系统不兼容等情形,操作性不强。
⑤改革覆盖面有限。较多事项未实现全流程、全覆盖,对标改革不彻底。有的地方未能解决好企业反应强烈的问题,如港外堆场乱收费问题突出,各行业关联公司极易形成利益链条,产生不正当竞争或垄断行为,出现必须到放箱公司交钱领空箱,冷链食品消杀费涨价等乱象[7]。
4 行政审批制度改革路径建议
①深化机构职能整合。应大力推广审批权限和流程“三集中”模式,在各个行政主体设立专职负责行政审批的部门,实现审批流程集约化、审批事项集中化,从而提高行政审批的专业化水平,真正做到收件在窗口、审核在部门;要严格形式审查与实质审查,多维度压缩审批层级,实行分级管理,按照难易程度分流简单的能立即办理事项与复杂的限时办理事项,由传统“三级审批”向“审核合一”和“一审一核”转变;强化行政许可事项承诺时限的合法性与合理性,从而更多保障行政相对人的信赖利益。要优化审批服务分级授权办理运行机制,持续推动审批层级扁平化,提高当场办结率和按时办结率。落实生产经营许可、项目投资审批领域的告知承诺,推动企业事项向政务服务中心集中、个人事项向街镇社会事务服务中心集中,运用综合受理、网上流转、代办帮办、快递寄送等方式,让企业群众就近能办、少跑快办。
②创新行政审批方式。各地根据省情、市情创新行政审批模式,发挥政务服务中心远程派件与寄送智能柜的作用,改变窗口收件与发证为主的方式。依托基层市场监管所注册服务大厅网点推出个体创业者专项审批,让个体创业者感受到“就近一次办成”的便利,提高自主创业、灵活就业的热情。依托大数据和人工智能等信息技术,以事项标准化、指南精细化为基础,以电子证照调用、数据共享为支撑,全面拓展办理类公共服务事项。积极推动入网事项从政务服务领域向公共服务领域拓展,不断挖掘梳理特色公共服务事项,明确规范、整合优化,实现在线全程网办。深入推行行政审批“提前服务”,为企业或个人在正式申请行政审批前提供事先现场勘察、技术咨询、技术指导等“提前介入、批前指导”服务,为行政相对人提供行政指导。该类行政指导虽不是具体行政行为,无法产生具体法律效果,但却极大降低了民众办事的沉没成本,实现有的放矢、对症下药。做优行政审批改革特色亮点。建设项目网上跟踪协调处理系统,推进高频电子证照在政务服务窗口、监管执法现场和社会化领域的场景应用。
③转变执法监管方式。积极适应政务服务全程网办特点,转变监管执法形式,深入推进“双随机”监管执法,明确抽查事项的责任部门与协同部门,对跨部门事项实现联动抽检,并重点将其拓展至行政审批事项繁杂的市场监管部门,实现单部门与跨部门的双重随机,从而更好地落实政府信息公开制度,保障民众监督权。此外,应实现跨部门跨区域联合随机抽查监管常态化,将“双随机”检查事项纳入“互联网+监管”功能模块,实现上门执法次数降低与检查覆盖面扩大的“一降一升”,防止出现多头执法与重复检查,实现行政资源的优化配置,以最小化行政审批资源配给实现整改力度最大化。积极探索信用监管新型管理方式,将企业信用状况与线上政务服务系统有机衔接,将企业信用状况与行政审批服务挂钩,实施“承诺-践诺-监诺”的告知承诺全闭环管理。对信用良好企业,在行政审批服务中采取“承诺制”“容缺制”“上门式”等审批方式。建立奖励机制、反馈机制,对承诺后期行为进行跟踪闭环监督。实现信用动态化更新与评级制度,有效利用信用实现与行政审批的联动。促进企业诚信经营,落实对承诺不实企业的惩罚。将行政审批与市场主体多数民事行为有机衔接,构建“信用+监管+审批”工作模式。
④优化行政审批流程。行政审批改革工作应从技术能力出发,围绕业务流程优化,聚焦申请材料、申报方式、受理模式、审核程序、发证方式、管理架构等内容,建设审批系统自动化与智能化平台。行政机关应发挥制定规范性法律文件权力优势,统筹公共数据资源共享交换平台,规制其管理模式、运行标准、技术等级和开发权限,制定公共数据管理技术标准,规范公共数据归集、编目、共享和应用管理,推动本区域公共数据查阅、申请、审核、共享、管理的规范化、程序化,提升公共数据共享交换平台的安全性。
行政审批制度改革作为当前行政法理论研究与实务关注的热点问题,既牵动每个行政主体的神经,又影响营商环境的优化进程与结果。作为行政主体与行政相对人利益的平衡点,如何让改革向行政相对人正当利益倾斜至关重要,当然也不可避免地涉及民众隐私权与程序正当性、民众知情权与隐私权之间的博弈。行政主体要持续推进政府职能转变,行利企利民之事,通过加大制度供给、实施精准政务服务、完善统筹推进机制与政策保障体系等,实现多方主体价值的平衡。