民航单位安全“吹哨人”工作探讨

“吹哨人”制度，又称内部举报人制度或知情人士爆料制度，是通过制度制定和落实，引导内部知情人士尽早发现问题，提出违法违规缺陷等不稳定线索，吹响“哨声”，从单位或系统内部自发治理缺陷隐患、打击违法违规行为，起到堡垒从内部攻破的作用，降低外部管理成本，取得事半功倍效果。

具体到民航领域，在安全工作中推行“吹哨人”制度，对于进一步促进民航安全文化建设，提升民航系统安全工作品质具有重要作用。

“吹哨人”制度的国内外实践

“吹哨人（Whistleblower）”一词起源于英国。英国警察在街头巡逻时，脖子上会挂一个哨子。当发现有罪案发生时，警察会吹响“哨子”，以引起其他警察和民众的注意，起到寻求帮助和警示危险的作用。

这种做法逐渐延伸到现代社会管理中。如19世纪末期的美国，面临严峻的食品安全问题，《吹哨人法案》应运而生，该法案允许个人或团队查处违法违规的食品企业或个人，并可以提起诉讼，发起查处的个人可以得到赔偿金额15～30%奖励。英国和日本等国家也相继建立“吹哨人”制度，发动企业内部知情人士举报、揭发违法违规行为。

为鼓励强化社会公众参与食品安全监督，我国国务院食品安全委员会办公室于2011年7月印发了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，从食品安全有奖举报意义、建立健全有奖举报机制、奖励标准等5个方面明确了有奖举报制度，是我国“吹哨人”制度的一次有效探索和尝试。

2019年9月，为进一步加强和规范事中事后监管，国务院印发了《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号），从构建协同监管格局发挥社会监管作用角度，首次在国家层面提出建立“吹哨人”、内部举报人等制度，保护奖励举报违法违规行为和风险隐患人员，全面推动了市场化、法制化、国际化营商环境建设。

“吹哨人”制度建立和推行，有着完善的理论基础和广泛的现实需要，是经济社会发展到一定阶段的必然产物。

民航业安全发展的需求

民航运输业是国家综合交通运输体系的重要组成部分，安全工作水平是国家综合国力、科技发展，是党和国家形象以及人民群众归属感、荣誉感的重要体现之一。

伴随着中国民航运输周转量大幅增长（由“一五”时期的3.25亿客公里增长到“十三五”时期的46620亿客公里），安全工作水平也在持续提升（百万飞行小时重大事故率由最高16.82降至“十三五”时期百万飞行小时重大事故率五年滚动值为0）。

不同的发展阶段，中国民航安全工作呈现不同的特点：在经历了“飞飞整整，整整飞飞”的探索管理阶段，“三句话、八个字”“一严两抓”的经验管理阶段，和以《中华人民共和国民用航空法》和100余部民航规章（CCAR）为标志的规章管理阶段后，进入21世纪，以曼彻斯特大学James Reason教授在心理学专著《Human error》一书中提出的REASON概念模型作为开端，安全工作开始侧重组织管理对安全的影响，将数据驱动下的风险评价、风险分析和控制作为主要内容，强调组织系统的角色定位和更好配合，关注安全文化作用发挥，中国民航安全工作进入系统管理阶段。

进入新阶段，规章建设趋于完备，组织系统管理不断细化，如何进一步提升安全工作品质，成为民航安全工作的新课题。国际民航组织（ICAO）在《安全管理手册》（Doc9859）中指出，国家或特定航空部门内安全绩效的提高高度依赖于其安全文化。当组织机构具有积极的安全文化时，与安全管理有关的行动往往更加有效。当受到中高层管理人员的明显支持时，一线员工往往会感到要为实现安全目标分担责任。

2022 年 5月份民航局安全运行形势分析会议明确指出，发现事件征兆迹象后，能在第一时间为大家预警的人就是吹哨人，而这个吹哨人就是要对航空安全“时时放心不下”，我们要鼓励一线职工做吹哨人，民航各级干部职工、各类安全管理人员观察分析生产运行形势时，要注意倾听收集一线员工的反映，增强警觉性和敏感性，要鼓励一线员工敢做“吹哨人”，要欢迎“吹哨人”。

安全“吹哨人”工作开展探讨

在推行“吹哨人”制度上，民航企事业单位，应牢固树立“人民至上、生命至上”的安全理念，以“时时放心不下”的责任感，强化“三个敬畏”，把握“五个属性”，健全“吹哨人”工作机制。坚持目标导向、问题导向，充分调动全体员工积极性、敏感性和“主人翁”意识，让员工敢做“吹哨人”，争当“吹哨人”，乐为“吹哨人”。以“如履薄冰”的危机感，坚持前瞻管理、源头防范，欢迎“吹哨”，善于“听哨”，积极“办哨”，有效防范“黑天鹅”“灰犀牛”事件发生，全面实现“确保航空运行绝对安全，确保人民生命绝对安全”总目标。

（一）完善机制，全员“吹哨”

民航企事业单位应该按照民航局关于安全工作的要求，依托安全教育、安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制、违章治理、安全信息管理等工作开展，营造氛围，树立导向，掌握方法，明确渠道，引导全员积极参与安全管理工作，主动作为，建言献策，让“哨音”常鸣。

强化安全从业人员的责任担当，不断深化“要吹哨”理念。以案例分析、警示教育为重点，全面深化安全教育，不断加强风险意识、危机意识和责任意识，树立信心，凝聚人心，调动全员参与安全工作积极性和主动性，共筑安全屏障，提升“吹哨”自觉。

落实各项安全工作规章制度，使安全从业人员学会“吹哨”。完善各级《安全风险管理（隐患治理）程序》等安全、运行类规章措施，强化学习贯彻，促动全员掌握风险管理、违章治理等基础知识，及时报告风险隐患苗头，提高“吹哨”技能。

畅通信息渠道，在企事业单位内部具备“吹哨”条件。组织交流研讨，强化各类安全信息系统使用，理顺安全信息主动报告、自愿报告工作流程，公布安全工作举报电话，常设举报信箱或电子邮箱，受理安全工作来信、来访，畅通“吹哨”渠道。

加强对有关人员保护，监督查处打击报复行为，使安全从业人员敢于“吹哨”。建立保护机制，对不宜透露的“吹哨人”信息保密，重点保护“管理缺陷、制度缺失、人员不安全行为、设备不安全状态”等“吹哨人”，严肃查处泼冷水、搞歧视、打击报复等行为，消除“吹哨”的压力。

建立健全激励办法，让安全从业人员从内心深处愿意“吹哨”。完善各层级《航空安全工作奖惩办法》，表彰、奖励优秀安全信息主动报告、自愿报告等自发行为，引导、鼓励全员积极、主动“吹哨”。对主动报告的违反内部规定行为，应视情减免予以处罚，增加全员“吹哨”动力。

（二）齐抓共管，协同“吹哨”

民航企事业单位应坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管”“三管三必须”原则，依托党委议安全、安全风险管理、安全监督检查、业务建设、群团活动等，把握安全态势，防范安全风险，发布安全预警，提出安全建议，共同吹响安全“哨音”。

各级党组织要“吹哨”，牢牢把控安全生产态势。各级党组织细化落实党委议安全工作要求，定期、及时召开党委（支部）会议，剖析研究安全形势，研究解决重大安全问题，把控安全工作态势，做出安全工作决策部署，吹响安全“进军哨”。

各企事业单位要“吹哨”，管控安全风险,治理安全隐患。各单位要定期、及时开展风险管控、隐患治理等工作，细化《危险源控制清单》《隐患治理清单》，向上级报告自身无法解决的安全风险隐患，向员工宣讲存在的安全风险隐患，向周边单位寻求支持帮助，向有关单位提示安全风险隐患，吹响安全“战斗哨”。

各级领导要“ 吹哨”，严格民航运行安全管理。各级领导指导参与运行规范、安全措施等规章制度的细化完善，强化安全生产过程中的日常检查、值班巡视、工作抽查，对各类安全风险隐患及管理不到位、运行不规范等行为，严格标准，严肃查处，吹响安全“冲锋哨”。

各级管理部门要“吹哨”，及时发布安全预警。各级管理部门在风险管理、安全检查及业务建设等工作过程中，对发现的体系建设不完备、规章制度不执行、安全措施不落实及工作协议不严谨、运行程序不合理、人员资质不合格等问题，深挖原因，完善措施，以安全会议、现场讲评及下发《风险通告》《业务提示》等形式，吹响安全“警戒哨”。

各级群团组织“吹哨”，在内部构建积极的安全文化。各级工会、共青团组织发挥安全生产纽带作用，开展劳动竞赛、岗位评比、评优评先及安全征文等等活动，从思想动态、职业操守、工作作风等多方面，发动工会会员、共青团员积极参与“吹哨”活动，全面推动积极、健康、向上的安全文化建设，吹响安全“协奏哨”。

（三）落实责任，积极“办哨”

民航企事业单位应落实相关责任，依托领导下基层、安全检查及交流研讨等形式，主动“听哨”，深刻“析哨”。以完善规章、规范运行、落实措施、加强培训、强化建设等为手段，防范各类风险隐患，实现“吹哨”工作最终目标。

深入一线，倾听各类安全“哨声”。在畅通“吹哨”渠道基础上，以领导下基层、安全“结对子”、运行值班等为主要方式，各级领导和机关管理部门到一线跟班运行，通过发放问卷、安全座谈、个别谈心等形式，主动倾听全体员工的安全“哨声”。

强化调研机制，深刻解析安全“哨声”。以发现问题、剖析问题、解决问题为目的，详细制定各级领导和机关部门安全工作调研计划，明确调研频次，开展工作调研，撰写调研报告，掌握各类一手资料，分析各类表象的深层次原因，深刻解析“哨声”。

跟踪安全生产运行，积极引导“哨声”方向。各运行单位领导要定期参加基层单位、运行科室的讲评会、班组会及全员大会，跟踪安全运行情况，指导日常安全工作，正确引导一线人员思想方向，及时解决员工反映的各项问题，正确引导“哨声”向关注安全形势、思考安全工作、解决安全问题等方向发展。

健全工作机制，及时、全面处理各类安全“哨声”。结合安全信息管理、安全风险防范及安全隐患治理等工作开展，各单位要明确“办哨”流程，指定专人负责“哨声”的受理、核查、处理、协调、督办、移送、答复、统计和报告等工作，确保件件有反馈，事事有结论，闭环处理各类安全“哨声”。

全面防止各类风险隐患，积极办结各类安全“哨声”。以“哨声”为重要启动条件，各单位要设定规章修订、运行管理、“双重预防”、业务建设、资质管理、项目建设及文化建设等工作程序接口，及时启动相关安全工作，全面防范各类安全风险隐患，圆满办结各类安全“哨声”。

推进安全“吹哨人”工作，是深刻践行“以人民为中心”理念，问需于民、问计于民、问效于民的具体实践，是深入贯彻《中华人民共和国安全生产法》和国务院安委会15条“硬措施”的具体体现，民航企事业单位应将其作为《民用航空安全管理规定》中安全政策和目标、安全风险管理、安全保证及安全促进等重要内容的重要补充，深化“吹哨”“听哨”“办哨”等环节，不漏死角、不留盲区，查找各类安全风险和安全隐患，细化落实管控治理措施，形成“吹哨”自觉、建立“听哨”习惯、落实“办哨”措施，形成积极的“报告文化”“诚信文化”和“公正文化”，不断提升民航系统安全工作品质。