粮食安全背景下“非粮化”的演化特征、形成机理及突破路径

罗建利，赵子路 ，李 佳，胡振华

（1.温州大学 商学院，浙江 温州 325399；2.浙江东方职业技术学院 财经学院，浙江 温州 325000）

粮食安全自古以来就是国之根本，民之命脉。2020 年新冠疫情的突然爆发更加凸显了粮食的重要性。“把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”具有极为重要的意义。为保证国家粮食安全，政府出台各项政策措施：2014—2021 年，中央一号文件均强调粮食安全问题，其中2020 年中央一号文件强调“确保粮食安全始终是治国理政的头等大事”，2021 年一号文件提出“建设国家粮食安全产业带”。在“十四五”规划中，中共中央特别提出“以保障国家粮食安全为底线，健全农业支持保护制度，坚持最严格的耕地保护制度。”

然而，近年来“非粮化”现象越来越多，严重影响国家粮食安全。面对日益凸显的“非粮化”现象，国务院在2020 年发布《防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见通知》，要求采取有力举措防止耕地“非粮化”，切实稳定粮食生产，牢牢守住国家粮食安全的生命线。2020 年，农业农村部明确提出，将采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”。不可否认的是，我国在粮食安全方面正面对着重大危机和严峻挑战。

从已有研究来看，自2010 年以来，在中国知网中与“非粮化”相关的论文共计405 篇，其中与耕地流转有关的文章有239 篇，占59.02%。可以看出目前对于“非粮化”问题的讨论集中在耕地流转方面，从土地视角进行思考和讨论，而对农村劳动力视角、市场视角及政府视角关注不足，值得注意的是，“非粮化”的发生并非单一因素所导致的，而是多种因素综合的结果。同时，现有文献与研究大多割裂地看待“非粮化”问题，并没有从历史发展的角度进行思考。因此，本文从动态视角分析非粮化，分析“非粮化”的历史发展和演化特征，分析非粮化的现实特征与形成机理，从不同视角出发提出政策建议。

一、“非粮化”的演化特征

粮食安全作为百姓民生当中最重要的一部分，是整个社会健康稳定发展的重要前提，为整个社会起到了“压舱石”的作用。习近平总书记在2020 年12 月举行的中央农村工作会议中对我国粮食安全做出重要指示：“牢牢把住粮食安全主动权，粮食生产年年要抓紧。”

从1978 年以来，“非粮化”现象在不同历史阶段呈现出不同特征，从整体而言，我国经历了一个明显的由“去粮化”到“趋粮化”的过程，考虑到不同历史节点，本文将粮食作物播种面积和粮食产量作为主要的划分依据，把1978 年以来“非粮化”情况分为五个阶段。

（一）第一阶段：1978—1985 年

1978 年，在“解放思想，实事求是”的新思想下，我国广大农民再次爆发了极高的生产热情，加之化肥施用的数量逐渐上升，粮食单产逐渐提高，但由于当时正处于计划经济时代，政府对粮食产量有严格控制，商业部在1978 年2 月发布的《关于控制粮食销售的意见》中特别强调：“农村中，因为逐年增产，缺粮户逐年减少，因此销粮应当逐年减少。城市销粮过多之处，也应酌量减少。”这也导致了我国主动抛荒部分耕地，这也是粮食作物播种面积减少的根本原因。

这一时期，粮食作物播种面积呈现总体下降趋势，粮食产量呈现总体上升趋势。根据中国统计年鉴数据，粮食作物播种面积从1978 年的120 587.2 千hm2下降到1985 年的108 845.13 千hm2，降幅达9.74%，年均增长率为−1.45%。而粮食产量 则从1978 年 的30 476.5 万t 上升 到1985 年的37 910.8 万t，增幅达24.39%，年均增长率为3.17%。其中1984 年粮食产量更是高达40 730.5 万t，相较于1978 年增幅达33.65%。

（二）第二阶段：1986—1998 年

1985 年，在农产品统购派购制度的弊端越来越明显，粮食播种面积越来越小的情况下，中共中央国务院出台《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，提出了改革农产品统派制度，除了少数品种外，合同定购和市场收购等模式取代了国家对农民下达农产品统购派购的原有模式，同时积极发展农村合作制度，这使得农民的生产积极性得到了极大的增强[1]。1978—1985 年，粮食播种面积的年均增长率为−1.45%，在政策的影响下得到了有效的抑制，粮食播种面积转负为正，粮食安全问题得到了有效的解决，而政策的出台也为之后的农业市场化改革奠定了基础。

此阶段，粮食作物播种面积则处于水平波动的状态，粮食产量呈现震荡上升趋势。根据中国统计年鉴数据，粮食作物播种面积的均值为111 555.93 千hm2，最大值为1998 年时的113 787.4千hm2，最小值为1994 年的109 543.7 千hm2，极差值为4 243.7 千hm2，为1985—1998 年平均值的3.80%。而粮食产量从1986 年的39 151.2 万t增长到1998 年的51 229.53 万t，增幅达30.85%，年均增长率为2.27%。

（三）第三阶段：1999—2003 年

1998 年，伴随着经济的高速发展，城市化、工业化水平不断提高，原本分布于城镇及村落周边、盆地、平原等地的耕地被占用，其中包括城市外延、农村建设、开发区占地及交通用地等，这直接造成了我国耕地在数量和质量上都大打折扣[2]。同时，由于早些年在“以粮为纲”的口号下盲目扩大耕地面积，开发了许多不适应耕作的瘠薄耕地、半干旱草地、渍涝旱地、缺水耕地、坡耕地、盐碱耕地、风沙耕地等，使得部分地区水土流失严重[3]。在经历了1998 年特大洪涝灾害后，国家开始重视耕地质量和环境保护，有意控制部分劣质耕地退耕还林、退耕还湖，虽然这对于我国总体生态环境安全起到了至关重要的作用，但客观上造成耕地面积减少。在农业劳动力方面，2000 年前后，几乎所有限制劳动力流动的体制障碍都已清除，全国劳动力市场正式形成。而2001 年加入WTO后，沿海地区大量的劳动密集型行业出现了大量的就业岗位。同时，房地产行业的蓬勃发展、西部大开发战略和振兴东北老工业基地战略等区域性政策也创造了大量的就业机会，这使得大量农村劳动力流入城市[4]。在耕地缩减和劳动力流失这两种因素的共同作用下，粮食作物播种面积在短短的四年间出现了高达12.15%的剧烈下降。

这一时期，粮食产量和粮食作物播种面积均呈现大幅减少趋势。根据中国统计年鉴数据，粮食作物播种面积从1999 年的113 160.98 千hm2下降到2003 年的99 410.37 千hm2，降幅达12.15%，年均增长率为−3.19%。粮食产量从1999 年的50 838.58 万t 下降到2003 年的43 069.53 万t，降幅达15.28%，年均增长率为−4.06%。

（四）第四阶段：2004—2016 年

2004 年，面对不断减少的粮食播种面积和粮食产量，我国颁布了21 世纪以来首个以“三农”为主题的“一号文件”。文件明确了集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入的方向。中央决定全面推行对农民的直接补贴，并计划从粮食风险基金中拨款100 亿元用于对粮食主产区的农民进行直接补贴[5]。虽然在补贴的品种、对象、范围、标准、方式上存在着部分需要改进的问题[6]，但政策的出台无疑给农民打了一针强心剂。加之当年《农业机械化促进法》的颁布实施，也极大地减轻了我国粮食“非粮化”现象。从粮食的播种面积和年产量上可以看出，对农民的直接补贴和机械化程度的增加对于解决我国粮食安全问题起到了巨大的积极作用。在农业劳动力方面，由于2008 年出现了全球规模的经济危机，外需的大量减少使得原本沿海地区的大量劳动密集型产业停工停产，这使得当时一亿三千万的外出就业农民工之中大约有2 000 万农民工失业被迫返乡，继续从事粮食种植等农业工作[7]。在政策和劳动力返乡两种因素综合作用下，我国粮食作物播种面积的增幅达17.35%，粮食产量增幅达40.68%。

这一阶段，粮食产量和粮食作物播种面积均呈现稳定上涨趋势。根据中国统计年鉴数据，粮食作物播种面积从2004 年的101 606.03 千hm2增长到2016 年的119 230.06 千hm2，增幅达17.35%，年均增长率为1.34%。粮食产量从2004 年的46 946.95 万t 增长到2016 年的66 043.51 万t，增幅达40.68%，年均增长率为2.90%。

（五）第五阶段：2017—2020 年

2017 年，随着城镇化、工业化的进一步深化，中央督促各级政府严格保障农民工权益，加之互联网浪潮与平台经济的兴起，“大众创业、万众创新”成了新时代口号，许多城市在第二、三产业中出现了劳动力不足的情况。建筑业、制造业以及以餐饮服务行业、家政服务行业、快递业、外卖业、销售行业、自营摊贩等为代表的低技能城市服务业出现了“用工荒”的问题[4]，低技能劳动力的雇佣价格一再上升，远高出农业生产所能带来的利润，加之农业机械化生产的大量普及，使得粮食种植业的利润一降再降，这些因素共同导致农村中大量年轻人选择外出打工从事非农行业。虽然在国家的政策导向下，出现了许多耕地外包、合并、入股、赠送等情况，但农村中仍有耕地抛荒事件发生。即便是选择留村的部分青壮年劳动力，在经过了义务教育所带来的知识水平提升之后，也选择了劳动强度更大、利润更高的经济作物行业。而农家乐的兴起，也造成了部分耕地“非粮化”，成为建筑区，或改造为鱼塘、牧场、花卉大棚等非粮用地。虽然政府先后提出了农业供给侧结构性改革和乡村振兴战略等政策，但从2017 年开始每年都有相当数量的青壮年劳动力选择离开农村，这直接导致了粮食播种面积的年均增长率由原本的1.34%降为−0.52%。

这一期间，粮食产量处于水平波动的状态，粮食作物播种面积则呈现明显下降的状态。根据中国统计年鉴数据，粮食作物播种面积从2017 年的117 989.06 千hm2下降到2020 年的116 770.00千hm2，最低点为2019 年的116 063.6 千hm2，相较于2016 年降幅达−2.66%。2017 年到2020 年之间，粮食作物播种面积年均增长率为−0.52%。粮食产量从2017 年的66 160.73 万t 增长到2020 年的66 949.00 万t，增幅达1.19%，年均增长率为0.40%。

二、“非粮化”的形成机理

根据讨论主体的不同，可以将目前“非粮化”背后的形成机理划分为土地、劳动力、资本、制度四个方面。即从土地视角、农户视角、市场视角和政府视角四个方面进行考虑。值得注意的是，在引起“非粮化”产生的原因背后，四种因素并非相互独立、彼此排斥的，而是相互作用，互为因果，共同造成了“非粮化”现象的出现。

（一）土地视角

1.土地流转

随着城镇化和工业化的推进，土地流转越来越普遍，在此过程中可能产生“非粮化”现象，即土地虽然用于第一产业，但不再生产粮食，而是种植如油料、花卉、水果、蔬菜等经济作物。相较于土地的“非农化”，“非粮化”行为不会对土地造成不可逆的损害，但对我国粮食安全的威胁同样不可忽视。值得注意的是，目前学术界对农地流转和“非粮化”之间是否存在必然联系尚未形成统一意见，但可以确定的是，在那些没有发生流转的耕地上同样存在着“非粮化”的现象。

对此，我国在2019 年8 月再次修正土地管理法，将原来所用的“基本农田”全部修改为“永久基本农田”，明确规定了永久基本农田不得被任何单位和个人擅自占用或者改变用途，同时要求永久基本农田落实到地块。这一举措坚持了最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，同时保障了农民权益，进一步降低农业经营成本，确保国家粮食安全。

2.耕地质量下降

除了耕地数量外，耕地的质量也是影响粮食产出的重要因素，部分学者将耕地数量的减少称为耕地的显性流失，将耕地质量的下降称为耕地的隐性流失。其中农业化肥的过度使用对耕地肥力的影响最为显著。相较于我国耕地面积有增有减，从1980—2015 年，我国化肥使用量持续25 年连续增加，这也意味着有机肥使用占比在逐年减少。化肥使用量的持续增加，导致土壤中有机质、有机碳和土壤真菌的含量大幅下降，从而降低粮食产量。有学者使用回归模型分析了粳稻、早籼稻、中籼稻、晚籼稻、小麦、玉米等六种主要粮食作物在1994—2013 年化肥施用强度，认为我国粮食作物的化肥使用量均大幅超过国际公认的安全使用标准，且化肥在施用过程中会产生边际效用递减效应，截止到目前，化肥施用所能够带来的边际产量已经微乎其微[8]。

3.规模经营尚有不足

目前学术界都将规模经营作为粮食安全与“非粮化”问题的答案，且政府在政策考虑中也偏向于引导农户流转土地，通过整合地块来实现规模经营。但规模经营也存在着诸多问题。第一，规模经营主体大多拥有雄厚的资金实力、完善的市场信息、强大的市场影响力，这使得他们相比普通农户而言，在粮食作物和经济作物之间更加倾向于高风险高收益的经济作物。第二，即便有文件约束，由于粮食作物的利润较低，加之近年来我国灾害事件频发，如果经营主体判断抛荒或是毁约会带来更大的利润，那么有可能继续出现大规模的“非粮化”现象，而且相比于普通农户，会对我国粮食安全造成更大的威胁。第三，规模经营的目的是更高的利润，而非更高的单产，如果多雇佣一部分劳动力所能带来的单产提高，其利润不足以弥补劳动力的雇佣价格，经营主体很可能选择较低产量和较高收益，这在一定程度上造成了隐性的“非粮化”现象。

（二）劳动力视角

1.劳动力数量不断减少

根据国家统计数据显示，我国第一产业的就业人员由1978 年的28 318 万人，经历了短暂的上涨后，在1991 年来到历史最高点39 098 万人，随后便开始逐渐下降，在2010—2019 年之间，第一产业就业人员均值为23 132 万人；2015—2019 年中，第一产业就业人员均值为20 812.4 万人，出现明显劳动数量不足的问题。

第一产业的劳动力数量的减少无法避免，这是时代发展所带来的特征。随着工业化和城镇化的不断深入，劳动力作为最重要的生产资料由传统农业向工业和服务业中转移，由平均利润率较低的行业向平均利润率较高行业的转移，是劳动力市场的自我调节和优化，是符合经济的发展规律，许多发达国家都曾经经历过这一情况。可以预期，未来从事农业生产的劳动力将会越来越少，农业生产将再次面临重大调整改革，传统农业中“十亩地两头牛”的情况将会逐渐消失，机械化和专业化将成为今后农业生产的主要特征。

2.劳动力老龄化严重

根据国家调查数据，我国农民工总量为28 560万人，其中外出农民工16 959 万人，占59.38%，本地农民工11 601 万人，占40.62%。从年龄结构上看，30 岁以下的农民工占全国农民工总量的25.1%；而30～39 岁的农民工占全国农民工总量的25.5%；40～49 岁的农民工占全国农民工总量的24.8%；50 岁以上的农民占24.6%。即农民工之中，近八成农民工为50 岁以下，这也从侧面反映了农村之中青壮年劳动力的严重流失。

朱新芳等人对湖北省89 个乡镇145 个村进行问卷调查，92.94%的农户子女表示不会种田，且96.58%的农户子女表示在今后的职业规划中不会考虑从事粮食种植[9]。蒋和平对河南省种粮大县固始县和息县进行了随机抽样问卷调查，统计后发现目前农民中40 岁以下的农户占比不足4%，说明这两个产粮大县中已经出现了20～30 年的断代情况[10]。表明伴随着年龄断代一同出现的是粮食种植过程中生产知识和管理知识的大规模断代。农业生产后继乏人，青黄不接，将成为中国农业面临的主要问题之一。

3.农产品服务业劳动力质量堪忧

有研究发现近六成的农技人员集中在县级推广机构，而真正需要指导的众多基层乡镇只能分担全县不足四成的农技人员。且基层存在着数量不足、学历较低、在编不在岗等情况[10]。基层缺乏农技人员的帮助，这导致许多辛苦研发出来的先进农业技术无法得到很好的推广，新品种的种子、化肥、农机无法发挥自己的优势，造成了一定程度上隐性“非粮化”。

蒋和平曾经调研考察了河南省息县种子站，发现17 人的队伍之中只有一位是专业的技术人员，即种子站站长本人，且站长再过两年就会退休[10]。刘洪彬等对西北农林科技大学2017 级毕业生做过调查统计，无论是本科生还是研究生，在就业意向方面都将大型国企、出国深造和高校任职等事业单位作为第一选择，也有同学表示会选择转行或自主创业，从事与农业不相关的行业，对于深入基层、从事第一产业则持负面态度[11]。这也就导致了我国高校培育出来的农技人员并没有真正得到很好的利用，进而限制了我国粮食产出和农业技术的进一步发展。

（三）市场视角

1.粮食作物价格持续低迷

粮食作为影响国计民生的重要战略物资，其属性决定了粮食作为一种商品，无法具有较高的价格或价格波动，这进一步决定了生产粮食的个人或企业很难在这个行业之中获得超额利润。同时，由于近些年来自然灾害频发，每次自然灾害的发生都会对农业，尤其是粮食种植业造成数额巨大的损失，加之粮食所具备的战略意义，二者决定了资本并不会青睐于粮食生产行业。

根据中国统计年鉴数据，在2014—2018 年期间，玉 米的 五年 平均 净利 润为−2 073.6 元/hm2，小麦的五年平均净利润为−390.75 元/hm2，只有稻谷的平均净利润为2 161.95 元/hm2，作为我国三大主粮中唯一一个保证了盈利状态的粮食作物。这也表明与平均利润率较高的经济作物相比，粮食作物在市场上并不具备较强的竞争能力。

2.经济作物、禽畜类价格居高不下

当农户发现种植经济作物和发展畜牧业所获得的利润超过种植粮食所得利润时，大部分农户会选择前者而非继续坚守粮食种植。虽然将劳动投入、市场风险、固定设备等成本等计算在内后，经济作物与大宗粮食作物所得利润相差不多，但由于市场价格的剧烈波动，还是有许多大规模农户希望承担高风险来赢得高收益。根据中国统计年鉴数据，自1978 年以来，以香蕉、苹果、柑橘、梨、葡萄为代表的水果种植面积持续上升，其中苹果和梨的年均增长率涨幅达到了惊人的35.0%和29.6%。

伴随着改革开放的不断深入，我国居民在农产品消费结构上也在逐渐发生着改变，这种消费端结构的重大变革也相应地引发了供给端的重大变革。从膳食结构的角度出发，《健康中国行动（2019—2030 年）》一文建议我国居民仍需增加对鱼虾类、奶蛋类、深色蔬菜等非粮食食物的摄入。可以预见，在今后很长一段时间里经济作物和肉禽蛋奶的价格将不会出现大幅度的下降。从资源分配的角度而言，粮食种植所需要的耕地和劳动力依旧会处在相对边缘的位置。

（四）政府视角

1.地方政府过度重视GDP

自改革开放以来，中央政府的工作重心放在保证国家安全前提下的经济发展，地方政府为了响应号召，在过去的几十年中大多采用粗放式的经济发展模式，这给我国耕地带来了许多难以恢复的影响。归根到底，这是由于政府官员考核时过于强调GDP，而忽略了发展经济所带来的对生态环境的恶性影响所造成的结果。在过去的几十年中，虽未有明文规定，但我国官员的晋升参考GDP 多于参考其他因素，有文献统计分析地方官员通过夸大GDP 来争取政治晋升的情况[12]。政府为了提高GDP，很重要的一个环节就是批地卖地。有文献指出，在农地征收的过程中，地方政府能获得整个土地征收收益的六成到七成，而村级组织为三成左右、农民仅占不足一成的收益，加之土地征收过程中，地方政府不仅是土地的供应者，同时也是裁判员[13]，在缺乏有效监管的情况下，这也使得地方政府在理性层面上更倾向于“非粮化”，牺牲粮食安全来换取GDP 增量。

2.“伪生态化”问题

近些年来，中央政府一再强调生态问题，例如在2020 年10 月所公布的“十四五”规划发展纲要中，“生态”一词被提及33 次，“粮食”一词被提及7 次，“耕地”一词仅被提及2 次。这也使得地方政府重视生态问题大于重视耕地与粮食安全问题，许多农业耕地除了被工业用地和房地产占用之外，还被用于改造为生态绿化用地。

也有部分地方政府一方面希望改变耕地用途以获得更多的财政收入，另一方面又迫于压力不敢减少耕地面积，于是选择“边开发，边破坏”的方法，将原本位置较好、肥力较好的耕地改变使用途径，同时选择开垦难以实行机械化种植的坡地，或是位置偏僻、肥力较差的地块。这使得纸面上统计的耕地面积虽未减少，但却大大降低了耕种的难度，降低了单位面积的产量，无形中增长加了粮食安全所面对的困难。

3.政府部门间协调问题

在地方政府部门之中，经常和土地打交道的部门包括生态环境部门、农业农村部门和国土资源部门等，这些部门彼此之间没有直接的从属关系，甚至缺乏较为频繁的交流活动，这就导致了许多工作无法顺利开展，甚至一些工作发生了重复性浪费。例如生态部门为了完成绿色功绩，会不管耕地质量，耕地上是否存在正在生长的粮食作物，粗暴地将肥力较好的耕地转变为生态用地，此外，林业部门考虑到森林覆盖率，而将部分不符合退耕还林条件的优质耕地改变用途；农业农村部门为了展示功绩，将原本质量较好的耕地转为并不成熟的“高科技耕地”，这使得粮食部门为了维持耕地数量，只能开发位置较差的坡地或是肥力较差的荒地。由于协同工作存在问题，进一步造成耕地危机和“非粮化”现象。

三、政策建议

（一）强化土地监管，引导农户合理利用土地

耕地数量、质量和生态直接影响粮食安全，应该重视耕地保护，防止土地过度“非粮化”。第一，加强对土地流转的监管。土地流转的过程中，制定合理的土地流转费用，在流转合同中强调土地的使用方式，避免土地用于种植经济作物，加强对流转前后土地用途的监管，对于大规模土地流转，可以通过委派巡视员、卫星遥感等方式进行监测，避免土地流转过程中的“非粮化”现象；第二，加大耕地保护宣传，提升生态环境意识。通过培训、社交媒体等积极宣传耕地质量保护理念，引导农户减少化肥农药施用，采纳绿色生产技术，对于农户绿色生产行为进行补贴，将粮食补贴政策与农户耕地质量保护挂钩，提高农户参与耕地质量和生态保护的积极性。

（二）培养新型职业农民，提高劳动力素质

劳动力素质是粮食产量的重要影响因素，应当加强对现有农民和下一代职业农民的支持力度。第一，提升现有农民的知识素养。以市县为单位，通过政府购买公共服务的形式，与当地合作社合作，免费提供专业、科学的技术指导和信息能力培养，提高农民专业技能水平，对于优秀个人进行奖励和宣传，提升农民的获得感和荣誉感。第二，重视培养新时代职业农民。加大对农业学科高职高专及本科生、研究生等的高等学历人才的教育补贴、实践活动和宣传力度，改变传统意义上第一产业背后的工作环境差、社会地位低、薪资待遇差等刻板印象，鼓励农业大学生不抵触、敢上手、不转岗、爱奉献的职业精神，将专业知识教育转化为我国粮食安全的重要保障。

（三）加大粮食科技投入，提高粮食技术水平

粮食作为重要的战略物资，与传统意义上的商品有不同的战略意义，无法完全市场化改革便意味着国家应该积极地发挥引领作用，推动粮食科技发展。第一，大力发展粮食相关的农机科技，提升粮食种植过程中的机械化水平。不断改进传统的农机设备，大力推进小型农机研发，适用于老年人的农机研发，加大农机优惠力度，同时尝试将新兴技术如物联网、5G、区块链和人工智能等运用在粮食种植业中，提升粮食单产。第二，重视粮食生物化水平，大力发展良种技术，种子作为粮食的核心芯片，更优质的种子就意味着更高的单产和耐性更强的作物，这对于解决我国粮食安全起着至关重要的作用。第三，针对农业“卡脖子”领域，强化政府投入力度，而且加大对农机、农种科研人员的福利补贴，支持农业创新技术，对重大创新项目予以奖励和宣传。

（四）加强政府部门协作，完善地方政府考核体系

提高粮食安全在地方政府考核中的比重，将耕地的数量、质量和生态水平等细分项目加入考核范围。第一，严格按照管理条例和法律法规中的要求，确保基本耕地不被破坏，争取高质量耕地和高标准农田逐步扩大。第二，努力探索同级政府不同部门间、与上下级政府间的协同工作，避免出现同一片土地在生态用地和耕地之间反复改变用途，进而引发资源浪费、政府公信力下降和对粮食安全产生的威胁。第三，发挥科技特派员制度，支持专家学者以特派员身份深入一线予以指导，并作为监督员对地方政府辖内耕地数量、质量和生态进行考核，加强地方政府对耕地的重视程度，确保十八亿亩基本耕地不被侵害。