简叙PDCA管理循环应用科技计划项目廉政风险防控

孔庆雯，兰 琨，李清清，王雪阳，王志平*

（1.云南省科学技术院，云南 昆明 650228；2.云南省科研机构联合会，云南 昆明 650228）

0 引言

在加快国家科技管理体制机制改革，形成完善的科技计划管理体系过程中，如何确保项目质量、经费安排合理、资金使用合法合规、评审和检查行为规范、服务对象评议满意，是科技管理部门在廉政风险防控中亟待破解的现实问题。

PDCA管理循环于1950年由美国质量管理专家爱德华戴明博士提出，是一个由计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）和处理（Action）4个阶段组合而成的持续改进循环。问世早期由于其质量改进的有效性，最初主要应用于企业的全面质量管理，之后又因其操作的简便性、逻辑的严谨性和管理层次的多样性而在医院、学校、工业、研究工作等各类管理活动中逐渐得到扩展应用[1]。纵观科技领域，无论科技计划项目质量改进还是科研经费绩效评价都不乏其身影。而在廉政风险防控体系建设中，PDCA管理循环更是起到了不可或缺的作用。通过PDCA管理循环建立的在科技计划管理中全程可防可控的循环管理体系，降低和化解腐败发生的潜在风险。

1 基于PDCA管理循环的监管闭环架构分析

国内有研究学者认为，廉政风险由于研究的视角和理论基点不同可以分为多种学说。其中较为突出的有风险管理说：认为廉政风险防控是针对反腐倡廉建设，防止国家公职人员、党员领导干部在权力行使中出现偏离，防范化解重大风险，预防腐败的新制度。利益冲突说：认为廉政风险防控就是以规范和制约权力为核心。网格管理说：以网格管理理论为基础，依法对网络权力和事务进行协同治理。循环理论说：从质量管理的角度以PDCA管理循环为基础的全生命周期监管闭环[2]等等。通过基于PDCA管理循环建立起融合内部监督、外部监督和第三方监督于一身的“三位一体”的科技计划项目廉政风险防控体系（图1）是一套集风险预警、识别、评估、防控、反馈、处理与纠正于一身的完整的系统，是通过辨认出现问题的症结以及哪些问题可以通过PDCA管理循环解决优化从而把廉政风险管理的理论构想转化为科技管理实际工作的有效应用。

图1 基于PDCA的廉政风险防控监管闭环

1.1 计划（P）是前提

传统模式下，廉政风险预警与识别是整个防控体系中的重点与难点。如何梳理出潜在的廉政风险，最大限度地减少权力寻租的机会依赖于一个系统、有效而完善的顶层设计的搭建。一个全生命周期的科技计划项目涉及项目咨询、申报、立项、评审、执行、入库、经费拨付、验收、评价等步骤，环节多、对象多、工作量大、耗时长，这就要求在进行顶层设计时要将廉政风险防控工作与单位的其他工作统一谋划、有机结合，做到同部署、同考核，对涉及的所有岗位和全员都要形成统一协调、上下联动、动态管理的关联机制和工作格局。通过一系列制度创新并辅之以现代化的科技手段，形成一张覆盖权力规范行使的全方位的立体监控网，将权力真正约束在制度的笼子里[3]。因此在计划（P）阶段需要查找出所有可能产生廉政风险的风险点，并根据其风险等级的高低细化出相应的指标。

一是风险点查找。如何查找风险点，从而确定风险防控的目标，是风险识别与预警的首要任务。有研究表明，科技计划项目按照其任务的阶段性，以及各个阶段所包含的关键决策点，全流程各个工作环节可能产生33个廉政风险点，其中涉及对象为产生廉政风险的工作人员，责任主体为制定和执行防控措施的主体。各风险点主要分布在申报和咨询、项目申报与受理、项目执行与监督环节、结题验收阶段等环节。其中占廉政风险点总数比重最高的是在申报与咨询阶段，所占比重达到24%[4]。究其原因，主要是由于项目建议征集透明度不够，建议采纳的方式和标准不统一，指南编制专家的选取标准不规范，项目申报规则执行和审查不严格等等。

二是风险等级确定。岗位人员根据其工作职责分工不同，面临的廉政风险高低也不同。风险等级越高，对科技项目实施效果、经济效益、社会效益、部门形象的影响程度就越大，反之亦然。对高风险岗位和节点进行重点监督管理、深入分析风险成因，制定详细的防控措施。总的说来，可以按照风险的高低和危害程度以定量的方法将对应风险点指标分别设定为一级指标、二级指标和三级指标。一级指标即关键指标，会直接产生严重的廉政风险问题；二级指标的危害性小于一级指标；三级指标次之。同时对每个风险设置相应的指标内容，以量化的方式表示出来，并在信息系统中设置一定的阈值，当风险指标超过一定的数值时，系统就会发出警报，达到对廉政风险监控的目的，做到积极排查，反应迅速，有效防控，杜绝小问题变成大问题。

1.2 执行（D）是核心

根据梳理清楚可能产生的廉政风险点后，将正式开启廉政风险的防控与评估工作，既进入到PDCA循环的执行阶段。执行阶段的工作承上启下，既是对计划阶段风险点查找的检验，又会决定下一步风险信息如何处置和反馈，重要性不言而喻。执行过程可以根据时间顺序将工作细化为：里程碑节点设置、节点计划评审以及项目实施过程监督反馈。

一是里程碑节点设置。科学合理的设置里程碑节点可以将复杂工作进行任务分解，同时有助于相关人员了解各工作步骤的责任人、主要内容、任务时间、任务目标等等。一旦发生廉政风险问题，里程碑节点的设置将协助监督人员快速定位到问题发生的具体环节，有助于实现责任到人、责任可追溯。

二是里程碑节点计划评审。里程碑节点计划评审是对节点设置的正确性、有效性、科学性的检查。通过评审里程碑节点的数量、合理性能够保证廉政风险防控体系有效运转[1]。

三是项目实施过程监督反馈。执行阶段既包含对项目实施过程的监督，同时也包括问题的反馈。在项目实施过程中进行全过程的监督，除了规定的年度各项检查之外，还可以开展定期或不定期的监督调查、社会评议、问卷调查、重点抽查等形式。通过对比关键节点上任务书中拟完成的目标任务和实际所完成的任务作对照，了解项目实施的进度和实际情况和产生的问题，同时按照已制定的各项管理办法和制度要求及时查找、发现问题并上报。

1.3 检查（C）是手段

对于产生了廉政风险问题的节点，需要对其廉政风险信息作出处置和反馈。检查阶段的活动主要包括：警示提醒、诚勉纠错以及责令改正。对于所发现的问题，如果情节较轻可以采取警示提醒的方式让其改正；如果问题较为严重，则需要组成整改小组，明确责任人，确定解决方案和整改期限并监督其改正，确保问题在此阶段得到真正解决。

1.4 处理（A）是关键

处理环节是PDCA循环中的最后一个阶段，但同时也可能是下一个循环的开始。处理阶段首先需要根据廉政风险防控指标体系的运行情况进行相应处理，或提出奖励，或警示提醒，或诫勉纠错，或责令整改。同时需要全面分析执行阶段所设置的节点是否按照要求完成，是否对于项目的进展提供了有力支撑；其次，如果在执行过程中产生了问题，需要分析风险成因是什么、问题如何处置？最终将所收集到的信息反馈给廉政风险防控部门负责人小组，对于产生的问题就需要进入到下一个PDCA循环中进行持续的质量改进。

廉政风险防控部门负责小组将指标体系运行的效果与结果纳入部门的奖惩机制中，提高人员实施廉政风险防控的积极性。

1.5 监督是保障

监督是贯穿PDCA循环整个生命周期中十分重要一环。监督按照主体的不同可以分为内部监督、外部监督和第三方监督3个方面。阳光是最好的防腐剂。内有风控小组监督、外有社会公众制约、对第三方专业机构提出统一标准和工作要求，三位一体有机结合，织成一张全方位、多角度的监督网，有效保障了科技计划项目的廉政风险防控体系无死角、零遗漏。

一是内部监督。建立、健全各项科技管理制度是内部监督的根本。通过建立完善科技计划项目管理、经费管理、科技计划信息公开、专家管理、科研信用管理、责任管理和责任追究规章等制度强化职能部门对业务部门的监督制约。同时，针对重点环节的建章立制逐步将各项改革思路和工作部署规范化、制度化，改变重数量，轻质量、权力过度集中、自由裁量权过大的局面。

在规章制度的基础上，严格按要求规范项目管理流程，要求集体决策、责任到人、建立“痕迹”管理和签字背书制度。

对项目管理各环节明确责任主体，严格倒追问责。通过层层落实责任，做到有权有责，加强问责。

二是外部监督。从外部看，科技管理廉政风险防控监督体系包括3个方面：①审计监督。由于审计部门的独特性质与业务特点，其直接与部门的资金、账务状况对接，能够迅速掌握部门的廉政建设状况；②公众监督。发挥人民群众的信访作用，深入人民群众中听取群众的声音，了解社会舆论对科技计划项目廉政风险防控的意见和建议；③媒体监督。通过媒体发挥时效性、广泛传播性的特点，对科技管理部门进行监督。

三是第三方监督。第三方监督主要是针对加强和规范专业化管理机构的监督管理，健全对专业化管理机构的遴选培育和考核机制。按照《政府向社会组织购买服务暂行办法》的有关规定，坚持公平、公正、公开的原则，通过公开竞争性方式选择承接项目评审、监理、验收等事务性工作的社会组织。对各部门的服务质量和水平，人员配置、条件保障提出统一要求和标准。杜绝某些机构既承担专业化服务又担任审核任务这类既当运动员又当裁判员的情况发生。对考核不达标的专业化管理机构要提出相应的处理办法，并取消工作资格。

2 廉政风险防控体系共性问题及防范策略

2.1 风险意识不到位

有的负责人把廉政风险防控工作看成仅仅是纪检监察部门的业务工作，有的部门甚至认为自己的工作不会存在廉政风险问题，不需要进行学习和防控。事实上，对影响权利公正行使的每一个环节和涉及到的每个人都应该纳入廉政风险防控体系的监督。构建廉政风险防控体系需要加强对每一位职工的廉政风险教育，提高风险防控意识。

要强化主体责任，自上而下的组成一支包括单位领导、部门负责人和职工代表的廉政风险防控领导小组，筑好廉政风险防控的第一道防线。一方面，可以通过各类行政法规组织集中学习，提高站位，明确廉政风险防控的理论基点；另一方面可以加强对科研人员的道德教育和信誉管理，通过一系列手段督促人员遵循科研伦理道德[5]。同时可以创新廉政教育活动载体，通过开展形式多样的学习活动，切实增强廉政观念，狠抓规矩意识的形成，提高抵御风险的能力。

2.2 监管机制不健全

部门内部由于缺乏制约机制，制度建设互不关联，容易导致权力过于集中。一方面指南编制、评审组织、立项建议、经费配置等关键环节操作权限都集中在一个业务部门，另一方面现行机制并未赋予管理部门相应的监督制衡权限，导致业务部门自由裁量权过大。

在制度建设上应当遵循系统性、科学性、代表性、可操作性、可控性、可比性等原则使各个评价指标形成一个具有内在联系的有机整体，让部门间可以通过两两监督的方式相互约束。在进行全生命周期的监管时，还要形成长效机制，随着社会的发展和行政职能的调整，持续更新、完善监管制度，对科技管理部门廉政风险防控体系的风险点、等级、目标、措施等进行相应的动态调整，让PDCA管理循环“活”起来，保证廉政风险防控体系健康、持久、高效的发展。

2.3 信息化程度投入不足

当前，科技计划项目管理信息化建设仅实现了网络申报，而对于项目评审、立项决策、任务书签订、实施管理、项目验收及后评估等大量的过程管理仍然需要由相应的部门在线下分头完成。信息化支撑力不足容易出现专家邀请手段滞后、任务书和申报书脱节、智能交互程度低、人工干预程度高等突出问题[6]，导致廉政风险问题时有发生。

要建设一支专业化队伍作为信息化支撑力量，同时加快科技信息管理系统优化升级，积极探索运用现代科技、推进电子政务、电子监察平台建设，逐步实现科技项目全过程的信息化管理和监督，一旦在管理过程中发现经费、立项等异常问题，系统实时将信息推送至纪检部门用户端，实现网络监督、快速预警、流程监控、刚性约束[5]。

3 结语

如何建立一套有效的廉政风险防控评价体系，最大限度地控制、消除权力腐败与权力寻租空间，减少干部职工不廉洁问题的发生已经迫在眉睫。基于PDCA循环建立起的科技管理廉政风险防控体系给出了一种新策略，通过运用“制度+科技”的方法，对权力进行科学分解和合理配置，对风险点进行全面梳理，切实加强了对权力的制约制衡[7]，有助于筑起科技管理部门廉政风险防控的“铜墙铁壁”，营造出“部门风清气正，职工干事干净”的良好工作氛围。对全面实现廉政风险防控标准化、规范化、程序化提供了新思路。