繁简分流背景下小额诉讼程序的完善探究

韩子恒

（云南千和律师事务所，云南 昆明 650034）

引言

司法实践的发展中，民事诉讼制度的改革得到了高度的重视。为了推进改革进程的继续深化，更加深刻贯彻落实深化诉讼制度改革，持续深入推进繁简分流，实现轻重分离，以及快慢分道的目标。2019 年，我国全国的15 个省内的20 个城市的法院被列入了试点的范围内，开启了为期两年的民事诉讼程序繁简分流改革首试点工作的进程。如今，繁简分流在我国已经实施了近两年时间，取得了不错的发展成果，也凸显了诸多的问题，主要体现在适用率有待提高方面。

一、小额诉讼程序的立法背景与功能定位

（一）小额诉讼的立法背景

根据《中华人民共和国民事诉讼法》中的相关规定，第一审程序的审理过程中，只能划分为两种程序，即普通程序以及简易程序，关于小额诉讼程序的规定还存在着空白。2012 年，在对《中华人民共和国民事诉讼法》进行修订的过程中，从司法实务部门的需求角度出发，根据学术界的相关建议，并且对国外一些国家的相关实践经验进行了参考。于是，在简易程序的规定中，增加了关于小额诉讼的相关规定。符合一定范围之内的案件，实行一审终审。从立法背景角度来看，立法机关之所以在《中华人民共和国民事诉讼法》中增加了小额诉讼方面的规定，主要是出于以下两个方面的考量：一方面，立足于司法利用节约成本的需求，也同时为了能够以更快的速度促进金钱类纠纷的解决，更好地实现司法对于普通民众的服务作用。另一方面，也要考虑司法裁判者在司法实践中的具体压力，主要的目的就是对当前法院通常所面临的“案多人少”的问题进行解决。自从我国实施改革开放之后，民商事案件不断增加即“诉讼爆炸”，使得民商事法律的调整范围不断增加。并且，受到了人们法治思维的不断提升影响，在遇到相关问题的情况下，都会尝试通过法律的途径去维护自己的权益。如此一来，法院在民事案件数量方面不断增加，会给法院的审理带来更大的压力。如此一来，就形成了人们对于司法所表现出来的需求不断增加，而相应的法院的民事审判资源是非常有限的，从而导致各种矛盾的增加。

（二）小额诉讼的功能地位

从上述小额诉讼的立法背景出发，对其功能定位的发挥产生了重要的影响。这种功能定位，主要体现在实现民事诉讼上繁简分流的目的，从而对法院所承担的，特别是基层法院所承担的案件的压力，进行一定程度的减轻。小额诉讼程序的开启，能够让金额不大的民事诉讼案件得到法院的快收、快审以及快结。站在法院的角度来看，小额诉讼程序的设立，就是立足于法院的本位而进行的程序上的优化。然而，这样的出发点，也直接决定了其对于当事人的权利保护问题，关注得不多，保护作用的发挥也不够充分。尽管，在之后的法律修订中，关于小额诉讼设立中所需要注意的相关问题，通过13个条文对其进行了进一步的细化。然而，关于小额诉讼程序的适用中，与当事人的权益保护的相关问题，却仍然没有更加细致的规定，主要的原因在于，法律条文的修订，还是从法院这个主体地位出发的，从而对当事人权益保护问题重视程度不够。

二、小额诉讼程序适用的现状与成因

（一）小额诉讼程序适用的现状

小额诉讼程序之所以得到了如此高度的重视，背后体现了一些问题亟须得到解决，也显示了立法机关以及司法机关对该程序适用后的高度期待。特别是在司法机关面对着过重的案件压力的情况下，更是迫切地希望小额诉讼在具体适用作用的充分发挥，以帮助迅速地解决其所面对的问题。关于小额诉讼程序适用后的效果问题，审判机关的工作人员——最高人民法院民事审判工作的主管，曾经表达了非常乐观的态度，认为在小额诉讼程序适用之后，全国民事案件中适用该程序的案件，将占到全面整体民事诉讼案件的30%左右。这就意味着我国范围内适用小额诉讼程序的民事案件按照通常的民事案件的数量来看将超过120 万件。从上述数据中的预估中，我们可以看到小额诉讼程序被寄予的厚望，也可以看到其在我国民事审判工作中可能会发挥的重要影响。然而，这样的乐观估计，并没有从小额诉讼程序适用后的现状中显现出来。从我国在2012 年对《中华人民共和国民事诉讼法》进行修订之后，小额诉讼程序开始在民事审判工作中适用。适用的结果并不尽如人意，可以说有点惨淡，小额诉讼程序在具体的司法实践中，适用的效率非常的低，距离当初的预估相差甚远。并且，小额诉讼程序在具体的司法实践中，不仅法定的适用率低，合意适用率也是非常低。

1.法定适用率低

按照《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，在司法实践中小额诉讼程序的适用，采取的是法定适用的形式。小额诉讼适用的法定适用，意味着，在具体的司法实践中，若想对一个案件适用小额诉讼程序进行解决，必须建立在对法律规定的适用条件进行满足的基础之上。在此基础之上，法官可以决定对一个案件通过小额诉讼程序来审理。小额诉讼程序，基本上都是发生在基层法院。从基层法院的法官态度来看，普遍对于小额诉讼程序的适用并不是很积极。甚至，从具体的实践情况来看，在我国的基层法院，大部分的法院并不愿意在具体的审判中适用小额诉讼程序。我国的学者陆俊芳，以北京市的基层法院为具体的研究对象，对这些基层法院从2013 年到2015年间的小额诉讼程序适用情况进行了统计，结果发现了以下令人并不能满意的结果。在2013 年间，北京市基层法院适用小额诉讼程序进行审判的民事案件，在其整体的民事案件数量中，所占据的份额仅仅为11.2%。在2014 年的时候，这个数据稍稍有所上升，也才只有13.5%，2015 年上半年的数据为12.5%。我国的学者李龙，对江苏地区基层法院的这个数据进行了相关的统计，实际才达到了21.22%，才有20000多件。尽管，从上述数据来看，在我国小额诉讼程序刚开始适用的初期，北京以及江苏地区的适用情况并不乐观。然而，相比较于我国的其他地区而言，这样的适用数据已经是遥遥领先的。在繁简分流适用以前，我国参与试点工作的20 个地区，适用小额诉讼程序进行审理的案件，在整体的民事案件中，所占的比例仅仅为5.7%。

2.合意适用率低

相比较于法定诉讼而言，合意诉讼中选择性的自由就比较高。这种情形下小额诉讼程序适用的发生，建立在双方当事人自由选择的基础之上。这类案件的特点在于，其本身所涉及的案件的金额，已经不在小额诉讼程序的法定适用范围之内。也就是说，按照法律中关于小额诉讼程序的适用条件，这类案件已经不满足相应的法律规定了。然而，如果强制要求这类案件就必然不能按照小额诉讼程序进行审理，未免有些过于绝对。毕竟，并非所有的涉案金额比较高的案件，都是非常复杂的案件。有些案件，尽管其涉案的金额比较高，可是并不影响其案件的情况还是非常简单的。对于这类案件，本质上仍然将其认定为属于简单民事案件的范围内。为了加强对这些案件的简单审理，法律规定在一定的金额范围内，当事人针对是否采取小额诉讼程序进行审理的问题，可以双方之间通过协议的形式来决定。小额诉讼程序中合意适用的采用，是建立在程序选择权的依据基础之上。按照程序选择权的理论，在整个诉讼中，当事人才具有主体地位。从而，要在尽可能的基础上，为当事人创造一切可能的条件，让其拥有更多的选择权，对于法院来说，要对当事人的选择给予充分地尊重。从《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定来看，关于当事人是否能够合意选择适用小额诉讼程序来看，并没有进行明确的规定。在小额诉讼程序适用到具体的司法实践中之后，一些地区还是尝试采取了让当事人合意选择适用的形式。然而，在具体的司法实践中，当事人对于小额诉讼程序的选择并不积极，导致其适用率并不高。

3.法律制度层面缺陷

立法设计存在规则过于简单，《中华人民共和国民事诉讼法》中只有一个条文，且依附在简易程序章节中，小额诉讼程序的独立价值过于弱化。其次是立案时的案件分流实行“争议金额标准”和“案情繁简标准”的“二元标准”操作性不强。

综合上述情况来看，小额诉讼程序在我国适用之后，法定适用中没有得到很好的适用，主要的表现在于法官的积极性并不高。在具体的合意适用中，适用的效果也并不是很好，主要的表现在于当事人的适用积极性并不高。从具体的司法实践来看，双方当事人到了法院之后，非常少有会选择合意适用小额诉讼程序。当然，从《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定来看，并没有将小额诉讼的适用指望到合意适用中，毕竟，法律中关于合意诉讼并没有给予明确的规定。

（二）小额诉讼适用率低的原因分析

小额诉讼程序在我国的适用，主要可以通过法定以及合意两种方式来实现。在相应的试点改革工作进行前，小额诉讼程序中所体现出来的主要问题，就是适用率低的问题。在相应的试点改革进行之后，小额诉讼程序的法定适用率得到了一定程度上的提升。然而，合意适用率低的问题，仍然没有得到有效的缓解。

1.法定适用率低的原因

小额诉讼程序的法定适用，让法官可以依据自己的职权出发，在具体的审判中决定是否适用该程序。从具体的实践适用情况来看，具体司法实践中，适用小额诉讼程序进行审判的案件，在数量上，要远远低于实际所发生的民事诉讼案件。在对适用率低背后的原因进行分析的过程中，很大程度上，都指向了法官的积极性不高的问题。从这个层面来看，问题的根源要从探寻基层法院法官为什么不愿意适用的问题。具体而言，可以从以下几个方面入手分析。其一，小额诉讼程序的设计，所能够缓解的审判压力，并非一审法院的压力，而是二审法院将会面临的审判压力。如果一个案件在一审法院中适用小额诉讼程序，则就会在一审之后就终审，不会像普通的案件审判一样，进入第二审审判程序中，从而减轻了二审法院的压力。这也就意味着，小额诉讼程序适用之后，二审法院的案件数量将会直线减少，但是并不会对一审法院的案件审判产生相应的影响。这也就更加直观地显示：小额诉讼程序适用之后，实际上减少的是二审法院的压力，对于基层法院的审判压力减轻，并不会发生贡献作用。其次，从相对应的角度来看，不仅小额诉讼程序的适用，对基层法院法官案件压力的减轻并没有贡献，反而还会增加基层法院法官在案件审理中的压力与风险。通常情况下，在一些小额的民事案件中，当事人经历过一次审理程序之后，往往都会很难接受判决结果。对于败诉一方的当事人来说，抵抗的强度会更加剧烈。适用小额诉讼程序，意味着即使败诉的当事人表示不满，也不能通过上诉的方式得到相应的解决。除了这种方式之外，其可以采用信访的方式来表达自己的不满。为了能够促进此类信访案件的妥善解决，基本上都会由作出判决的相关法官来负责接待信访人员。这样一来，更是直接加重了基层法官的工作负担，加大了其所承受的压力。如果案件不通过小额诉讼程序来完成，基层法官在审理案件之后，当事人不满的情况下，可以通过上诉的方式来表达。这样一来，就将基层法官可能由于小额诉讼程序实施而承担的压力，转移到了二审法院。即使二审法院作了发回重审的判决，一审法官也可以通过诉讼程序来减轻自己所承担的压力。其三，一旦基层法官选择适用了小额诉讼程序，出于法律规定使然，就不得不在审理期限上缩短。并且，对于判决结果，也要在当庭进行宣判。如此一来，基层法院的法官所面临的压力会更加增加。这种审理期限上的压力，以及当庭宣判的压力，都集中压在了小额诉讼程序的适用上，让基层法院的法官对小额诉讼程序的适用都产生了望而生畏的心理，愈加不敢在具体的司法实践中适用小额诉讼程序。

2.合意适用率低的原因

改革试点中，关于小额诉讼程序的适用问题，当事人的相应程度也并不高，甚至可以用冷淡来形容。在具体的司法实践过程中，法官对于符合小额诉讼程序适用条件的案件，都会向当事人说明可以适用小额诉讼程序。然而，即使法官向当事人进行了阐明，面对这样的选择，当事人并不愿意适用小额诉讼程序。根据某市的相关适用结果来看，该地区某年的适用于小额诉讼程序结案的案件数量大概为22000 件。其中，由于当事人合意而适用小额诉讼程序结案的案件数量只有不到3%。可以见得，在具体的司法实践中，当事人对于小额诉讼程序的适用，积极性并不高。导致当事人不能针对小额诉讼程序的适用产生合意的关键原因，在于被告人的一方抵触的态度非常强烈。小额诉讼程序的适用，最为主要的目的是想要通过一个简单而快捷的程序，帮助诉讼纠纷中的当事人，实现对其债权的维护。而作为案件中的被告人，通常情况下也是债务人，并不希望在短时期内偿还债务。换句话说，如果其具有能够在短时期内偿还债务的能力，很大程度上也不会引起诉讼纠纷。在这种心理的影响下，其自然不愿意通过小额诉讼的程序进行审判。除了上述原因之外，进入到诉讼程序的债务纠纷案件，双方围绕着债务都存在着一定的纠纷。如果适用小额诉讼程序，意味着法院一旦判决，双方的债务纠纷就会定性，对于败诉的一方而言，就没有机会在通过上诉来实现权益的救济。如此一来，甚至案件中的双方当事人，都不愿意适用小额诉讼程序。毕竟，对于双方当事人而言，在经过法院审判之后，都可能会承担败诉的风险。

三、小额诉讼程序改革试点工作的措施与成效

（一）小额诉讼程序改革试点工作的措施

在改革试点工作中，关于小额诉讼程序适用率低的问题，得到了高度的重视，也是一直被致力于解决的问题。主要采取的措施，就是出台相应的政策。其一，对小额诉讼案件所适用的金额标准，进行了一定幅度上的提升。关于小额诉讼程序的适用标准，兼顾了发展中的不平衡：各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下。这样的适用标准规定，不仅能够兼顾发展的不平衡，还为之后经济发展背景下小额诉讼程序的灵活运用预留了相应的发展空间。但是，尽管如此，小额诉讼程序的标准在具体的司法实践适用中，还是凸显出了一定的不足。具体体现在，适用小额诉讼程序进行审理的案件，在数量上还是远远不够。考虑到这种实际中的情况，《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》规定小额诉讼程序的适用标准为争议金额5 万元以下的案件，并且实行一审终审。从受案金额变化的幅度角度来看，这样的变动还是非常大的。其二，对原本那些不适合适用小额诉讼程序案件充分考虑，缩小了相应的适用类型。在小额诉讼程序的改革中，究竟应该把那些类型适用到具体的适用范围中，这是改革过程中所必须面临的问题，也是必须解决的问题。具体而言，通过正面列举以及反面列举方式，对小额诉讼的具体适用范围进行明确的规定。为改变之前适用范围不够的问题，在2020 年的改革中，采用的是排除的方法对小额诉讼程序的适用范围进行了明确的规定。从而，在尽可能的范围内扩大的小额诉讼程序的适用范围。其三，为了促进小额诉讼程序的明确发展，改革中将其与简易程序进行了进一步的区分。在改革之前，我国关于小额诉讼程序适用的规定，在法律层面上主要是对其标准问题，以及对其在审判程序上实行一审终审的问题，进行了相应的规定。这样的法律规定，并不足够对具体的司法实践进行清晰明确地指引，导致在具体的司法实践中往往都是通过简易程序对这类案件进行审理，使得该程序的特色不够明显。改革的实施，对小额诉讼的程序进行了进一步的明确规定，主要体现在进一步促进了程序的简化。具体的简化内容范围包括：答辩期限、举证期限、传讯以及证据的交换方式、裁判文书等，人民法院告知放弃答辩期间、举证期限的法律后果后，当事人明确表示放弃的，人民法院可以直接开庭审理。其四，对小额诉讼程序的审限进行了进一步宽松的规定。改革后的小额诉讼程序的审理期限，延长为两个月，而且在经过审批的情况下，还可以在此基础上延长一个月。这样做的主要目的，就是为了缓解基层法院的法官在案件审理中的压力，从而激发其适用小额诉讼程序的意愿。其五，对合意适用小额诉讼程序的问题进行了明确的规定。这样一来，就鼓励基层法院的法官，在面对符合条件的案件时候，可以充分引导当事人达成适用小额诉讼程序的合意。其六，在具体的案件识别上，也是明确了以金额作为识别的标准，在此基础上进行案件的类型划分。除了上述之外，改革的过程中，还对法官的认识，以及向符合条件的当时发送司法建议等问题，进行了明确的规定。

（二）小额诉讼程序改革试点工作的成效

经过了试点改革之后，我国的小额诉讼程序取得了相应的成效，基本上体现在以下方面。其一，小额诉讼程序的司法适用，得到了相应的发展与完善。立足于繁简分流的试点改革，对小额诉讼程序与简易程序进行了明确的区分，促使了小额诉讼程序本身的方便、快捷等特点更加的凸显。其二，小额诉讼程序适用的情况得到了明显的改善，主要体现在适用率得到了很好的提升。结合一些地区基层法院小额诉讼程序适用的具体情况来看，经过改革之后，法定适用率都达到了20%以上，这个数值在改革之前只有13%，前后上升了7 个百分点。

四、国外小额诉讼制度借鉴

（一）国外小额诉讼制度经验

国外的一些发达国家中，都设置了小额诉讼程序，从法律角度围绕该问题也进行了相应的规定。在英美法系国家，围绕小额诉讼程序的适用问题，法律上进行了比较明确的规定。首先，在适用的法院上，主要也是规定了基层法院可以适用小额诉讼程序。并且，有些法院为了更好地适用小额诉讼程序，还设置了小额诉讼法院或小额诉讼法庭等专门的机构处理此类案件。有些法院，还针对小额诉讼类案件，指定了专门的法官进行审理。从而，能够更好地对小额诉讼的效率等进行保证。其次，在小额诉讼程序的适用范围上，这些国家也是考虑到不同地区经济发展水平不同，分别在标准上进行了不同的规定。再次，在小额诉讼程序的设置上，也都是采取了尽可能简便的做法，最大限度地方便当事人，并且不拘泥于形式。尽管如此，比如美国等国家，还是尽可能地鼓励当事人亲自参加到小额诉讼程序的审理中。最后，关于小额诉讼程序的救济方面，不同的国家，甚至在同一个国家的不同地区，采取了不同的做法。有的国家、地区，允许当事人上诉，而有的国家、地区则不允许。

（二）国外小额诉讼程序制度经验借鉴

经过对上述国外关于小额诉讼程序方面的法律规定来看，存在着一定的共性，也存在着一定的差异性。从共性角度出发来看，不同国家在小额诉讼程序的设计上，纷纷都考虑到了便捷以及高效率的问题。从而，不约而同地在程序的设计等方面进行了相应的简化。同时，基本上都围绕小额诉讼程序适用案件的审理问题，成立了专门的机构，在案件的适用范围上也是进行了非常明确的规定。除了上诉之外，各个国家与地区，在小额诉讼程序适用的选择权方面，不但给予了当事人选择的自由，还对法官的自由裁量权给予了充分保障。从差异性的角度来看，主要体现在立法模式、程序选择权的规定，以及救济程序的规定等方面。这些方面之所以存在差异，主要是不同国家、地区结合自己的实际情况而做出的规定。

五、繁简分流背景下小额诉讼程序改革完善路径

（一）消除立案金额标准与程序简化之间的不平衡

从小额诉讼程序的涉及初衷，以及小额诉讼程序的功能角度来看，都应该是比简易程序更加方便与快捷。毕竟，该程序设计的直接目的，就是为了促进司法资源分配中适配性的实现，让这种纠纷简单的小额民事案件，能够以更加便捷高效的方式，在更短的时间内，得到相应的解决。从而避免司法资源在此方面的浪费。对于那些涉案金额比较小的案件而言，采取这样更加快捷的方式，自然是没有很大异议的。然而，在小额诉讼程序的标准已经得到提升的情形下，如果对那些金额比较大的案件，仍然一味地追求简单与快捷，则可能造成会正当性与合理性的缺失。毕竟，在小额诉讼程序的司法实践中，一直得到关注的问题，就是当事人权利的保障不够充分的问题。因此，在繁简分流的背景下，促进小额诉讼程序的完善，必须考虑到案件金额与程序简化之间存在的不平衡问题，通过更加完善的司法程序，给予当事人更好的权利保障。

（二）明确程序适用权的性质与归属

在繁简分流改革进行的过程当中，出于对小额诉讼程序适用的考虑，立案部门需要先对案件进行一定的识别与区分。从而，如果案件被立案部门认定为是属于小额诉讼程序适用的范围内。这样，该案件在法院的系统中就得到了类型上的标准。如果法官在接到这个案件的时候，认为其不应该适用小额诉讼程序，是可以将该案件原路退回的，则案件将会被面临再一次的分配。尽管如此，也不能否认，在具体的司法实践中，立案部门分配案件的过程，将会对案件的审判产生非常重要的影响。不同的法院在这个程序中，设置了不同的条件。有的法官在发现案件划分为小额诉讼程序不合理的情形下，可以自主决定采取建议程序，或者是采取简易程序，对案件进行审理。还有的法官，只能依据法院的规定，层层上报庭长、院长的等。从这个层面出发，很多人就提出了关于程序使用权性质与归属的思考。只有明确这种程序适用的权力，究竟是什么样的性质，而这个权力又应该由谁所享有，才能促进案件得到更好程序适用。经过我国的理论研究、司法实践，以政策精神为指引，可以明确：程序使用权，是司法审判权重要的组成部分之一，是不可或缺的。而由于，案件的审判一旦出现错误，很大程度上都是由相应的审理法官来承担。由此，关于案件应该适用什么样的程序进行审理的决定权，应该由审理的法官而享有。

（三）从根源上解决适用率低的问题

小额诉讼程序适用率低的问题，繁简分流之后，主要体现在合意适用率不高问题上。从而，该问题的解决，应该建立在合意适用率的提升上。若想促进小额诉讼程序合意适用率的提升，以下三个方面的问题是不能回避的，而是必须得到相应解决的。其一，在具体的时间上，应该更加重视当事人在纠纷发生后审判程序的选择。毕竟，只有在纠纷发生之后，双方当事人关于纠纷中争议的具体问题等，才能形成更加清晰的了解，主要包括具体的金额，双方争议的焦点等，能够为其在审判程序的选择方面，提供更加充分的依据。其二，关于一方当事人是否能够通过格式条款，对小额诉讼程序的适用进行约定的问题，应该得到明确的规定。小额诉讼程序的设计，尤其是合意适用的规定，是为了保证当事人选择的权利。如果一方在争议纠纷发生之前，就通过格式条款的方式，对小额诉讼程序的适用进行规定，则无疑会形成对方当事人诉讼权利的剥夺。同时，也不能有效反映双方的真实意愿。其三，尽管作为当事人的经营者，已经采取了相应的合理方式，提请了对方关于适用小额诉讼程序的注意。法院，仍然应该向作为当事人的经营者发送相应的司法建议。

结语：在繁简分流实施的背景下，不断实施小额程序的改革，才能促进其进一步地完善。而小额诉讼程序的完善问题，并非简单的适用率的问题，其中会涉及多方面的利益和问题。若想促进小额诉讼程序的完善，只有坚持对司法规律的遵循，不断促进程序保障力度的增强，才能实现对各方面利益的均衡维护，进而才能推动改革的推行，做到行稳致远。