构建现代环境治理体系背景下辽宁省生态环境空间管控的思考

高 倍

（辽宁省生态环境保护科技中心，辽宁 沈阳 110165）

1 环境空间管控是提升环境治理效能的重要手段

当前，如何以高水平生态环境保护推动经济，如何用制度创新提高环境管理水平，是构建现代环境治理体系的重要命题。环境空间管控的实质是将生态环境保护要求落实到国土空间上，以环境质量改善为核心、以空间管控为目标，从生态环境系统自身的规律和承载力、功能出发，提出生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等环境约束性条件，在此基础上，从污染物排放、资源开发利用等方面制定差异化的生态环境环境准入要求，为区域经济综合决策提供支持。环境空间管控制度的建立，正是在空间尺度上构建环境治理的规则体系，是构建现代环境治理体系、提高治理能力的重要手段。

2 辽宁省区域战略格局分析

辽宁是重要的老工业基地，工业门类齐全、体系完备、区位优势明显，在国家区域战略中具有重要地位。

2.1 区域战略定位

2.1.1 东北振兴先行区

实施老工业基地振兴战略是新世纪的重大决策。《东北振兴“十三五”规划》提出“依托沈阳、大连，增强沈阳经济区和辽宁沿海经济带整体竞争力，加速沈抚同城化进程，积极推动辽中南地区协同发展，将辽宁西部地区定位为对接京津冀协同发展战略的先行区”[1]。

2.1.2 东北亚国际合作先导区

“一带一路”战略是我国构建全方位开放新格局的国家战略，辽宁区位优势明显，以参与“一带一路”中蒙俄经济走廊的建设为重点，打造联结亚欧海陆大通道的重要节点、参与东北亚合作的重要区域。

2.1.3 环渤海地区重要经济增长极

《环渤海地区合作发展纲要》提出辽宁要进一步加强与京津冀地区和哈长城市群联系，辽中南地区以沈阳、大连为中心，以鞍山、抚顺、本溪、营口、锦州、铁岭、丹东、辽阳、盘锦等城市为支撑，增强沈阳经济区整体竞争力，加速沈抚同城化进程，支持大连建设东北亚国际航运中心和国际物流中心，推进大连金普新区建设，共同打造全国先进装备制造业和新型原材料基地，逐步建设成为我国东北对外开放重要门户、陆海交通枢纽，不断提升对环渤海东北部地区的辐射带动能力。

2.2 区域布局

2.2.1 “一圈一带两区”的区域格局

辽宁省国民经济和社会十四五规划纲要中提出了在“十四五”时期加快构建沈阳、大连“双核”牵引的“一圈一带两区”的区域格局。“一圈”指沈阳现代化都市圈，“一带”指辽宁沿海经济带，“两区”分别为辽西融入京津冀战略先导区和辽东绿色经济区。

2.2.2 “一带五基地”建设布局

“一带五基地”建设，既是中央振兴东北老工业基地的战略安排，也是扎实推动辽宁全面振兴，努力建设现代化经济体系的必然选择。“一带五基地”中的“一带”是指辽宁要建设成全国重要的经济支撑带；“五基地”是从先进装备制造、重要技术创新研究、重大技术装备战略储备、原材料制造、现代化农业等角度打造具有国际竞争力的基地。辽宁省制定印发了关于推动“一带五基地”的总体建设方案，以及与五基地建设相对应的五个具体实施方案。建设目标分两个阶段，2020年全面建成小康社会，“五基地”建设加速推进，到2030年全省现代产业体系基本形成，“五基地”全面建成[2]。

2.2.3 “两屏一带七廊”生态安全布局

以辽东山地丘陵生态屏障区、辽西丘陵低山生态屏障区、沿海防护林带、辽河流域生态走廊、凌河流域生态走廊为骨架，以国家级和省级限制开发区域为支撑，构建辽宁省生态安全战略格局。

2.3 区域产业布局

辽宁省四大支柱产业为装备制造、冶金、石化和农产品，此外重要的产业还有医药、建材、新材料等，主要产业布局在开发区内。从重点行业产业分布来看：装备制造业分布相对较广，主要分布在沈阳、大连、鞍山、锦州、营口、铁岭、盘锦、葫芦岛、朝阳等地；钢铁行业主要分布在矿产资源丰富的地区，如鞍山、本溪、营口、朝阳；有色金属加工业主要分布在营口、朝阳、葫芦岛等地；石化行业主要分布在大连、盘锦、锦州、辽阳、抚顺、营口、阜新和葫芦岛等地；农产品主要分布在阜新、铁岭、朝阳等辽西北地区；医药行业主要分布在沈阳、本溪、大连、葫芦岛等地；建材行业主要分布在大连、鞍山、营口、铁岭、朝阳等地；新材料产业分布较广，主要在沈阳、大连、鞍山、本溪、营口、盘锦、铁岭、朝阳等地[3]。

3 辽宁省生态环境功能格局分析

辽宁省地处我国东北地区南部，生态地位重要，生态环境敏感，是国家重要的生态屏障区，同时具有重要的水土保持功能及生物多样性保护功能。

3.1 区域生态环境功能定位

3.1.1 东北地区重要的绿色生态屏障

我省西北部处于科尔沁沙地防风固沙重要区，该区气候干旱，多大风，沙漠化敏感性程度极高，属于防风固沙重要区，是地区主要沙尘暴源区，防风固沙功能对于维护东北区域生态安全具有重要意义。辽宁省10个市47个县为“三北”地区，建设“三北”工程是改善生态环境，减少自然灾害，维护生存空间的战略需要，对我国北疆绿色生态屏障作用具有重要意义。

3.1.2 全国重要的水源涵养保持区、生物多样性重要保护区

《全国生态功能区划（修编版 2015）》明确了我省5个国家级重要生态功能区，分别是长白山区水源涵养与生物多样性保护重要区、辽河源水源涵养重要区、辽河三角洲湿地生物多样性保护重要区、京津冀北部水源涵养重要区和科尔沁沙地防风固沙重要区。根据《全国重点生态功能区划（修编版2017）》，辽宁省共4个县列入全国重点生态功能区，包括抚顺市新宾满族自治县，本溪市本溪满族自治县、桓仁满族自治县，丹东市宽 甸满族自治县。

3.1.3 东北重要的商品粮基地

辽宁省是工业大省，也是农业大省，中部平原地区是《全国生态功能区划》中明确的东北重要的商品粮基地，该区域包括沈阳、鞍山、辽阳等地，主要出产水稻、玉米及杂粮和马铃薯等。北部的阜新、铁岭等地处于世界黄金玉米带，是国家玉米最优产区。

3.1.4 全国重要的人居安全保障区

辽中南地区是《全国主体功能区规划》中明确的国家优化开发区，包括辽宁中部和南部的部分地区。《全国生态功能区划》中明确辽中南城镇群是我国人居保障重要功能区之一。

3.2 区域生态环境战略问题

3.2.1 全省产业、能源与资源环境、节能减排等方面的协调任务艰巨

产业方式粗放、创新能力不强.全省冶金、石化、建材等资源型产业和重化工业比重较高，高端装备制造业、电子信息等战略新兴产业和生产性服务业规模较小，产业链条短，节能减排难度大。全省单位地区生产总值能耗较高，特别是由于地处北方，冬季采暖需求大、城市化率较高，采暖燃煤制约大气污染防治进程，能源消费结构亟待改善。

3.2.2 环境质量改善存在诸多“短板”

水环境污染问题尚未全面解决，全省河流总体呈轻度污染，地表水水质总体改善趋势尚未稳定，部分支流河污染重，流经城市的河段、城乡结合部和农村人口聚集区的河流沟渠存在污染问题。饮用水源地水环境质量有待提升，个别本底值超标水源未得到有效替换。近岸海域局部海水水质有待改善，劣于四类海水主要分布在辽河口至大辽河口、普兰店湾和鸭绿江口近岸海域，部分陆源入海排污口邻近海域不能满足所在海洋功能区水质要求。

大气环境保护形势依然严峻，全省大气环境质量改善虽较为明显，但细颗粒物和可吸入颗粒物仍是空气污染的主要问题，且臭氧污染日渐突出，以石化化工产业为代表的重点工业企业治理、移动源污染防治和挥发性有机物整治的工作压力较大。局部地区土壤环境质量超标。生态环境系统较为脆弱，筑牢国家生态安全屏障任务艰巨，辽西、辽中大部分区域处于三个过渡交错地带，不仅生态系统功能性缺失，且系统服务功能下降。

3.2.3 水资源缺乏且过度开发

水资源严重短缺，且地区分布不均，全省人均水资源占有量779立方米、亩均556立方米，只有全国平均水平的1/3左右，根据联合国制定的人均占有水资源总量的标准，属重度缺水。水资源利用效率较低，部分地区水资源开发利用过度。全省部分流域开发过度，如太子河干流、兰河、汤河和运粮河地表水开发利用程度较高，超过了国际公认的40%。

3.2.4 环渤海沿海环境风险不容忽视

辽宁省区域性、布局性环境风险较为突出，辽东湾沿海石化产业布局性风险较为突出。资源环境与用海需求的矛盾突出，海洋生态环境安全问题凸显，不合理的填海破坏自然湿地生态系统，降低海岸带生态缓冲能力，影响海洋岸线和海水自净能力，使河口产卵场退化，生物多样性降低，加剧了生态风险由局部向全局演变趋势。

4 辽宁省生态环境空间管控构想与建议

依据辽宁省“一圈一带两区”区域格局、主体功能区生态安全格局、农业战略布局以及生态环境特征和问题，提出全省生态环境空间管控构想和建议。

4.1 沈阳现代化都市圈生态环境分区管控方向

沈阳现代化都市圈以沈阳为中心，人口密集程度高、工业化及城镇化水平较高，以平原为主，是东北亚重要的经济中心。区域生态环境战略性管控定位为辽宁省大气污染联防联控重点管控区域，制约辽宁省地表水环境质量改善的关键区域；土壤环境污染集中区域。生态环境管控关键问题为区域开发强度大，城市建设与生态保护失衡，生态系统服务功能丧失严重。城市布局不平衡，如本溪产业集中分布于太子河干流主城区、细河流域桥北地区及南芬城区、北沙河流域沈本新城，污染排放集中。氮氧化物和细颗粒物大气复合型污染特征较为显著，具有城市群污染特征。辽河流域水质达标压力大，重污染河流和黑臭水体长治久清压力大。鞍山、抚顺、辽阳等区域矿产资源开发带来的结构性污染严重。

根据区域内生态环境管控的不同问题，进一步实施差异化空间管控，其中沈阳地区应加强机动车和挥发性有机物污染控制，改善区域大气环境质量；提升城镇污水处理水平，改善地表水河流水质；优化能源结构，提高资源利用效率；优化景观格局，协调区域开发与生态环境质量的平衡。环沈阳城市群（鞍山、抚顺、辽阳）需侧重对水和大气污染物的排放管控，深化工业污染治理，实施更为严格的污染物排放标准，加强现存源的整治及削减、严控环境准入，限制两高一资产业；提高工业园区集中防污治污水平；恢复矿山植被，提高防护林比例。东部地区（本溪）重点优化调整产业布局，整治“散乱污”企业，促进工业企业入园管理，加强工业聚集区污染防治和环境风险防范；禁止天然林商业性采伐，大力封山育林，保护生物多样性，增强水源涵养能力。

4.2 沿海经济带生态环境分区管控方向

沿海经济带地处环渤海地区重要位置和东北亚经济圈关键地带，是东北唯一沿海地区。区域生态环境战略性管控定位为环渤海环境风险防控重点区域；辽宁省近岸海域污染治防治重点区域；辽宁省土壤污染问题突出区域。生态环境管控关键问题是以能源化工、装备制造为主的产业污染排放强度大，辽西沿海产业结构同质化严重，资源环境超载和生态安全水平降低。石化产业密集分布，未来“一地两级”产业布局环境风险管控要求高，大气VOCs污染问题凸显，臭氧污染以南部沿海营口和盘锦最重。入海河流水质污染问题亟待解决。锦州、葫芦岛有色金属企业和矿区周边是土壤污染重点关注区域。沿海经济带整体向海扩张，填海造地主要分布在大连金普新区和甘井子区、营口鲅鱼圈区、盘锦辽东湾新区、锦州开发区、葫芦岛连山区和龙港区。丹东鸭绿江口湿地，生态环境敏感脆弱，植被涵养功能下降，生态系统有退化趋势。

根据区域内生态环境管控的关键性问题不同，区域内大连地区重点推进行业深度治理和产业结构转型升级，提升产业集聚程度，防范沿海化工园区和危险化学品航运环境风险；严格用海管控，实施海洋岸线整治修复；加强小流域治理，控制水土流失。辽西沿海地区强化陆海统筹管控，推进行业深度治理和产业结构转型升级，强化沿海化工园区风险防范，加强石油化工产业挥发性有机污染控制。强化入海排污口管控和入海河流污染治理。辽东沿海重点优化产业结构，严格准入要求，防范环境风险。加强流域综合治理，治理船舶港口污染，减少对湿地生态环境影响。调整森林结构，扩大水保林面积，增强水源涵养功能。

4.3 辽西融入京津冀生态环境分区管控方向

辽西地处东北农牧交错地带，科尔沁沙地南缘，包括阜新、朝阳、葫芦岛等城市。经济水平相对滞后，毗邻京津冀，土地资源、矿产资源丰富。区域生态环境战略性管控定位为京津冀生态环境保护辽宁屏障区，辽西北防风固沙阻隔带。生态环境管控关键问题是承接京津冀转移产业（装备制造、原材料等），环境风险防控压力大。大气细颗粒物和可吸入颗粒物污染较重。铁岭河流沿岸畜禽养殖、生活源污染问题突出。水资源匮乏，河流季节性污染明显。直接受科尔沁沙地影响，森林、草地植被少、质量差，沙漠化屏障功能不足，矿产资源枯竭，生态系统敏感脆弱。

根据区域内生态环境管控的关键性问题不同，区域内加快城镇污水处理设施建设，强化农业面源污染防治，保障生态用水，重点防控河流季节性污染；加强城市精细化管理，控制扬尘污染；解决矿产资源开发与区域生态环境保护的矛盾；加大力度治理土地沙化，开展封沙育草治理，建设生态防护林，提高生态系统服务功能。

4.4 辽东绿色经济区生态环境分区管控方向

辽东绿色经济区包括东部水资源和森林资源丰富的9个县区。区域生态环境战略性管控定位为保障全省生态安全的重要区域。生态环境管控关键问题是森林质量不高，天然林较少，人工林树种单一，水源涵养能力下降；矿产资源过度开采，部分地区生态环境遭到破坏；降水集中，区域性、局地性洪涝水患及气象次生灾害容易发生，泥石流等地质灾害频发、群发；小城镇环保基础设施建设滞后，污染物排放对大伙房水库等供水水源水质造成威胁。

根据区域内生态环境管控的关键性问题不同，区域内县区要以维护生态功能重要性为重点，控制区域开发强度，大力发展生态经济，增强生态产品供给能力。推进重点生态功能区建设，提升水源涵养能力，维护生物多样性功能，强化生态资源基础优势。