乡村振兴背景下村级治理的优化——基于X县“政策养懒人”现象的调查与分析

王 赛

（湖北民族大学 法学院，湖北 恩施 445000）

2017年，党的十九大把精准脱贫作为三大攻坚战之一进行全面部署，锚定全面建成小康社会目标，聚力攻克深度贫困堡垒，决战决胜脱贫攻坚[1]2。党的十九大提出实施乡村振兴战略。2018年1月，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》；2021年2月25日，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利；2021年3月，中共中央、国务院印发《关于实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》；2021年3月，在“十四五”规划中，提出全面推进乡村振兴的口号；2021年4月，第十三届全国人民代表大会常务委员会通过《乡村振兴促进法》，以法律的形式保障乡村振兴这一战略任务的实现。

由脱贫攻坚转向乡村振兴衔接过程中，村级治理工作不断面临着新的治理要求。2021年11月，笔者及调研团队在恩施州X县的两个村庄开展长期驻村调研。通过深度个案访谈和参与式观察，调研组对调研点的乡村干部、普通村民等进行了深度考察，获得了较为丰富的原始资料，发现了诸多与实施乡村振兴战略不和谐的问题。本文拟主要通过对“政策养懒人”现象的分析，探讨乡村振兴背景下如何优化村级治理问题。

一、乡村振兴背景下的村级治理

随着乡村振兴战略的逐步推进，对村级治理提出了新的更高标准的要求。首先，村级治理主体应当能够有效回应上级国家机关的方针政策引领。村级治理主体对于中央统筹安排、地方具体实施关于乡村振兴战略的要求，能够在结合本地实际情况的基础上，发挥基层治理的主动性、积极性，保障一系列政策的平稳落地，真正使群众获得实际的帮助和扶持。其次，要发挥村级治理过程中的组织、协调功能。乡村振兴战略的目标是振兴乡村，落脚点在于乡村。乡村振兴的标向是汇集社会合力，综合提升乡村发展潜能。为保障一系列政策的平稳实施，应当注意乡村环境的积极性与消极性。积极性在于村级治理主体应当充分调动广大人民群众参与的积极性，充分发挥人民当家做主的优越性。当群众普遍参与到公共事务决策、管理的过程中，才能够真正了解群众的实际需求和现实困难，进而能够为下一步问题的解决提供方向。消极性是指能够将群众之间的矛盾有效化解，解决因为利益分配不均产生的矛盾。当矛盾产生，群众对于相关政策的施行产生抵触情绪，不利于工作的开展。矛盾的解决旨在为相关措施的落地提供良好的社会环境，减少实施过程中的阻力。最后，要显著提升基层治理活力，以更高效的基层治理手段助力乡村振兴的逐步实现，同时在这个过程中，以乡村振兴反哺基层治理的主体活力。以上问题妥善解决的基础在于村级治理主体的治理能力的提升。提升解决村级治理过程的相关能力，在于村集体内部治理能力的提升，关键在于治理主体素质的提升。要充分发挥村级治理主体“承上启下”的桥梁作用，为乡村振兴战略的稳步推进保驾护航。

二、村级治理中的“懒人”难题

“懒人”不从事生产经营活动，依靠过度攫取国家资源获取利益。制度层面侧重于对“懒人”群体权利的保障，较少规定对应的义务。江必新教授认为，制度往往包含两类规范，即有关组织结构的规范与有关权利义务的规范。对“政策养懒人”现象治理的根本落脚点在于对行为主体，要建立有关权利义务的制度加以规范[2]39。

（一）“政策养懒人”现象对村级治理的挑战

“懒人”是社会转型时期的特殊产物。为了保障党中央脱贫攻坚方针政策的平稳落地，各级国家机关均以谨慎的态度处理资源分配的问题，对资源分配的直接经办人——村级治理主体的治理行为提出了更多要求。在此过程中，出现任何问题都可能会引起各方关注。个别村民正是抓住这一点，动辄以报告、举报、上访威胁村级治理主体，通过裹挟的手段以求获得资源分配上的倾斜。资源分配的倾斜意味着利益分配不均，直接导致村民对村级治理主体的信任度下降。村级治理主体的权威无法充分发挥其作用时，其组织、协调的能力随之下降。

（二）正式制度存在“懒人”现象治理空白

地方层面通过制定法规、红头文件等方式进行规范而缺乏国家层面法律、行政法规等支持，核心在于没有强制力保证实施，对于“懒人”群体的治理无法达到预期的效果。部分村子将此类行为纳入了村规民约的调整范围之内，比如提倡勤劳致富，不准等、靠、要、赖，反对无所事事、好吃懒做、靠救济、要低保等。从规定的调整方式为“提倡”就可以看出，村规民约对于村民的约束力度是不强的，仅依靠村级治理主体的“弹性”治理方式难以实现治理目的。

（三）非正式制度难以治理“懒人”现象

非正式制度通常包括价值观念、习俗传统、伦理道德和意识形态等。中国乡村社会基本秩序主要是靠乡村社会内部力量来维持，农民通过自己的努力建设自己的美好公共生活[3]133。长久以来，村庄内部的舆论成为了调整村民内部行为规范的非正式制度。根据笔者的调研，自从上世纪80年代开始，村庄内部的青年人、中年人开始外出打工，直接造成了村庄内部的“空心化”。一方面，道德舆论的谴责目的在于孤立“懒人”，使其成为村庄边缘化人群。村庄人口数量减少，不会形成较大规模的道德舆论谴责，“懒人”们不会因为少数人的异议放弃自己的实惠，在他们看来这只是在发牢骚而已，因此“懒人”群体是否被孤立意义不大。另一方面，传统意义上的熟人社会向半熟人社会的转变，导致利用道德舆论力量干预的作用不明显，治理效果不佳。社会形态走向开放，随着人口流动的增加，乡村社会原有的稳定、封闭的社会形态发生变化，村庄的边界不断移动和模糊，治理空间单元走向开放式的结构。综上，长久以来作为调整、规范村民行为的道德舆论因为已经无法满足现如今村级治理的需求，非正式制度的治理趋于弱化。

三、“政策养懒人”现象产生的原因

（一）村级治理主体治理能力难以满足治理需求

村干部作为村级治理主体，成为“弱势群体”已是普遍现象。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村委会作为基层群众自治组织，村委会主任由村民所选，权力来源于村民的委托，使得村委会具有一定的群众基础，村委会在本村事务治理过程中本应当具有较高的权威。但是现实却是村干部的身份同被帮扶对象的地位“互换”，村委会成为了部分村民实现私人利益的工具，部分村干部甚至化身为“保姆”式干部。当村民受到不平等对待时，这种不满的情绪就很容易演变为干群矛盾[4]29。产生以上现象的重要原因在于村级治理主体的能力欠缺。在村级治理力量中，能力相对有限且保守、消极的“老好人”型村干部可能占了相当大的比例，有的甚至将国家分配的公共资源作为慈善资金用来收买人心，主要的受益对象就是那些爱找茬的人，之后取得短暂的和平共处期。长此以往，可能会逐渐导致以下现象的出现与加剧：爱找茬的人得到了实惠，不爱找茬的人吃亏，由此出现群体示范效应，其他村民就向爱找茬的人学习，爱找茬的人越来越多，形成更大的群体以及群体行动。相比之下，“能人”治村有不同的效果。村中有威望的“能人”大多是地方社会中“有能耐”的人，综合能力较强，在村级事务处理的过程中具有较大的话语权，大家都服从他的安排。“懒人”群体虽然会有利益需求，但是对于“能人”会有敬畏心理或者是绕过“能人”向其他村干部索取以满足自己的需求。因此，当村级治理主体的治理能力无法满足村治理的要求时，部分群众的心理异化就产生了。

（二）体制机制无法适应当下村级治理的现实

由于上级国家机关给予村级治理主体过多的压力，村级治理主体的治理行为相对被动和保守[5]132。笔者调研了解到，“懒人”群体对于村干部“消极怠工”的行为会采取针对性的手段：打电话到乡镇政府投诉或者采取到县、市上访的方式，上级国家机关接到这部分人的投诉必然要作出回应。根据《信访条例》第三条的规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。这一规定就意味着上级国家机关需要尽可能对部分所谓的“懒人”信访上访做出回应，尽管信访上访的理由或许会略显牵强。我国信访制度是一项维护公民权利、救济不当行为的制度，其面向具有普遍性、广泛性，这就导致对“懒人”上访所反映的事项的合理性可能缺乏较细致的区分。只要是上级国家机关受理此种信访上访，这部分人群就会继续上访。无论上级国家机关采取什么形式的措施，都会对村级治理主体产生有形、无形的压力。长此以往，村委会在村级事务处理的过程中产生为难情绪，可能会逐渐丧失基层治理的积极性。因此，导致“政策养懒人”更深层次的原因就在于当下各级国家机关的工作体制机制尚未随着农村基层治理的现实变化而及时调整。上级国家机关对于村级治理主体的治理行为实施监督有其合理性和必要性，如果缺乏上级国家机关的制约和监督，无疑会增加村级治理主体在基层治理过程中的主观性和随意性，当权力失去了制约就好比是洪水猛兽，危害无穷。但是从另一方面而言，村级治理背后的逻辑是“村民自治”，强调的是发挥自我管理、自我监督、自我教育的功能，村级治理主体在一定程度上的自由行使又有其合理性。上级国家机关对于村级治理主体的过度干预，为“懒人”的滋生提供了温床，制约着基层治理过程中权力行使的灵活性。

（三）政策中有关责任内容的缺位

政府决策是公共选择，而不是逆向选择。笔者在调研的过程中曾经询问村干部关于怎么样能有效处理“懒人”的问题，村干部坦言“上边儿”没有规定，他们也没有办法。上级机关在构建村级治理体系的过程中，对相关问题的表述过于模糊，使得村级治理主体在进行村级事务处理的过程中不能对其所处位置产生清晰的认知。主要原因就在于，政策对相关问题的规定可能存在过度强调了村民个人需求的满足和保障，忽视了村级治理主体的感受，将村级治理主体置于弱势的地位，最终造成了村级治理主体不敢为、不能为、不想为的治理困境。

当前公共政策中缺少了对与利益对等的责任、与权利相对等的义务、与好处相对等的要求等的规定。部分享受政策兜底的村民抓住这一政策的瑕疵，将村干部“发展”成为满足自己需求的工具。村干部苦于政策的模糊规定，整天疲于奔命，结果就是造成大量公共资源的浪费，“懒人”受到特殊照顾却不满足。

四、优化村级治理的构想

（一）村级治理层面：引导村民参与治理

实现村级事务的有效治理关键落脚点在于人。刘磊认为，对于“落后分子”的识别，仅仅依靠官僚体制不足以完成，还需要与集体内部的地方性共识有一定的契合度，这样才能获得组织内部大多数成员的认可和支持。此处所指的“地方性共识”实际上就是指村民的共识。正如陈柏峰教授指出，乡村治理事务的达成，是乡村振兴的前提和基础[6]11。乡村振兴涉及一系列公共资源的分配，多数需要通过村民自治的方式来实现，牵涉到民主决策、民主管理、民主监督等方面。《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条规定，村庄中公益事业和重要公共事务的开展都需要经过村民会议或者村民代表会讨论。村民会议或者村民代表会是村民参与村级事务治理的重要途径和形式，是实现村民自治的最直接途径。应当强化村民会议或者村民代表会参与民主决策、民主管理、民主监督过程的角色功能。以此为前提，充分考量村民的实际需求、要求，在村级建立公共资源均衡配置机制，使国家分配资源真正落实到需要的人。一方面，对于村民内部“懒人”的识别首先是来源于村民之间对于这一群体产生的默契，集体内部构建的价值评价体系和奖惩机制建立在共识的基础之上也就有其合理性；另一方面，村集体的默契建立在广泛的民意基础之上，对于“懒人”采取的相关限制举措同样也有较强的认可度，能够获得村民较为普遍的支持。

（二）体制机制层面：调适治理体系

1.强化基层党组织的建设。需要重新认识基层党组织在村级治理体系中的引领作用。2019年初，《中国共产党农村基层组织工作条例》指出，农村基层党组织建设为新时代乡村全面振兴提供了坚强政治和组织保证。因此提升基层治理能力，必须要以基层党组织为核心，强化基层党组织的引领作用。在笔者看来，该条例想表达的有两层意思：其一，基层党组织的政治引领。通过组织的方式与群众发生联系，群众感受到的党是具体的党，党所了解的群众也是具体的群众。通过交流、教育等方式，强化村民对于基层党组织的熟悉、认识，党与群众相互之间产生较高的信任度，最终落脚点在于村民能够认可、服从于党组织的权威。其二，基层党组织在村级具体基层事务中的引领。村级治理力量中最先通过选举产生的就是农村党支部，在此基础上通过全体村民的选举产生村民委员会。但是就笔者调研收集到的信息来看，村党支部与村委会除个别成员之外，无太大差别，因此，村委会的治理实质上与村党支部的治理没有结构、内容上的差异。朱政教授从村民自治与基层组织的关系角度进行了较为深入的阐述，认为村民自治必须是有组织的自治，农民没有组织，则根本没有办法进行自治。这一观点进一步验证了基层党组织对于实现村级治理水平和治理能力提升的必要性。

2.考量村干部选拔任用的标准。村干部作为推动农村经济发展的“领头羊”，在实施乡村振兴战略中扮演极为重要的角色。要实现“治理有效”的目标，根本路径是解决治理主体不能满足当前农村社会的发展与治理需求的问题[7]103。正如笔者在上文所述，村干部素养对于“懒人”现象的治理十分重要。转型时期，村庄治理工作的内容由单一走向复杂，治理技术的要求由低层次转向高层次，对于村干部的选拔也就提出了更高的要求。要拓宽选任渠道，发挥人才优势，将受到高等教育且在外工作的村民引流回村。比如，笔者调研所在的村子通过实现支委成员的“年轻化”“高学历化”来提升治理能力和治理水平。一方面，这部分人群具有较高的文化水准，对于政策的理解和把握更为准确，能够更好地执行政策；另一方面，他们能够将在外工作经验“移植”到农村治理上来，融入工作周期较短，且能够将先前工作中取得的资源转化为村集体致富的“内生性”资源，为乡村振兴战略实施的稳定性提供良好的环境。

3.进行村级治理主体的重组与分工。在乡村振兴背景下，为了处理乡村社会复杂的治理事务，可对村级治理主体进行科学分工，以提升工作效率。一方面，要建立“老干部+新干部”的班子配置。充分发挥老干部熟悉本村情况的优势，充分利用其丰富的治理经验，在处理村级事务的过程中注意培养新干部，使得新干部能够尽快了解情况、积累经验，实现村级治理力量的合理衔接。同时发挥年轻干部特长，利用电脑收集、处理事务信息，弥补老一代干部同信息化时代脱轨的不足。另一方面，要合理分解村级事务。比如主职干部统筹全局，其余干部分管纠纷处理、环境保护、水利规划、集体产业管理等具体事务，各司其职、各有所长，充分发挥治理能力，进而提升工作效率。分工治理契合当前基层社会的治理需求和治理任务，同时也回应了普通村民的发展诉求。

（三）制度构建层面：提升回应乡村振兴相关问题的能力

村级治理主体在村级事务治理的过程中由于不具有强制性，更多实现的是辅助乡镇级机关实现其治理的工具价值。国家向农村转移资源的一个重要任务就是激活村社集体，激活村级组织，形成村级治理的公共性。

1.提升上级国家机关对上访事项的处理能力。第一，对事项的合理性进行甄别。如上文所述，村干部对于村庄内部的治理行为会在“懒人”群体中无限放大，动辄以“莫须有的罪名”到上级国家机关上访信访，原本就深陷“文山会海”的村级治理主体在上级机关的压力下只有分离治理资源处理相关问题。上级国家机关在受理相关上访信访事项应精准区分什么是真问题，什么是“无理取闹”。对于真问题应当纳入监管范围，采取责令整改等措施；对于假问题在核实后应当拒绝受理。第二，明确上级国家机关受理上访事项的范围。根据《信访条例》第四条之规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。上级国家机关越是受理不合理的上访信访事项，村民就越是向上级国家机关上访信访。应完善或者适当调配上访信访受理、处理机关的职责[8]389，明确乡镇一级政府为受理村民上访信访的主要机关，上级国家机关主要以监督者的身份参与村级治理过程。

2.通过立法回应村级治理问题。通过立法的方式解决治理问题具有强制性，应针对不同问题采取不同的方式。第一，通过完善《中华人民共和国村民委员会组织法》中关于村民会议或者村民代表会话语权的有关规定，拓宽民主管理的渠道。村民参与度越高的民主选举越有利于高素质的、管理经验丰富的人当选村干部，提升村级组织的引进资源能力及发展村内经济的能力，改善村级治理能力。第二，进一步细化《乡村振兴促进法》。《乡村振兴促进法》从总则、产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设、城乡融合、扶持措施、监督检查、附则等方面进行了规定，但是多是对各级治理机关提出要求，没有对基层在实现乡村振兴过程中反映较为强烈的问题进行回应，导致各级治理主体对以上问题的处理无法可依。应将基层治理过程中反映的问题通过立法的方式在《乡村振兴促进法》中予以规定，能够强化对个人行为的调整。如果法律上规定的权利被侵犯或者滥用，或不承担有关义务，就要承担法律责任[9]111。例如，可以规定个别群体对国家投入资源获取的限制。如果妨碍公共资源的分配，则应明文规定削减或者剥夺其获得帮扶的权利。法律层面的支持也能够为村规民约提供治理上的“底气”。

3.通过政策回应村级治理问题。乡村治理必然需要实现行政与自治的二元融合[10]62。中国的行政体制意味着政策的治理更具直接性、有效性。第一，完善关于保障村干部待遇的政策性规定。将提升村干部待遇、村干部进入“体制内部”等规定以扶持政策的方式确定下来，满足村干部的现实需求，解决村干部后顾之忧，充分激发其积极性，实现村级治理主体治理能力与治理水平的提升。第二，完善关于公共资源分配的政策性规定。伴随乡村振兴战略实施的是大量促进乡村经济发展的国家资源下乡，如何保证资源安全和有效使用就成为了国家的首要关切，这就要求与资源使用有关的规范与资源同时下乡。资源下乡与村干部关系十分密切，一方面要为国家资源落地提供支持与便利，另一方面要完善使用资源的规范。这也就为政策的制定主体提出了更高的要求，应在考量诸多因素基础上将资源合理分配作为政策制定的核心。随着输入资源支持乡村建设和发展，村级治理主体的治理任务也由管理向服务转型，通过辅助基层政府使国家资源顺利落地，并有效回应农民需求。

五、结语

实现乡村振兴是全面建设社会主义现代化国家的重要组成部分，是促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的必要手段。乡村振兴的落脚点在于乡村。在巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴战略衔接的过程中，村级治理主体面临诸多困境，本文从村级治理主体、体制机制、政策维度予以展开，不同维度的问题有机联系、密不可分，任何一个维度都与其他维度的问题相关联，最终问题的解决落脚点为提升村级治理能力和治理水平。这就要求深入乡村社会实践，从村民的现实需求和乡村发展的实际出发，了解村民的处境，直面村级治理过程中的问题，弄清问题产生的原因和影响，从而尝试解决治理问题，为乡村振兴提供参考。