设区市地方立法质效存在的问题与对策研究——以A省为分析样本

庄建平

中共漳州市委党校，福建 漳州 363000

党的十八届四中全会，首提法治体系的构建和目标。习近平总书记曾指出：小智治事，中智治人，大智立法［1］。2015年，全国人大修改《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），赋予设区市地方人大特定的立法权限，开启我国立法的多元、立体的新局面。全国282个设区市地方人大，在三年内基本完成立法首秀，提升了立法的有效性、针对性，丰富了我国法律体系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把马克思主义法学的基本原理同中国实践相结合，提出许多富有新意的理论创见，形成了习近平法治思想。本文以A省设区市地方人大近5年立法为样本，立足习近平法治思想，从制度供给的站位、实效等层面，着手研究设区市地方人大在法治体系建设中可以有所作为的制度供给实践与空间。

一、设区市地方人大立法基本情况概述

2011年，中国特色社会主义法律体系如期构建完成。2014年党的十八届四中全会开启法治体系构建新时代。2015年《立法法》修改，授权设区市地方人大特定立法权。截至2021年4月，我国现行有效法律共277件，行政法规接近770件，地方性法规超过12000件。中国特色社会主义法律体系不断完善。就A省情况来看，除福州和厦门之外，A省7个设区市人大在2017年上半年之前全部完成地方立法首秀。截至2020年，7个设区市人大共有立法20部，其中实体性法13部，龙岩市以4部位列榜首。以“条列”命名的共有11部，占比为84.6%，以“办法”和“若干规定”命名的各占1部，各占比为7.7%。

二、我省设区市地方人大立法的特点及不足

（一）样本文稿分析

文本只分析实体立法。设区市人大立法权限为：城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。福州和厦门因具有较长的立法实践，立法资源、立法技术和经验较丰富，没有可比性。文本以7个新获立法权限的地市为对象。分析发现：涉及文化领域的为5部，占比38.5%；城乡管理为6部，占比46.2%；涉及生态的立法相对较少，仅有2部。从文本的篇幅来看，最少的条文仅有24条，最多的接近50条，平均测算在35条左右。从法规结构的排列看，有采用分章、分节、条、款各种不同的编排样式［2］，有的严谨，有的松散，文本前后、上下之间的逻辑关联密切度也不甚一致。从是否同步由政府出台相关的细则进一步落实地方立法看，各地做法不一，大部分地市在法规出台后，政府没再出台配套的细则，有超半数的立法是在政府规章的基础上，进一步完善形成的法规。

（二）主要特点与不足

1.比对文本，各地市人大在实践方面的主要特点是：

（1）选项上地方特色明显。立足本地实际，结合区域特点，有针对性地为地方发展、社会治理提供制度支持［3］。初期以生态环境或市容整治切入居多，后期则出现了人文保护的立法趋势。分析7个地市人大立法首秀，地方特色明显，符合当地社会治理中的制度短缺和急需。

（2）城市管理类的立法比重较大。立法初期，在明确的权限中，占比最高的是城市管理类。2018年以后，文化保护类的立法有了明显的进展，在《英雄烈士保护法》出台后，龙岩市首个涉及红色历史遗迹的保护法的出台，填补了地方历史遗迹保护的空白。

（3）坚持问题导向引领地方立法。管用与务实是衡量地方立法水平与质量的指标之一。围绕立法的有效性，从选项入手，以问题导向为切入点，以公众制度急需、刚需为突破口，既保证地方立法的民意基础，更确保立法后的执行效率。如漳州市门前三包的立法，法条虽少，但条条管用、实用，小切口，但见真招。

2.地方立法时间短，经验不足，技术不够成熟，资源较短缺，立法质量不高等问题。主要有：

（1）立法事项的选择偏保守。涉及城乡结合、乡镇、乡村建设管理、城乡建设等几近空白，传统的或已有政府规章作为基础的市容卫生因相对熟悉，成为地方立法的偏好。关于建设、城市管理中的民生、社会治理等事项几乎没有涉猎。在历史文化保护方面，重固态保护，轻活态或流动性的文化保护。

（2）利益平衡与职能协调能力不足。地方立法的特殊，一方面某些急需规范调整的事项具有较强的区域性，另一方面某些事项全国性立法条件尚未成熟［4］。在地方先行先试，可以避免全面立法可能带来的执行成本与执行效果不相匹配的问题［1］。从立法项目的选择、立项、论证，到草案的形成、通过及执行，法规中涉及多个部门的职责。如果现行法律尚未明确主要履职单位，在立法论证中，互相推诿的现象就会较为普遍且突出。

（3）专业与社会资源储备不足。在立法初期，城市管理领域较多，生态环境的立法较少。生态环境类的迟滞，主要原因在于立法能力不足。在立项、论证等环节，普遍存在专业性的资源储备不足，委托高校专业团队起草不难，但执行、立法评估甚至跨区域的执法对接明显存在体制、机制等诸多缺陷，在涉及水、气等流动性强的生态资源，仅靠某市某区立法难以驾驭，在后续执行中落实较难。

（4）公众参与的路径单一。习近平总书记提出立法的指导思想是坚持以人民为主体。为谁立法？靠谁立法？［2］如何在立法的全过程，吸收广大人民群众的诉求、建议，夯实立法民意基础，提升立法的民主性、实效性。目前在立法中，公众的知晓度不高，参与性不强，参与路径较单一。

究其原因，一方面是地方立法的定位和认识偏差，选项的偏好和保守，是立法理念的问题。另一方面则是立法资源不丰富、技术不成熟，立法者本身也是初学者，难以驾驭集专业性和技术性于一体的立法行为，从而影响偏好，弱化立法创新与突破。

三、提升设区市地方人大立法质效的建议

（一）围绕立法目标，不断丰富制度的区域性

地方立法应突出地方特色。从实际出发，需要什么规定什么，具有针对性和可操作性，真正对地方的改革、发展和稳定起到促进和保障作用［5］。分析现状，在历史文化资源保护方面，因保护对象唯一性而特色突出。在生态环境方面的立法，同质化、重复性明显。如有关土壤、水源、空气等方面的立法，法规的内容或简单照抄国家立法文本，或略加转述即成地方文本，地方特色不突出。如何更好地体现地方立法的特色，首先要正确认识赋权地方立法的初衷与目的。从国家治理的角度分析，授权地方立法，是地方依法治理，推进治理现代化、法治化的时代要求。其次适度开拓立法事项。根据《立法法》第七十二条列举的三个立法事项，地方立法目前均选择法条明确的部分开展，但必要性分析不够。也就是说，到底是制度供给空白还是执行空白，没有充分论证。重复性立法或同质化，则是立法资源浪费，地方立法也应坚持生态、节能原则。从公众的需求分析，公众更关注的立法是城乡建设与管理，但地方立法涉及不多。全国人大法工委曾提出意见，除城乡基础设施的建设与管理外，地方可以在包括提供公共服务和公共产品在内的建设与管理等事项进行选择性立法［3］。随着人民对美好生活的需求多元化，公众在区域治理中提出的制度性需求，急需从制度供给方面给予回应。有些领域短期内无法在国家层面立法，从城乡管理或社会治理的层面，地方人大可以大胆尝试，先行先试，诸如“城区小饭餐或寄餐”、教育“双减”背景下教育资源分配问题、家庭教育问题、营商环境优化、家政服务准则、共享交通工具投放与管理等公共话题，急需地方政府或以规章的形式进行规范，或地方立法先行先试。地方人大在现有的格局下，应适度拓展城乡管理方面的事项，及时回应公众立法需求，促进区域治理现代化。最后提升立法能力和水平，既需要在立法事项的选择上充分论证，更需要在草案的撰写中精耕细作。

（二）善用系统思维，提高制度治理的有效性

系统思维是把认识对象作为系统，从系统和要素、要素和要素、系统和环境的相互联系、相互作用中综合地考察认识对象。在治理成效上，地方立法于地方治理效能至关重要。作为规则的表现形式，法律法规既是对行为前瞻性的指引，又是对行为结果的追责。如何选择立项，以及立法之后的执行，公众的认知、认可，区域执法的硬件准备及软件提供等系列问题应纳入立法前调查。地方立法适度打破人大立法的层面，统筹立法的焦点，在选项和论证中，不仅要考虑立法能力与技术，还要考虑立法之后的执行条件、法治环境的匹配、公众的理解和接受程度等因素，否则再优质的法律制度，如果没有相对自洽的环境，最终也只会留于文本而难以落地。于此建议，一是进一步完善立法选项的论证，就事项的公共性、急需性进行调研，同步评估现行制度的存量，避免重复立法，浪费资源。同时，就立法之后的执行环境先行评估，包括执法能力、条件等等。如生活垃圾分类执行之后，普遍存在公众分类意识、分类能力和分类行为与法律不相适应等等，以及生活垃圾末端处理难题。诸如，在立法前应做充分调研论证，不要急于求成，最终导致的结果是法虽已出，但公众依然无所适从。二是上级人大在进行草案审查时，一并审查立法论证甚至可提前介入。上级人大在审查中，发现某区域立法条件还不成熟，立即制止，从而避免立法资源浪费。三是立法后的评估，立法评估是检验规则、质量的必要环节。国家应尽快出台地方立法的评估法，在评估中，可以尝试建立聘请跨省域第三方评估的机制，从而确保评估的客观性、公正性和权威性。

（三）创新参与机制，突出制度治理的针对性

地方立法的特征有两个指数，即地方特色和可操作性。务实，管用，既是设区市地方立法的价值导向也是结果导向。如何避免出台“观赏性范文”“云端上执行”，笔者建议，一是应该不断创新公众参与机制，让公众在立法选项、论证、草拟、表决和执行中均具有较大的话语权。地方立法一则补足，二则实施。越是基层，事务性的工作越具体、繁琐，地方立法的导向应该更微观、更直白、更接地气。立百姓所需之法，方能实现人民

性和民主性。上海市关于禁放烟花、道路整顿、生活垃圾分类等立法，均为事关百姓日常且众议的结果。所以，在立法事项的选择、论证、立项，草案的讨论和修改，以及法规出台之后的普及、宣传和监督等，要不断创新公众参与机制，借助大数据平台，充分发挥人大代表联系点、联络站，发挥人大代表的积极性主动性，广泛吸纳民意。在民意汇聚中，既是汇聚民智，也是立法博弈，可设立多立项议题，由不同提议团队进行辩论和研讨，最终形成立法规划。之后在媒体公开，进一步征集公众意见，同时设立奖励机制。草案初稿之后，可由人大组织，以起草部门为主发言人，召集有关部门及社会公众参与修改讨论。法条文本的撰写，一方面影响公众的理解，另一方面则关联后续执行。文本应该让老百姓能一目了然地明白法律规定了什么，

如何做才符合法律要求。现有文本的结构，偏重于学理规范，个别条文还存在大面积复制国家立法的情况，原则性表述多于操作性的指引。地方法条的表述以直白见长更有利于公众理解，表面上不具备法言法语的要求，但对于民众，法条的直白直观直接比专业晦涩的法言法语更重要也更有效。

让老百姓懂得自己订制管自己，自己的地方自己治理，只要不是属于国家立法事权，均可以在地方中进行尝试，让老百姓广泛参与到用规则治理市域的全过程，激活人民群众参政议政的积极性。公众广泛参与地方立法，一方面增强地方性法规的民意基础，另一方面在后续的执行中会更有效。总之，立法本身既有前瞻性的考量，也会面临社会日益变迁后所提出的滞后的质疑。地方立法在这两者之间的协调具有较好的灵活性，某种角度讲，地方立法在协调立法愿景与现实条件之间更快速也更有效，在平衡制度与效率之间的冲突中既提供了机遇，也提出了挑战。一切都在路上，改革如此，地方立法也如是。