运用大数据手段发展公共政策审计工作的重要性

文/何文轩（湖南财政经济学院）

对于审计工作，国务院曾在2014年提出相关意见，意见指出，要加强审计工作的强度，要尽可能地保持工作的持久性，审计机关要做好对重大政策落实情况的监管，审计工作文件强调，要发挥出审计促进工作落实的关键作用，推动政策的有序实施，实现省钱、省人、省政策。但鉴于公共政策有其特殊性，在实际的工作推进中，公共政策要形成一条贯穿于公共资金以及国有资源的发展主线，公共政策审计这种特殊性，使其在实践推动中会出现很多问题，包括制订计划不合理，资源短缺整改效率低等，均需要在未来的审计方法中得到突破。

一、大数据、公共政策执行效果审计的文献综述

大数据是信息载体，他所承载的信息量巨大，在讲究时效性的互联网时代，大数据形成的技术革命风气，开始在各个领域起到引导作用，这也对仍然采用传统方式的审计工作带来了冲击。做好审计工作，是推进国家经济安全的关键一步，在大数据快速发展的时代，应当紧跟时代的改革步伐，适应时代的发展需求，高效应用大数据技术，在准确展开各项工作的过程中，强化审计质量[1]。在2014年我国有关部门针对审计工作提出了相关意见，引起了各个领域工作人员的高度重视。

作为审计体系的重要补充，政策执行效果受到国家和政府的高度重视，其被提及的重点是，期望在国家政策推进实施阶段可以有更细节的掌握，以便发挥政策的最大效率，同时，审计工作实际开展过程中，可以更加有效实施监督，促进国家治理工作的顺利开展。但是关于在时代背景下进行审计工作的执行，需要我们改变传统观念，抓住政策落实的关键点，尽可能地发挥出审计的监督职能。

根据最新的文献来看，相关研究工作人员始终坚定不移分析公共政策执行情况，2015年，秦龙生学者认为，审计工作实际开展中，一旦能够全面发挥监督职能，那么工作达到的效果也将更好，工作质量也会更有保障。关于全国审计工作的正向效应，学者晏维龙（2015年）认为，该项审计工作应用得当，可以在国家整体工作推进中发挥最大价值。

当前我国的社会主义建设工作主要集中在六个重点领域，每一领域都有相应的政策要求，无论是财税，还是民生，都是公共政策审计关注的重点内容，只有被有效执行，其效果才能充分发挥。政策贯彻落实需要公共审计对其进行实时监督，只有实时跟进，才能确保政策按照设计的方向推进。因此公共政策审计在推行时，需要巨大的工作量，要抓住其层次多、领域广的特点，进行集中解决。

审计实践推进当中，审计工作不深入，难以把握重点，贯彻落实不够彻底等问题，表明审计质量有待提高，甚至有些领域会有新的政策出台，时效性极强，原有的审计资源未能实现全面覆盖，倘若强行推进审计工作，必然会影响审计的工作质量，从而增加风险。因此审计人员在预先制订计划时，要明确政策和方向，对审计对象要精准把握，最大限度实现公共政策审计的执行效果。因此，要想解决审计资源短缺问题，就应当参考别国经验，开展政务审计业务的外包工作（谢娇，2016）。

结合以上，本文写作的出发点是希望可以在大数据的发展前提下，探讨公共政策执行效果可能会出现的问题，同时，在执行公共政策过程中加大对数据审计技术的应用力度，实现二者有效融合。大数据时代下，公共政策执行方案的设计，需要结合实际，有针对性调整审计方案，强化该方案的适用性，最终才能够形成制度技术框架，为将审计工作的功能全面发挥出来奠定基础。

二、在大数据背景下公共政策执行效果审计存在的问题

在分析现存问题前，笔者认为必须要明确的是，公共政策执行审计与资本市场所说的审计，存在着很大不同，后者强调的审计，通常是针对公司的财务审计，对象是财务信息；而公共政策执行效果审计对象则是政策的制定者，执行者是政策执行中与政策有关的其他群体[2]。由于公共政策的执行过程需要多方参与，执行效果与落地的过程、审计职能以及利益群体有着诸多联系，同时，由于政策执行涉及部门和机构众多，大数据建设对此没有统一的执行标准，更无法实现数据共享功能，这些因素都会增加政策审计工作的困难。

第一，工具的制约。对审计工作实施效果影响最大的因素之一就是政策执行，但由于审计工具落后，很难适应大数据审计存在的问题，致使未能达到预期效果。在现阶段，由于结构化数据分析在整个系统中并非是关键核心部分，非结构化数据是数据分析的主要依据，此类数据具有多元化的特点，这增加了分析工作的难度，传统工具无法针对此类型数据进行深入分析，因此对于工作人员来讲，需要在审计工作中发挥创新能力，积极寻找适用数据特征的处理方法，提升审计工作的针对性和先进性。

第二，技术的制约。在技术方面，现阶段的审计工作基本沿袭传统的工作方式，采用数据抽样这种简单的方法，仅是抽样，无法考虑数据的特征，有很大的随机性，抽样得到的样本结果具有不确定性，这很有可能会增加审计工作的误差。但按照预期，审计是为了控制误差，要求必须做到领域全覆盖。大数据背景下的审计工作需要有更高的执行标准，对于审计人员来说，需要严格按照标准执行，如果执行一项审计工作能够做到审计结果精确，就可以说该项审计工作达到了预期，但是如果在选取审计领域时就出现误差，这会影响审计的准确性，很难达到预期目标。因此，全面覆盖的审计，需要审计人员从关注审计结论的精准性转移到对审计证据的采取，这样从根本上尽可能地避免审计结果出现偏差，减少在对审计证据掌握不足的前提下，影响后续工作的开展。

第三，审计人员的制约。审计人员的制约主要表现在两方面，首先当前审计人员缺乏综合运用能力，在大数据审计快速发展的时期，很多工作人员不能适应全新要求，也严重缺乏审计能力。目前实际开展审计工作过程中，相关工作人员通常都具有相对丰富的经验，但是数据处理能力需要进一步提升，同时具备高超传统审计能力和数据分析能力的人才少之又少。由于缺乏对大数据审计掌握的技能，不能实现对数据背后证据的挖掘，无法得到有价值的信息，致使审计工作受到各种限制。其次，审计领域要求大多数从业人员具备一定的财务知识，由此可见，审计工作并不针对特定的行业，这对审计人员来说需要充分了解经济生活中的运行机制，要拥有较高的学习能力，但是从现阶段从业情况来看，可满足各个领域发展需求的审计工作人员少之又少，新入行的工作人员对于项目内容把控不到位，很难适应工作需求。

三、大数据背景下公共政策执行效果审计的具体方案

（一）具体思路

一项政策从形成到落地包含了上下级的沟通合作，同级机构之间要进行融合交流，涉及的机构和环节众多。因此在政策落实的过程中，为了保证措施能够贯彻执行，实现无障碍的沟通，就要改变审计组织方式。审计项目需要采取数据分析组的方式，构建数据分析网络，形成分散与合作融合的设计模式。一方面，在审计工作中，要成立综合分析小组，针对国家重大政策进行意向分析，并在此基础上负责数据的整理和收集。站在全局的角度，进行工作规划，对每个审计时期的数据资源进行整理，尽可能消除分块审计带来的沟通障碍，尽可能地规避审计证据反应不全面的缺陷。

（二）技术框架

以国家审计数据为网络中心，构建数据框架，同时要做好数据管理工作，包括比较敏感的数据安全问题。在完善数据管理体制时，要深入贯彻相关的保密协议，采取有效措施提升网络环境安全性，实现高效数据分析，形成必要的工作标准，包括数据专门化和规范化，同时还要对大数据开展集中管理，强化排查效果。

提升审计数据采集标准的一致性、科学行，并对审计数据分享卡进行构建，建立灵活性强、适度性高的分析模型。

（三）审计方案

对相关政策落实情况进行监督可以利用政策实施效果审计，在落实相关政策中，会涉及多个部门，很容易产生信息不对称现象。另外，落实相关政策过程中，还必须对权力寻租问题的出现给予高度重视。此时第三方审计功能逐渐凸显出来，相关机构可以高质量监督政策的各个落实环节，包括对各级部门涉及的群体相关人员进行有效监督，在行使权力的同时，审计方要注意行使职权的形式，不能超过权限范围，上下级审计机构之间需要明确自己的职责，并承担相应的责任，做到审计机关之间权责分明。

另外，在审计资源基础设施配套方面，中央与地方会出现资源分布不均的情况，由第三方审计参与，可以最大限度地保障其履行监督职权，保证政策执行效果。从长远角度来看，公共政策执行效果审计，不仅应给予政策执行以监督，还要踊跃投身于国家治理，因此相关机构落实审计职能，是不能只关注政策本身的，还要将业务拓展到运行机制，对整个政策实施过程中的科学性作出准确判断，并提出解决措施，从根本上保证政策执行效果。

四、联网审计在公共政策审计中的实际作用

日常监督工作是开展联网审计工作的关键和核心，包括远程控制和实时监督，联网审计过程中，日常监督工作的实施最主要包括两项内容，远程控制和实时监督。而审计工作运行过程中所产生的相关电子数据则是日常监督工作的主要内容，对其进行有效分析，在有效掌握被审计单位的总体情况下，寻找现存问题，并揭示引发风险的可能[3]。

日常监督即在取证过程中采用非现场手段，在面对日常监督工作中无法开展的相关工作，或者风险内容，将转交给专项审计组，进行深度审计调查。日常监督将贯穿联网审计的整个过程，具有时效性和持续性，是对日常监督的补充。由此可知，审计工作可以利用技术手段形成一定威慑力，强化了免疫系统功能，而且联网审计系统中可以构建一个数据库,可据此设计一套培训方案，有利于审计人员更好地理解公共政策。

此外，日常监督功能对于促进审计整改有一定的作用。公共政策审计开展以来，审计工作人员发现了数百项问题，包括行政审批不下放、民生项目不到位、资金拨款不及时等，但要想审计结果有异议，在必要情况下，应督促被审计单位，确保其及时展开整改。被审计单位的整改工作通常情况下被作为审计工作诟病的关键因素，这是审计单位本身的问题，说明相关工作人员没有及时跟进并落实审计工作，会严重影响被审计单位长期发展，从而难以发挥威慑作用。自2013年中央预决算的整改情况以来，一般都只是要求被审计单位自行公告整改结果，由于公共政策审计具有持续性，掌握相关的整改情况，有利于审计人员实际展开工作过程中更加准确地抓住切入点。

五、实现大数据发展公共政策审计工作的技术途径

（一）搭建审计组网络

首先，要明确搭建审计组网，核心在于形成审计架构，作为开展联网审计的先决条件，设计与环境搭建需要优先考虑审计组网，实现审计机关与被审计单位的信息联通。在审计实践中，审计组网的搭建尚未实现，如果想在公共政策领域实现相关内容，就要和各级政府以及部门之间进行紧密的网络联系，然而在公共政策执行的过程中，很多部门并没有完善相关的服务体系构建，更谈不上审计系统的搭建。

（二）建立审计数据库

建立标准数据库，应作为建设审计数据库的关键环节，审计数据入库可以为审计组提供联网资料。除了审计数据外，还要完善相关的法律，关注审计资料的合规性。中央文件以及各地方政策研究公共政策审计的文献，曾经多次提出，要建立一个类似于政策库的审计文件，里面包含我国正在执行和将要执行的政策信息。另一方面，中央制定的相关文件和政策是公共政策审计的依据，因此要保证其时效性，审计人员必须每月按时汇报工作进度。然而在实际的工作中，政策文件下达会存在较多环节，实施速度慢，很多基层人员不能够及时获取相关信息，审计数据库的建立可以让各部门迅速了解政策方针，及时开展相关工作。另一方面，不同的政策在实施的环节中，可能会出现信息交叉，在这种情况下，如果不建立数据库，就会造成职业判断偏差，从而提高审计结果风险。在制定工作方案时，要理清各项政策之间的联系，在审计数据库建立时，及时分门别类，保持长效更新，避免信息壁垒。

（三）创建审计预警模型

实施审计分析进行固化审计经验总结，是审计预警模式创建的关键，也是联网审计实施的主要环节。它包括对审计数据库中采集的数据分析过程，并对结果形成审计模型，完成新增数据自动审计预警等。公共政策审计的目标要做到合规和合理，设计风险预警模式运行中，要着重考虑这两点，因此要量化审计人员行为，还要制定绩效评价标准，要保证公共政策审计的合规性，及时解决我国公共政策执行方面暴露的问题，加入风险预警可以有效规避相关问题，对行为合规性以及公共政策执行有着一定的推动作用。

六、结语

随着我国新一代互联网技术的迅猛发展，大数据审计在公共政策审计中得到更为广泛的应用，在宏观上可以对政策进行更好的监督，及时更新信息，调整和控制有关内容；在微观上则有利于审计署更好地履行公共政策的审计职责，完善审计结果，实现公平公正。然而由于当前理论处于起步阶段，需要制定完善的制度，以此实现更好的发展。