S市领导干部自然资源资产离任审计方案研究*

文/张家铭 徐素波（黑龙江八一农垦大学）

一、S市自然资源资产管理情况

（一）基础自然资源资产状况

S市辖区面积共2753.60平方公里，其中土地面积322.83万亩，大多为肥沃的寒地黑土，地势平坦，适宜种植水稻、大豆、高粱等作物。林地面积共1.36万公顷，总蓄积量187.40万立方米，森林覆盖率5%，初步形成网带片相结合和多林种相结合的森林资源体系，其中经济型林木经过开发利用，有效促进了地区经济发展。草原面积共52.6363公顷，该地区土质松软，草地平坦，盛产优良牧草，其中羊草更是出口海外，具有较高的经济价值。全市境内主要河流有6条，总储量26.01亿立方米。中小型水库5座，灌区4处，丰富的水资源为S市工农业发展提供了极大便利。

（二）相关制度落实情况

为深入贯彻落实审计署下发的领导干部自然资源资产离任审计试点工作要求，S市积极开展调研，向在2015年已率先开展相关审计工作的福建宁德市和湖南常德市等地进行考察学习，将先进经验融合到S市本地相关审计工作方案的制定中。同时，S市委托水利勘测设计研究院对市内众多河流进行“一河一策”的设计与实施工作，以河长制办公室文件下发了S市《清河行动实施方案》，确定了清河行动目标，加强水资源管理。此外，为加强生态文明建设，市政府对包括林地、水利以及秸秆利用等方面加大了资金投入，总额逾24000万元，成效颇丰。

二、审计方案的设计

审计方案是一项审计工作开始前设计编制的总领性文件，其中包括详细的工作计划和实施步骤，是指导审计人员按时保质完成相关审计工作的重要工具。审计方案应当尽量做到全覆盖，使审计人员能“有据可依，有案可行”，同时还要能够适应并服务于新时代审计要求，以保证审计工作顺利进行。S市审计部门设计编制了较为完备的审计方案，其中包括了审计目标、范围、内容及要求等，是指导该地区实施相关审计工作的关键性文件。

（一）审计目标

1.落实领导干部责任

整体上了解并分析S市主要领导干部任职期间内该地区自然资源资产数量与质量变化情况；在自然资源资产管理与利用方面，检查市政府是否落实好相关决策部署，采取的具体措施及其效果；根据领导干部任期、职责权限以及前任领导任职期间是否已经存在生态环境污染和自然资源资产破坏的问题，客观评价领导干部履职履责情况，促进领导干部重视相关领域的保护，改变传统的履职观念，强化全责归属，推动生态文明建设和绿色发展。

2.解决资源环境问题

围绕耕地保有量、森林草原面积、饮用水安全，以及大气污染程度等与日常生产生活联系最为紧密的自然资源资产和生态环境领域，督促领导干部加大相关问题解决力度，提高政府工作效率，使S市政府能够积极主动消灭资源环境隐患和自然资源资产滥用问题，切实维护人民群众的利益。

3.探索审计方式方法

S市审计局希望通过开展领导干部自然资源资产离任审计工作，能够在实践中不断总结经验，进而能够在审计的方式方法以及预期效果等方面有更加全面的认识，同时进一步探索领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护评价体系，合理利用大数据信息技术和审计专家意见，为更加高效地实行审计工作提供实践基础。

（二）审计内容

1.资源环境保护情况

根据S市主要自然资源资产特点，了解并统计该市主要领导干部任职前与离任后的生态环境变化情况以及自然资源资产存量及质量动态；认真检查由市政府批示参与的各项工农业工程完成情况和对环境的影响情况，通过数据比对和资料分析，进而得出该领导干部在资源环境方面的履职情况。

2.政策法规执行情况

着重审查国家及省、市相关部门下发的相关政策文件和要求是否已经被S市政府深入贯彻落实；审查相关政府部门的执行力度，避免出现“上下不一”的情况，检查各项措施是否已经达到预期效果，并深入基层了解人民对政府部门政策执行情况的意见；关注是否有贯彻不利、有令不行、有禁不止等政策执行方面的问题，检查政府出台的相关管理制度和措施办法的有效性和合法性。

3.约束指标完成情况

审查S市主要领导干部对国有资源管理和相关生态环境保护部门的职责履行情况。如：耕地保护、生态保护红线、环境质量指标等。着重审查上级政府所要求的约束性指标完成情况，重点关注红线约束是否被突破等问题。此外，审计人员还应当通过对各项数据的来源渠道和动态变化情况，着重考虑其真实性和有效性。

4.资金项目运营情况

资金问题一直以来都是审计部门重点关注的问题，在本次S市领导干部自然资源资产离任审计工作中，审计人员着重对该地区相关领域的资金征管与分配情况进行审查，了解有无套取、挤占挪用资金、违规变更用途的现象。针对本地区内资源环境相关的重点保护项目、设施建设情况，审查其是否存在项目拖沓、质量不合格等问题。

5.领导干部监督责任情况

了解并审查S市政府部门是否存在违反相关法律法规对自然资源资产不合理开发利用的情况；检查政府部门是否存在监督不力、执法不严的问题；检查该地区主要领导干部是否严格履行自然资源资产管理责任，通过对各项生态环境风险防范工程的检查，确认主要领导干部是否缺失相关风险的警惕性。

（三）审计方法

1.检查法

根据S市领导干部自然资源资产离任审计提供的材料，从而进行下一步的工作，审查S市领导干部与相关政府部门在自然资源开发与环境保护等方面的财政财务收支数据。以环境保护金额自然资源资产的利用为主线，通过本地国土资源局、财政局、自然资源局等部门，获取当地自然资源资产的相关资料，掌握基本数据，同时详细对比实物与实时的资料数据，若发现差异及时进行记录与分析。

2.调查法

对S市主要领导以及相关部门的负责人员进行访谈，通过谈话能够得知自然资源资产相关的设施预算编制，同时也能了解相关的实施情况，对政府机关方针政策执行情况，还有相关的重要会议记录等。同时对于自然资源资产的具体问题和存在特殊情况的地区，审计人员还应对当地政府各部门人员、企业、居民等主体展开详细调查，自身应主动地从多种角度感知人民群众对生态环境变化状况、自然资源资产保护与开发情况、相关政策实施效果、工农业行为对环境的破坏的想法和对环境保护的建议。

3.分析法

通过对S市自然资源资产相关部门的财务数据、报表、会议记录等多样的资料进行整理与归集，并使用地理遥感信息技术、互联网审计和大数据分析等新时代新审计方式提取实时资源环境状态，将回馈的数据资料与评价体系相结合进行分析研究，从而进一步得出S市自然资源资产保护、管理以及开发情况，总结得出审计报告，并据此对该地区领导干部在生态环境与自然资源资产保护开发方面的履职情况做出进一步分析。

三、审计方案的实施

领导干部自然资源资产离任审计作为一项我国近些年新建立的审计任务，其内容上具有较强的特殊性，但同时作为经济责任审计的分支，该项审计工作也符合传统审计制度和模式，所以在审计方案的实施中仍然主要依靠常规审计主体进行，同时要结合国土资源局、自然资源局、财政局、统计局、林业局等相关部门职能，共同推动审计工作的进行。审计项目组在S市进行审计工作过程中，明确审计重点，对重要的自然资源资产数量、质量的变化情况，相关资金的征、管、用情况，以及对约束性指标和目标责任制的完成与落实情况等要集中审计力量着重进行审查，提升了审计效率。

（一）审计主体

本次由S市审计局主导的该市领导干部自然资源资产离任审计工作，制定审计方案，指导总体审计工作，组织并派遣审计小组进驻S市政府部门。由于该项审计工作所需要的数据收集涉及的部门众多，纪检委、发改委、统计局、财政局、规划局等部门需要积极与审计局进行沟通配合，共同完成本次审计工作任务。

（二）重点资源审计情况

1.土地资源方面

对领导干部任职期间区域内耕地和建设用地实物量变化情况进行统计核算，围绕节约集约用地、耕地保护责任以及基本农田保障情况，审查土地利用总体规划的制定和执行情况。对具体项目例如：土地利用绩效、耕地保有量、基本农田保护责任制的落实和土地整治情况，对违法占用耕地、违法占用公共用地等处罚情况，以及当地土地出让金收入、管理和使用情况，安排多部门分类重点审查。

2.森林资源方面

针对S市领导干部任职期间内该区域林地面积、森林覆盖率、森林蓄积量和林地保有量变化情况，在重视数量变化的同时加大对森林种类及质量的关注。同时对森林资源相关法律法规、约束性指标、目标责任履行和完成情况以及林地占用、森林采伐和森林资源保护情况进行审查。

3.草原资源方面

审查领导干部任职期间S市区域内的草原面积和生态环境变化情况、草原综合植被覆盖度、草原等级变化，是否存在因生态退化、沙化、植被破坏等问题造成的草原面积减少。同时重点关注草原保护性种植和退耕还草等项目完成情况，检查是否存在违规审批草原、非法侵占草原等问题。

4.水资源方面

检查S市领导干部任职期间内该区域地表水蓄积量、地下水蓄积量以及水资源分布变化情况，对水资源的储积量是否存在严重下降以及水质量严重下降问题进行着重关注，理性分析自然因素与人为因素对水资源影响程度，从而评价领导干部履行水资源保护责任总体情况和结果。

四、审计结果与评价

S市领导干部自然资源资产离任审计工作能够顺利完成，离不开市委领导的支持与市审计局和相关部门的密切配合。审计组将工作过程中所收集的审计证据采取边整理边报送的形式，能够做到及时与上级部门和领导进行沟通，减少审计工作差错。在相关工作全面完成后，市审计局将审计小组所获取的资料进行分析总结，编制审计报告的同时提出相应的审计意见，并对审计工作整体流程做出客观评价。

（一）审计结果

1.土地资源方面

根据国土资源局提供的数据，S市现任主要领导任职之前，该区耕地面积总量约为21.51万公顷，基本农田面积约为16.58万公顷。本年耕地总量约为21.52万公顷，基本农田面积约为16.70万公顷。在其任职期间，S市耕地面积总量增加了0.01万公顷，基本农田面积增加了0.12万公顷。

2.森林资源方面

任职之前，该区林地总面积约为1.30万公顷，林木总蓄积量约为177.82万立方米，森林覆盖率占比4.8%。本年末林地总面积约为1.36万公顷，林木总蓄积量约为187.40万立方米，森林覆盖率占比5%。在其任职期间，该区林地总面积同比增长了545公顷，林木总蓄积量同比增长了9.58万立方米，森林覆盖率同比增长了0.2%。森林面积提升幅度较为客观。

3.草原资源方面

S市自然资源局和统计局等部门对全区域开展了草原资源清查、草原确权工作，明确草原四至、分布等空间位置基础数据。根据国土资源部门《黑龙江省土地利用总体规划》的统一规划，S市牧草地规划指标面积为48公顷，经畜牧局实地核验，对草地面积整体进行清查，最终确定S市草原面积为52．6363公顷，达到了预定指标。

4.水资源方面

根据水务部门统计资料显示，S市上一年度灌溉用水总量为6.38亿立方米，本年度灌溉用水总量为5.07亿立方米,比上年度灌溉用水总量减少1.31亿立方米，一定程度上可以表明主要领导干部任职期间牵头启用节水灌溉工程有一定成效。

（二）审计评价

审计结果表明，S市主要领导干部任职期间，能够认真贯彻落实党中央、国务院和省委省政府、市委市政府关于自然资源管理和生态保护的大政方针及决策部署，认真履行自然资源资产管理工作职责，落实了耕地保护目标责任制，有效保持并扩大了耕地面积和耕地质量。按照省、市要求，全面深化河长制，完成“一河一策”编制工作，全面开展清河行动，坚持开展三级河长巡河制度，定期更新巡河问题台账，便于对其跟踪推进整改。全面加强污水收集配套管网建设和改造，并在兴和乡率先建设污水处理厂（站），探索解决农村污水直排问题有效模式，保障居民及工农商领域用水安全可靠。加大宣传“绿水青山就是金山银山”造林绿化和湿地保护日科普宣传系列活动，有效地保护了耕地、森林、水和湿地等资源。但同时在土地资源、森林资源和其他生态环境方面也存在一些问题，主要领导干部应当将其任期内存在的资源环境问题予以合理解决，并由审计部门针对性地进行复审，以达到最佳审计效果。