加快提升京津冀城市群协同创新网络治理能力的对策建议

文/李 梅 毛维娜 毛卫南（北京市科学技术研究院）

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》中指出，以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队。优化城市群内部空间结构，构筑生态和安全屏障，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群。目前，京津冀城市群已形成以北京为核心向外辐射和延伸的协同创新网络框架，但区域发展不平衡、不充分的现实问题依然突出，“开放融合、分工协作、优势互补”的跨城市协同创新网络体系尚不完善。加快推进跨区域、跨领域、跨主体创新资源要素的优化整合，提升协同创新网络治理能力和成效，完善京津冀城市群协同创新网络体系，对加快推动京津冀协同创新共同体建设和区域协调发展具有重要意义。

一、城市群协同创新网络概述

随着全球化进程的加快，以特大城市为核心的城市群已经成为全球经济活动最为活跃的地区，城市的创新模式也开始由“单打独斗”向“生态圈”转化、由“集群创新”向“协同创新网络”转化，区域尤其是城市群内部多呈现网络发展态势[1]。结合“城市群”“协同创新”“创新网络”等概念，本文认为城市群协同创新网络是在特定的区域范围内密集分布着性质、类型和规模各异的城市创新群体，以一个或两个以上“创新极”作为核心，通过创新资源的整合重组、创新主体间的互动、创新要素的自由流动、技术扩散与知识溢出等方式，打破城市间的壁垒，充分释放彼此间人才、资本、信息、技术等创新要素的活力，促进跨区域深度合作，以此形成稳定、持续的伙伴关系合作网络。简而言之，城市群协同创新网络是城市群区域范围内所有创新主体之间合作关系的总和，是创新主体通过特定联系纽带形成的复杂系统，呈现出一种多元协作、多层嵌套交织的网络化特征。

京津冀城市群是我国未来重点发展的七大城市群之一，创新资源十分丰富，但存在着创新资源配置不平衡、科技成果转化不足、协同合力不足等问题。京津冀协同发展战略实施以来，区域内各级政府部门携手发力，出台了一系列政策措施，探索紧密互动的工作机制，建设了一批协同创新平台，促进大量科技成果落地，推动了各类创新资源和要素加速合理流动[2]，初步形成了具有明显等级特征的协同创新网络。如何进一步强化协同创新网络的韧性和稳定性，提升网络治理能力和成效，是京津冀协同创新发展面临的重要议题。

二、京津冀城市群协同创新网络建设成效

随着《京津冀协同发展规划纲要》的颁布实施，打造京津冀协同创新共同体已逐步成为三地推进协同发展的着力点和务实举措[3]。近年来，京津冀协同创新共同体建设加速推进，三地协同创新步伐加快，协同创新网络体系框架初步形成。

1.优化创新空间布局，加快形成创新基础网络

近年来，京津冀加快部署和优化区域创新空间布局，不断调整三地科技资源分配不平衡的格局。以国家重大科技基础设施建设为例，北京市把怀柔科学城作为核心承载区，大力推进怀柔综合性国家科学中心建设，共布局了综合极端条件实验装置、地球系统数值模拟装置等5 个大科学装置，占在北京落地的19个大科学装置的26%。截至2021 年10 月，怀柔科学城的29 个设施平台已有4 个投入试运行，5 个土建工程竣工验收，剩余20 个2021 年底全部实现主体结构封顶[4]。此外，天津和河北也有部署，全球规模最大、功能最全的地震工程模拟研究设施——国家大型地震工程模拟研究设施项目在天津大学落地施工，有望大幅提升我国工程技术领域的创新能力和水平；国家重大科技基础设施“天蓬工程”将在河北涿州有序推进，由中国农业大学和中国科学院昆明动物研究所承建，将为人类自身生命过程、人与环境、疾病、医药和动物育种等科学研究提供强有力的支撑。

2.“飞地”合作在各个城市埋下了创新“种子”

近年来，清华大学、北京大学、中国科学院等知名高校院所通过双边或多边合作建立了分校区、分院等，积极参与京津冀协同发展和雄安新区建设，为优化区域科教资源配置以及提升河北的原始创新能力和优质科技成果转化率提供了原动力。通过网上公开信息梳理得出，截至2021 年7 月，京津冀地区共有北京大学邯郸创新研究院、北航（天津武清）智能制造研究院、北京大学（天津滨海）新一代信息技术研究院等50 多家共建高校与科研院所，学科领域包括新能源与环保、先进制造和智能装备、产业技术、绿色化工等多个领域。这些机构大多依托高校和科研院所资源，与地方政府合作共建，企业参与较少。北京地区高校院所与天津、石家庄等中心城市以及邯郸、唐山、保定、秦皇岛、廊坊等节点城市都实现了落地办学或合作办院，尤其是与天津的合作较为紧密，围绕京津线形成了共建研发机构的核心区域。中关村作为北京建设全国科技创新中心的主要载体，在京津冀加速实现协同创新的过程中发挥着越来越大的推动作用。目前，中关村企业在津冀两地分支机构累计达9100 余家，科技创新链加快形成。“北京研发+津冀制造”产业格局逐渐形成，例如巴威锅炉在北京石景山研发，在河北曹妃甸制造；SMC 在北京亦庄研发，在天津北辰制造；精雕数控机床在北京门头沟研发，在河北廊坊制造等。

3.以协同创新平台、共建联盟、共建园区等为载体的集群网络初具规模

近年来，涌现一批协同创新平台，产学研协同创新机制不断健全，实现多主体协同、多要素联动和多领域互动。京津冀共建联盟遍地开花，促进主体间互动及资源要素流动，构建了产学研协同创新集群网络。据不完全统计，目前河北与北京、天津共建省级以上协同创新平台160 多个，三地共建联盟130 多家，共建园区或基地100 多个。一是以园区或基地合作为载体，加快构建互联互通园区链，推动创新要素融合与产业协同发展，天津滨海中关村科技园等一批具有标志性、示范性的重大合作产业项目加快建成[5]，其中，天津滨海中关村科技园累计注册企业超2100 家，保定·中关村创新中心累计入驻企业约400 家，京津中关村科技城累计注册企业300 余家，搭建起了创新要素与资源共享平台网络。二是京津冀共建联盟涵盖领域广泛、牵头单位类型多样，呈现出跨区域、跨部门、网络化、融合化等显著特征。三地通过共建创新基地、共建转化基金、共建联盟、共建技术市场等方式，形成了多类型、多层次、多目标的协同创新网络，衍生和打造出一批创新模式和样板。

4.以知识共享、知识溢出为特征的深度合作开花结果

京津冀三地协同合作结硕果，国家级科技奖励等高质量合作成果逐渐增多，推进了深层次合作交流，协同能力进一步提升。2014—2020 年，三地合作的国内发明专利申请受理量累计达7200 项，合作获得省部级以上科技奖励数量累计达200 项左右，北京流向天津和河北的技术合同成交额累计超1600 亿元。从合作领域来看，主要集中在医药健康、资源环境保护、新能源、农林业、电力电气、冶金、石油化工、交通和建筑等领域，也有人工智能、数字经济等新兴领域。

5.协同创新环境日趋优化，协同创新理念开始深入人心

京津冀三地通过签署《京津冀协同创新发展战略研究和基础研究合作框架协议》《关于共同推进京津冀协同创新共同体建设合作协议》等战略协议以及联合发布政策、共同制定区域标准，达成了战略层面的共识。2021 年9 月，三地共同签署《京津冀自贸试验区三方战略合作框架协议》，按照协议规定，三地将建立“信息共享、创新共推、模式共建”的自贸试验区制度创新合作对接机制，建立三地产学研合作机制，探索建立京津冀联动创新区[6]。此外，还通过各种论坛、研讨会、推介会等，加强了城市之间的合作与交流，营造良好的协同创新文化氛围和政策环境。三地科技资源共建共享，不断推进以首都科技条件平台、京津冀地区科学仪器技术服务平台等为代表的一批科技创新服务平台，推动实施京津冀科技创新券，为协同创新活动提供便利条件。

三、京津冀城市群协同创新网络建设中存在的问题

目前，京津冀协同创新仍处于项目对接阶段，伙伴式创新模式尚未形成，政府作为区域协同创新网络的总设计者和推动者，提升协同创新网络的治理能力和成效尤为迫切，但在此过程中仍然面临一些问题。

一是创新网络资源家底不清，影响进一步整合优化。近年来，各行业领域、各部门都构建了协同创新网络，但是相关信息碎片化分散化，政府对本地区协同创新网络资源的掌握不够全面，家底不清，导致创新网络资源整合不足、系统推进困难等问题。

二是跨行政区、跨主体、跨领域合作的动力不足，影响协同创新效果。由于不同城市间、主体间以及不同领域间创新能力不平衡、创新目标和需求差异及利益契合点偏差，导致它们之间的协同创新动力往往不足、网络结构松散，影响着府际关系网络和多元主体合作网络的实际成效，若想达到1+1＞2 共建效果，还需要加强合作动力和聚合力。

三是协同创新网络跟踪监测方法和评价指标体系不完善。京津冀协同创新已进入质量提升的新阶段，然而协同创新网络关键节点的跟踪监测和成效评价体系尚不成熟，难以衡量和反映当前京津冀城市群协同创新发展状态和实际成效。

四是市场在协同创新网络中的作用亟待加强。目前，企业在协同创新网络体系中的地位和网络节点中的枢纽作用仍然薄弱，以京津冀共建联盟为例，企业牵头成立的联盟数量仅占总数的20%左右，市场在资源配置和网络堵点疏通中的作用亟待加强。同时，科技中介等第三方社会组织创新网络治理能力和参与意识也有待加强。

五是协同创新网络相关机制不完善，协同创新文化氛围和政策环境有待提升。目前，我国协同创新网络相关理论与实践尚处于起步阶段，不同地区间和主体间的利益协调和沟通信任、府际关系联动、资源整合与共享、激励与约束等关键机制尚不完善，加上协同创新文化尚处培育期、地区间政策衔接不顺畅等问题仍然存在，影响着京津冀协同创新发展和创新网络的顺利运行。

四、加快京津冀城市群协同创新网络治理能力提升的对策建议

1.摸清家底并加强顶层设计，促进创新网络资源的整合提升

针对京津冀协同创新网络资源分散、掌握不准、整合优化困难等问题，在摸清家底的基础上加强顶层设计，进一步明确京津冀城市群协同创新发展目标，凝聚共识，明晰三地协同创新重点领域和布局，进一步深化创新和产业合作，推进区域创新链、产业链、供应链“三链联动”。面向不同目标和需求，构建分类分级协同创新网络体系，例如面向重大科技需求，构建以国家实验室网络为载体的前沿科技协同创新网络；面向京津冀产业需求，构建以联盟链、园区链为载体的产业协同创新网络。

2.加强对协同创新网络的监测评估，提升创新网络治理能力

针对目前协同创新网络类型多、成效不显著等现状，加强对现有协同创新网络的跟踪分析与评估。运用大数据、智能挖掘等技术手段和实地调研，加强对现有分支机构、共建联盟、共建园区、协同创新平台等创新主体和载体的跟踪分析，构建成效评估体系。采用适合的政策手段在创新网络的“形成-发展-稳固”不同阶段给予引导和支持，系统提升协同创新网络的治理水平。

3.构建多层级京津冀城市群“伙伴关系”新型组织联动体系

针对跨行政区城市间和跨主体间动力不足、凝聚力不够、创新网络关系松散等问题，借鉴国外的经验做法，在京津冀区域探索建立创新伙伴关系委员会，直接推动区域协同创新网络建设，构建多层级的京津冀城市群伙伴关系垂直-横向组织联动体系，以维持城市间、多元主体间的稳定伙伴关系。委员会可通过论坛、沟通交流会等形式，促使政府及其合作伙伴达成并制定共同目标，发挥各种优势并作出联合决策，还可以采用各种指导团体、伙伴关系评论论坛和项目小组等多层级的伙伴关系治理模式去治理协同创新网络。

4.发挥市场在协同创新网络中的作用，疏通网络现实堵点

当前，市场在京津冀协同创新过程中的资源配置、要素疏通、平台联动等方面的决定性作用并未充分发挥，市场主体力量依然薄弱。因此，建议加快推动领军企业组建联合体，鼓励企业牵头成立联盟组织或协同融合平台，完善跨区域创新服务平台体系，引导企业积极参与到协同创新网络中来。鼓励各城市的学会、协会、研究会等社会团体加强协作，发挥协同创新网络中的桥梁纽带作用。加强科技中介等第三方社会组织创新网络治理能力和参与意识，促进科技创新成果社会化市场化发展。

5.完善协同创新网络机制，营造良好协同文化和政策环境

针对当前京津冀城市群协同创新网络关键机制不够完善、协同创新文化和创新政策环境亟待提升等现状，加快构建沟通信任机制、组织联动机制、利益协调机制、整合共享机制、激励约束机制等在内的“多位一体”京津冀城市群协同创新网络机制；通过创新大赛、创新论坛、创新虚拟社区、培训宣传等方式，加快培育互信平等、互利共生、开放合作、共同愿景、责权明晰、分工协作的协同创新文化，有效解决协同发展中文化冲突；建设京津冀协同创新政策统筹衔接试点示范区，着实推动三地人才流动、成果转化、资金投入、信息共享等方面创新政策统筹衔接、标准统一，营造良好的协同创新政策环境。[本文系北京市社会科学基金项目“京津冀区域网络型环境治理体系构建与运行机制研究”（项目编号：20GLB018） 研究成果之一。 ]